党的十八大以来广东人民政协协商民主实践创新成果研究

何婉文

（中山大学统战部，广东 广州 510100）

党的十八大以来，人民政协在社会主义协商民主建设乃至国家治理中的重要作用更加凸显。在党中央的统一领导和大力推动下，人民政协协商民主制度更加健全，运作更加高效。针对人民政协协商民主在实践中存在的问题，广东各地政协组织开展了丰富多样的实践创新，不断推动政协协商民主深入发展。梳理总结广东各地各级人民政治协商实践的创新探索，形成具有地方特色的“广东经验”，对于深化人民政治协商理论研究、推进政协实践创新具有重要的现实意义。

一、广东人民政协协商民主实践创新的基本路径

广东各地政协立足自身特色和优势，不断探索协商民主的有效平台，优化协商民主的组织，建立健全协商民主制度，形成了具有广东特色的实践模式。本文对实践创新成果的分析基于党的十八大以来广东各级人民政协产生的43 个创新案例。按照协商民主实践创新的主要内容，本文将这些创新案例按创新的路径分为协商平台创新、协商组织创新、协商制度创新三种类别，其中不少政协协商民主实践创新是综合性的。

（一）协商平台创新

1、构建“数字政协”平台

2020 年初，由广东省政协打造的全新“数字政协”平台正式全面上线。“数字政协”平台是一个集约化协商民主平台，该平台整合了原有的政协履职方式，建立了履职、协商、互动、资讯、智库五大核心板块，开启了广东省政协委员“掌上履职”新时代，为委员履职提供一站式服务，促进委员高效履职。此外，“数字政协”平台作为“数字政府”的有机组成部分，首次构建省、市、区（县）三级政协组织与政府协同的新模式，是全国范围内的创新。为避免重复建设，节约财政资金，形成全省政协系统信息化建设一幅图一张网，2020 年8 月，广东省政协印发《广东“数字政协”平台应用推广工作方案》。随后，在汕头等2 市3 县政协开展试点，12 月中旬各试点单位的“数字政协”平台全部上线，目前已累计推广至50 个市、县政协，惠及基层政协委员1 万余人。

2、构建“政企协商”平台

广东经济总量已连续30 多年位居全国第一，但进入新发展阶段，经济增长放缓等问题依然存在，急需拓宽政府与企业的协商对话渠道。2017 年7 月，广东省政协与省政府联合搭建了高规格、高层次政企协商平台“粤商·省长面对面协商座谈会”，是新时代助力构建新型政商关系的广东协商民主的生动实践。5 年来围绕“进一步优化我省营商环境，促进横琴粤澳深度合作区和前海深港现代服务业合作区建设”等主题共举办9 场座谈会，邀请140 多名粤商代表与省长深入协商交流，提交9 份调研报告，梳理总结39 方面138 条意见建议，为党委政府科学决策、有效施策建言聚智、凝聚共识，并推动全省21 个地级以上市全面建立企业家与市政府主要领导面对面协商机制，相继涌现出“广州经济发展‘上半年怎么看、下半年怎么干’协商座谈会”“佛商·市长面对面”“茂商·市长面对面”等政企协商平台，组成了广东省政企协商、共谋发展的强大方阵。

3、构建“委员议政”平台

委员强则政协强，政协委员是政协工作的主体。为减少“年委员”的现象，广东各地政协积极探索建立“委员议政”平台，在课题组收集的创新成果中，这方面平台的数量是最多的。2018 年，广州市政协创办了“有事好商量”平台，邀请相关界别委员全程参与，与政府相关部门、党派团体、专家学者组成联合课题组，共同开展调研、考察、研讨、协商。截至2021 年12 月，协商平台围绕34 个议题协商，开展专题调研240 余次，召开专题协商会150 余次，先后有560 多名政协委员参与，共提出540 多条对策措施。此外，各地政协还建立了一批卓有成效的“委员议政”平台，如深圳市政协的“委员议事厅”、佛山市南海区政协的“委员聚焦”融媒体议政平台、佛山市顺德区政协的“论道顺德”建言资政平台，这类的创新协商平台充分调动了政协委员参政议政、建言献策的积极性。

（二）协商组织创新

1、政协组织内部的优化

为落实习近平总书记“在政协建立健全委员联络机构，完善委员联络制度”的指示，广东省政协积极探索优化与调整相关职能的专委会，于2016年增设联络工作委员会，统筹委员履职服务管理和加强委员队伍建设工作。联络工委成立以来，积极探索委员精细化服务管理，在建章立制、队伍建设、协调联动等方面，做了大量卓有成效的工作，有效推动政协工作会议精神落地落实。2018 年，为更好适应经济社会发展，广东省政协增设农业和农村委员会，把分散在不同专委会涉及农业和农村工作的职能和力量整合在一起，为推动“三农”工作和乡村振兴战略提供人才组织保障。此外，为更好发挥界别作用，切实解决委员界别身份认识模糊、界别活动较少、界别特色不突出等问题，2019 年清远市政协设置30 个界别小组。界别小组每年制定活动计划，开展“以收集界别群众意见建议为重点，主题突出、形式多样、凝聚共识”的活动，并根据活动主题邀请对应行业、专业代表参加，扩大了界别活动参与面和影响力。

2、政协组织向基层的延伸

中央以及各级党委出台的《关于新时代加强和改进人民政协工作的实施意见》中要求：“要支持各级政协设立面向基层的履职平台，探素建立镇（街道）、村（社区)协商议事平台”。如何突破制约基层协商的“瓶颈”，更好地发挥协商民主在基层的作用，是新时代新形势下亟待解决的课题，广东各地政协在这方面进行了大量的探索创新。

一是建设专门的工作机构。2017 年4 月，河源市政协以连平县为试点，成立了乡镇政协联络工作委员会。目前，全市乡镇（街道）都按照“有专门工作机构、有固定办公场所、有专职工作人员、有专项工作经费、有翔实工作内容、有规范工作制度”的“六有”建设标准成立乡镇（街道）政协联络工作委员会，将政协工作拓展延伸至向乡镇。二是建设政协委员履职的平台和阵地。2017 年，深圳市龙华区政协探索打造并初步形成了“1+11+N”的政协工作平台（即一个区政协委员联络服务中心十11个“委员之家”+N 个委员联络站)，实现了界别、街道、层级全覆盖，并且在较为成熟的社区和委员单位建立了“委员联络站”，“家”“站”积极组织政协委员开展视察调研、协商座谈、建言献策，累计组织或参与基层协商议事活动119 场次，参与委员2000 余人次。三是建设委员工作室。2014 年，广州成立国内首个政协委员个人工作室——“广州市政协常委曹志伟工作室”，该工作室凭借“改革广州地铁建管模式，建立城市‘大交通’体系”的提案，首次亮相“两会”。工作室涵盖专职人员3 名，是政协委员个人出资建立，定位为协助委员履行政协委员的职责，更好的吸纳民众意见、归纳整理民众意见，将其反应传达至相关部门。之后，广东各地开始着力探索政协委员工作室建设，广州市番禺区政协和肇庆市四会市政协从2016 年开始陆续设立镇（街）委员工作室、行业协会委员工作室和委员个人工作室，推动政协工作继续下沉。

（三）协商制度创新

1、总体制度创新

总体制度的出台从真正意义上实现了政治协商从“关心协商”到“必须协商”、从“可以协商”到“程序协商”、从“软办法”到“硬约束”的华丽转身。在这方面工作较为突出的是广州市政协。2009 年9月，广州率先在全国出台了《中共广州市委政治协商规程（试行）》。这一规程明确了“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”的原则，要求切实做到“对重大问题的协商在市委决策之前、市人大常委会通过之前、市政府实施之前”；细化了“市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商”等十项内容，规定了“制定协商计划”等五项程序。2010年5 月，在广州试行的基础上，全国首部省级政治协商规程《中共广东省委政治协商规程(试行)》颁布实施，明确把政治协商纳入决策程序，并把是否重视政治协商纳入政绩考核。目前，除了广州，还有深圳、阳江、梅州、茂名、肇庆、汕头、揭阳、韶关等多个城市出台了市一级规程。

2、委员管理制度创新

政协委员是政协工作的主体，是政协工作的活力、潜力所在。广东各地政协积极构建协商履职、组织管理、队伍建设体系，为委员唱好“主角”提供优质条件和制度保障。广东省政协制定委员履职工作规则，强化委员责任担当，出台委员联系群众实施办法，推动委员进一步密切联系群众、常委更好发挥“关键少数”作用。2008 年广州市政协首次探索建立委员履职档案，制订并且实施《政协广州市委员会关于建立委员履职档案的办法》，走上了以建立委员履职档案为抓手，继而开展委员履职管理和服务的探索之路。广州市政协制订《政协广州市委员会委员履职量化综合评价办法》，细化了与之配套的《广州市政协委员履职量化分值测算表》赋分标准，编制了《政协委员履职手册》，形成比较成熟的履职管理体系，落实和丰富了完善委员管理服务制度的工作要求。四会市政协制订了《政协四会市十一届委员会委员履职管理办法》《四会市镇（街道）委员工作室工作规则》等35 项履职制度，为规范履职提供制度保障。

3、提案办理制度创新

从2008 年开始，时任中共中央政治局员、广东省委书记汪洋同志率先垂范，牵头督办政协重点提案，自此，党政主要领导督办政协重点提案成为了广东省政协提案工作的首创经验和特色品牌。目前，我省已建立起由省委、省政府主要领导牵头的多层次、宽领域的提案督办体系，督办省政协重点提案、省政协主席会议重点提案、省政协各专门委员会的专题提案和省党政部门“一把手”牵头的提案，形成了强大的督办合力。提案办理答复并不意味着问题得到彻底解决，广东省政协探索建立重点提案持续督办机制，选择一些B 类响应的提案，即正在解决或已纳入计划的提案，并对其处理情况进行定期督办和“回头看”研究，以促进办理工作落到实处。近年来，广东省政协也在积极探索建立省、市、县(市、区)三级联合督办机制，形成了各级政协委员、各级部门联动起来共同为解决区域性问题出谋划策的一番好景象，是我省政协委员履职历史上的创新实践。广东各地政协亦以“提质增效”为目标，不断探索加强和改进提案工作的途径和方法，如汕头市政协创新“提案+”工作机制，推动提案督办与民主监督、民主评议、专题协商等多种履职形式有机结合，多层次、全方位推动提案办理提质增效。

4、立法协商制度创新

立法协商长期是政协协商最薄弱的领域，开展立法协商是立法科学化和民主化的内在要求。深圳市政协从2016 年开始开展立法协商工作，在这方面走在前列。6 年来，市政协就深圳市人大常委会立法计划等事关深圳改革发展全局的重要地方性法规开展了协商。协商过程中，市政协召开各类座谈会120 余次，征求数万人意见，向深圳市委提交立法协商建议报告22 份，提出建议269 条，采纳率达到80%以上。2021 年，市政协致力于立法协商工作的规范化和标准化，创新性地开展制定《政协深圳市委员会立法协商工作规则》和编制深圳地方标准《深圳市政协立法协商工作规范》两项工作，其中《规则》是全国及地方政协开展立法协商工作最系统、最完整的规定之一，“地方标准”2021 年12 月13 日由深圳市市场监督管理局向全社会公开发布，在全国属首创。

二、广东人民政协协商民主实践创新的总体成效

上述成果表明，党的十八大以来，广东各地各级政协在平台、组织、制度等方面进行了广泛探索，呈现出多维度、深层次、全方位的创新风貌。各地政协的一系列实践创新，为解决政协协商不透明、不重视政协协商等问题探索了新路径。从这个意义上说，政协协商民主实践的创新成效是显著的。

（一）政协协商从“封闭”向“开放”转变

政协协商民主的运作长期处于相对封闭的状态，政协协商曾经与人民群众没有任何直接联系，是极少数社会精英的事。但通过不断创新，广东各地的政协推动政协协商走向开放。如“数字政协”平台在“粤政协”专区开设“提案线索征集”栏目，拓展人民群众表达诉求、发表意见的新途径。两年来，已有超过12 万名网友登录“粤省事”微信小程序，提交1700 多条提案线索，供委员撰写提案参考，推动党委政府不断关注民生。广州市政协的“有事好商量”民生实事协商平台与广州日报、广州市广播电视台合作，更加看得见、摸得着、用得上。三年来，利益相关群众代表近3000 人次参加协商，人民群众通过受邀全程参与调研视察、讨论协商，先后解决了“老楼房的电梯梦”“加强高空抛物治理”等30 多项民生问题，政协协商本身也在变得越来越具有包容性、开放性。

（二）提案办理从“虚功”向“务实”转变

过去，主要是由提案人对办理单位的复文进行评价，容易走过场。广东各地政协根据实际不断探索创新，相继建立健全了“高层督办工作机制”“提案持续督办机制”“省、市、县(市、区)三级联合督办机制”“清单式提案工作机制”等机制，并先后出台文件对提案办理协商进行相应的制度安排和程序设计，有力促进了提案办理协商广泛多层制度化发展，为我省协商民主实践提供坚强制度保障。例如，深圳市政协的创新“清单”清楚地表明了提案的撰写水平和办理质量，这对提案方和办理方都造成了一定的压力，促使双方把事情做实。据记录，2017 年到2021 年，每个提案落实的项目数量从1.6个增加到9.61 个，提案办理办理有效性不断提升。

（三）评价考核从“定性”向“定量”转变

政协委员作为人民政治协商会议的履职主体，最基本的使命就是履行自己的职能，表达人民的意见和诉求。人民政协协商民主的探索，本质上是保障和促进政协委员的履职活动，因此，完善评价考核标准，推进政协履职能力现代化，是协商民主实践创新的重要方面。过去，由于缺乏数据依据，对政协委员工作的评价主要是定性判断。2016 年全国政协通过《中国人民政治协商会议全国委员会委员履职工作规则》，对委员履职保障、履职管理作出了明确指引后，广东各地政协积极开展委员履职管理的探索之路。其中建立的委员履职量化管理制度，比较好地解决了委员责任担当意识不强、履职作业质量不高、责任担当机制薄弱等种种问题。比如在已制订《政协广州市委员会委员履职量化综合评价办法》的广州市，自2017 年以来，广州市政协委员积极履职，建言资政，每年合格率均在96%以上，优秀率在55%以上，履职量化成效显著，其委员履职成绩作为新一届委员连任的主要依据之一，量化考核对更好发挥委员主体作用起到了积极推动作用。

三、关于进一步推进广东人民政协协商民主实践创新的建议

新时代，人民政协协商民主实践创新必须以习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想为指导，以问题为导向，充分发挥人民政治协商作为协商民主重要渠道的作用。

（一）坚持党的领导，是实践创新正确发展的根本保证

习近平总书记强调：“中国共产党的领导是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在内的全体中国人民的共同选择，是成立政协时的初心所在，是人民政协事业发展进步的根本保证。”这既是对人民政治协商工作规律的深刻把握，也是对人民政治协商会议工作的新要求，必须长期坚持和发展。广东人民政协协商民主过往的实践创新成果证明，只有坚持党对实践创新工作的全面领导，才能符合新时代人民政协的新要求，确保人民政协沿着正确的道路前进，以期实现更大作为。要进一步推进实践创新，就要积极发挥广东政协各级党组的把方向、管大局、保落实的作用。对于实践创新事项，党组会议要先于主席会议研究，确保党的领导落到实处、取得实效，确保实践创新始终坚持正确政治方向。

（二）健全制度保障，是实践创新不断推进的关键所在

汪洋同志在全国政协十三届五次会议上强调：“要进一步健全协商制度，注意总结新鲜经验和做法，不断丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”进一步推进实践创新，一方面要将创新实践管理制度化。一是要有评估机制，鼓励创新实践的成果真创新，树立正确的创新导向。二是要有激励机制，单纯依靠自发创新是不可持续的。三是要有引导机制，创新实践的目标要着眼于解决真问题。另一方面要将创新成果制度化。实践中，许多创新因为领导更替而终止，或者缺乏实质内容而终结，因此人民政协协商民主创新的先进实践经验，不仅应当在当地形成制度固定下来，还应上升到更高级别的制度给予保障。

（三）推动理论创新，是实践创新提质增效的有力抓手

理论是实践的先导。人民政协协商民主实践创新，既需优化具体操作，更需发展人民政协理论。上述分析的实践创新成果，更多为具体操作，尽管它们成效显著，但仍然缺乏理论的指导。一方面，实践创新需要得到系统总结提炼，进而推动理论创新：另一方面，实践创新迫切需要理论创新的指导和支持，没有理论创新，实践创新就难以取得大的实质性突破。推动人民政协协商民主实践创新提质增效，必须抓住理论创新这个前提，在创新中谋发展，在实践创新内容和方式上转变思路，把准工作着力点和价值取向，增强政协工作的时代性、针对性和实效性。