我国公共职业培训的现实样态、评估模型及提升策略

○王迎春 贾 旻 高慧文

在“六稳”和“六保”工作框架下，实现高质量就业，化解以“就业难”和“招工难”为主要表征的结构性就业矛盾已成为“十四五”时期促进城乡协调发展、实现人民共同富裕以及中国现代化的重要保证。基于此，我国政府高度重视，并拨付专项资金，用于职业技能培训。公共职业培训机构是由政府提供资金补助，对城市失业、转业、无业人员、农村剩余劳动力等弱势群体提供职业技能培训的中坚力量，在保障其顺利就业，实现社会稳定和城乡协调发展等方面做出了重大贡献。但由于我国公共职业培训服务起步较晚，制度体系不完善，导致其供给质量不高，难以满足人力资本转换和提升的切实需求。在“提质培优”的职业培训发展背景下，探讨如何增强职业培训效果，对于提升职业培训的适切性至关重要。本研究以“公共职业培训”为研究对象，以把握公共职业培训“现实样态”为切入点，以“培训效果评估”为着力点，以“提升培训效果”为落脚点，在综合分析我国公共职业培训现状的基础上，借鉴相关理论模型构建出我国公共职业培训效果评估模型，并提出推动公共职业培训有效开展的对策建议。

一、公共职业培训的现实样态

我国在实现工业化、现代化过程中，城乡关系经历了从城乡二元分立到统筹发展再到一体化改革、融合发展的变革过程。公共职业培训也在适应与服务城乡关系变革以及社会经济转型发展中不断完善，但在其不断发展的过程中依然暴露出一系列问题，亦直接影响其培训效果。

（一）公共职业培训发展历程

1.城乡统筹初期（1998 年—2005 年）。城乡统筹初期的公共职业培训是以实现再就业为重点的基本职业技能培训，具体表现为：

第一，面向城镇下岗职工、失业人员等进行的再就业培训。20 世纪90 年代末，随着社会主义市场经济的深入推进，国有企业进行“大裁员”改革，大量国企员工与单位解除用工关系，失业人数大幅度上涨。1995 年—2003 年间，国有企业数量减少8.42 万个，国有企业劳动力数量从1.126 亿下降到0.688 亿［1］。为有效应对失业职工再就业和企业富余职工的分流安置问题，保障社会民生，我国政府开展了大规模的公共职业培训。中共中央、国务院颁布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（1998）提出在公共职业介绍机构当中开设专门服务窗口，为下岗工人提供免费的职业指导。针对城镇下岗职工和失业人员，原劳动与社会保障部先后实施了两期“三年千万”再就业培训计划，2000—2003 年，全国共有1535 万下岗工人、失业人员参加再就业培训，879 万人实现顺利再就业［2］。

第二，面向农村劳动力转移群体的再就业培训。随着城镇化的加快以及户籍制度的改革，大量农村劳动力从农村迁往大城市从事非农劳动。为保证劳动力人口有序流动，六部委颁布《2003—2010 年全国农民工培训规划》。该规划作为农村劳动力转移培训的纲领性文件，在培训目标、任务、政策措施等方面做出了具体规定。此外，该规划中提出培训经费由政府财政保障，并实行中央和地方财政专项扶持，用人单位、政府、个人共同分担的机制，这也是公共职业培训的本质特征。该规划的出台标志着公共职业培训只面向城市劳动者开展培训的格局被打破，农村劳动力弱势群体同样享受公共职业培训服务。2004年，教育部出台了《关于印发〈农村劳动力转移培训计划〉的通知》，紧接着，六部门共同组织实施了“阳光工程”。截至2007 年底，中央财政累计安排专项补助资金21.5 亿元，先后对1230 万农村转移劳动力进行职业培训，农民工就业率达到86%以上［3］。

2.城乡发展一体化发展时期（2006—2016）。城乡发展一体化发展时期的公共职业培训是面向全体劳动者提供均等化服务的职业技能培训，具体表现为：

第一，培训更具包容性，培训对象进一步扩大。公共职业培训服务机构，从《统筹城乡就业试点工作指导意见》（2006）中为“城乡劳动者”提供技能提升有效服务，到《中华人民共和国就业促进法》（2008）中提出面向“全体城乡劳动者”开展培训，再到《关于进一步加强公共就业服务体系建设的指导意见》（2009）中，除了对城乡所有劳动者提供公益性就业服务外，还要对就业困难群体、用人单位提供就业援助、招聘服务以及人力资源社会保障事务代理等。由此可见，公共职业培训的包容性日益凸显，培训对象进一步扩大，服务的对象逐渐转向有培训需求的全体城乡劳动者以及用人单位。

第二，培训的均等化和普惠性充分彰显。城乡居民权益均等化是城乡一体化发展的前提和保障。在公共职业培训领域表现为城乡居民享有均等地接受职业技能培训的权利与机会。2006 年，政府提出，要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平的就业制度，以拓宽农村劳动力的就业渠道，激发农民工的积极性。2012 年，《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》中提及我国公共就业服务的基本原则是保基本、可持续、均等化……此外，对于用工单位也要求其坚持“公平对待、一视同仁”的原则。基于此，作为一项“公共产品”，公共职业培训的均等化和普惠性性质不断彰显。

3.城乡融合发展时期（2017 年至今）。城乡融合发展时期的公共职业培训是以实现高质量就业为导向的终身性技能提升培训，具体表现为：

第一，任务重点聚焦于促进农村转移人口市民化以及新型职业农民培训。党的十九大报告、《乡村振兴战略规划》（2018）及《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系》（2019）三份文件的公布实施，标志着我国城乡关系终于迈向“城乡融合”时期。公共职业培训主要秉持“城乡等值统整、以人为本”的发展理念，聚焦于实现“农业转移人口市民化”以及新型职业农民的培育。一方面，公共职业培训聚焦于实现农村转移人口市民化的主要原因在于我国农村人口不断向城市转移以及产业发展对转移人口素质提出更高的要求。《中国农村发展报告2020》指出，预计到2025 年，中国城镇化率将达到65.5%，未来五年中国会有0.8 亿人口进入城镇［4］。而最新数据表明，2021 年我国城镇化率已达到64.72%，增长速度明显高于预期。与此同时，在城市化进程中，产业的转型升级以及新兴产业的出现也对转移人口的综合素质和技能提出了更高的要求。另一方面，振兴乡村，实现共同富裕，必须把农民从有限的农村农业资源中解放出来，转移到效率更高、致富潜力更大的非农产业中，并由此实现农村规模化和科技化生产，服务于当地产业的发展。

第二，职业培训以“提质增效”为目标，以打造技能社会，实现技能中国。一方面，在我国技能人才面临巨大缺口的情况下，须大力实施“技能强国”战略，以技提质。人才技能提升是制造业产业转型升级的重要助推器，人才技能水平是否能够有效提升关乎2025 年我国能否顺利迈入世界制造业强国行列的目标。为此，《政府工作报告》中提出从失业保险基金结余当中取出1000 亿元实施职业技能提升行动。国务院办公厅出台《“技能中国行动”实施方案（2019—2021 年）》，提出三年要为5000 万人次以上提供各类补贴性职业技能培训的目标。另一方面，新生代的劳动者受教育程度相对较高，技能提升意愿强，对培训质量也有着更高的要求，提升培训质量意义重大。《新生代农民工职业技能提升计划（2019—2022年）》提出要以创新培训内容和方式、扩大培训供给、做好公共就业服务等形式，推动职业培训质量提升。基于此，“提质增效”已成为公共职业培训目标转向。

第三，终身职业培训制度不断健全，体系不断完善。随着人类社会的不断发展，知识更新、产品升级、技能提升的速度不断加快，人类将从工业经济社会迈入知识经济社会，这也标志着人类终将进入学习型社会与技能型社会，而两者的融合指向了职业教育的终身化。《关于推行终身职业技能培训制度的意见》（2018）从“大职业观”的视角出发，提出要建立贯穿学习和职业生涯全过程的终身职业技能培训制度，其主要内涵为：培训对象覆盖全体劳动者；培训补贴覆盖劳动者终身职业生涯；技能评价激励活动覆盖就业全过程；服务保障全方位提供。接着，《“十四五”职业技能培训规划》（2021）提出到2025 年，要建立起健全完善的终身职业技能培训体系，并面向企业职工、重点就业群体、创业群体、新业态和新模式就业群体等全体劳动者开展培训，不断优化公共职业技能培训资源供给，推动公共职业技能培训“扩容提质”。

（二）公共职业培训实践状况

近年来，职业培训，尤其是公共职业培训以政策为导向，不断作为，取得了较大进展。（1）就业服务机构不断增多，但公共职业服务机构占比不高。公共就业服务机构的效能有待提升。截至2021年底，全国已有各类就业服务机构5.91 万家，公共就业和人才服务机构占比13.4%［5］。（2）城镇就业人口不断增加。2021 年我国城镇就业人员总量达到46773 万人，比2012 年增加9486 万人［6］。（3）重点群体就业保障有力。全国农民工总量由26261 万人增至29251 万人，农民工就业规模平稳增长［7］。（4）困难群体就业帮扶力度不断加强。2012 年以来，我国失业人员、困难人员、零就业家庭再就业取得重大进展，平均每年有超过550 万失业人员实现再就业，超过170 万困难人员实现就业，约5 万户零就业家庭实现每户至少一人就业［8］。从这些数据来看，无论是城镇还是农村，就业人数和增长趋势均较为乐观。但不可忽视的是，我国城镇失业率，自2012 的4.1%上升至2021 年的5.1%，失业率未降反增［9］。这将表明，公共就业培训机构将面临更加严峻的考验，更为繁重的任务。

此外，劳动力市场供给矛盾和公共职业培训供需悖论难以消解。一方面，在城镇化进程以及产业转型升级不断加快的社会背景下，我国劳动者数量供给不断增多，但供给质量较低。（1）在供给数量上，城镇劳动力就业人数的大规模净增，供给过剩问题日益凸显。如我国每年有大量毕业生进入就业市场，2022 年我国将有1076 万高校毕业生［10］，再创历史新高，就业市场面临劳动力过剩的局面，“就业难”成为必然的趋势。这便意味着曾经被视为天之骄子的庞大群体却面临难以就业的尴尬境遇。（2）在人才供给方面，人才断层、类型短缺，技能人才有效供给严重不足。公共就业服务机构和市场机构求人倍率均在1 以上，市场岗位需求大于求职人数［11］，人才断层严重。此外，从行业上来看，制造行业技术技能型人才短缺。2022 年第三季度全国“最缺工”的100 个职业排行中，有39 个属于生产制造行业，且技能人才占劳动力人口总量的比例还不到30%，与德国、日本等制造业强国能达到70%到80%相比，差距甚远［12］。

另一方面，公共职业培训既不能完全满足地方经济发展对技能人才的需求，也不能完全满足个体对求职技能和职业迁移的需求，需求和供给的差额较大仍是痛点。（1）供给数量严重不足。《2021 新生代农民工职业技能调研报告》中显示：有近七成95 后农民工渴望得到职业培训，渴望得到高质量的职业培训，而2021 年外出农民工总量29251 万人，接受培训农民工为1174.2 万人次，占比仅为4%［13］。公共职业培训数量供给不足已成为制约新生代农民工职业发展的主要因素。（2）供给质量有待提升。不少学者指出公共职业培训机构的课程资源整合不足，培训内容、方式与市场脱节，培训基础能力建设薄弱等问题［14］［15］，其培训效果不容乐观。

基于此，寻求更有效的公共职业培训成为化解市场供给窘境的关键。这便需要我们不断坚持“育人为本，质量为先”的培训原则，努力做到培训必问效，无效必问责。因此，评估公共职业培训效果，分析关键影响因素意义重大。

二、公共职业培训效果评估模型

关于培训效果的评估，学术界已形成较为成熟的理论分析模型，本研究以CIPP 评估内容框架，即“背景评估、输入评估、过程评估、结果评估”为依据并结合柯氏四级评估模型，立足于培训项目开展的前、中、后三个阶段，探索性地提出由“三个维度、四个层级、十一个指标”构成的公共职业培训效果评估模型（见图1）。

图1 公共职业培训效果评估模型

借鉴上述两个模型的原因如下：（1）CIPP 模型在背景评估中提出了要明确培训对象的需求、了解培训主体的背景、明确培训目标，并着重对其“适应度”进行评估。党的十九届五中全会以及《职业教育提质培优行动计划（2020—2023 年）》均提出了职业教育要增强适应性，并将其作为提质培优行动的关键以及高质量发展的表征［16］。公共职业培训作为职教领域的重要组成部分也应以“需求”为导向，不断增强自身的适应性。（2）CIPP 模型在输入评估中强调评估培训计划、资源等内容。在过程评估中主张描述评估计划的执行情形、评估职业培训机构的培训能力、了解具体实施过程及存在的问题，诊断培训的有效性和实用性，以便于在后续的培训过程进行改进与完善。这是对公共职业培训是否具有“实用性”和“针对性”的全面回应。（3）柯氏四级评估模型运用较为广泛，且更容易实施。此模型主要以“受训者”为评估对象从反应层（受训者满意度）、学习层（学习获得程度）、行为层（培训后行为变化）和结果层（培训绩效）四个层次进行培训效果评估［17］。

（一）培训前评估

培训前评估是培训项目有效开展的重要前提。培训前评估包括背景评估和输入评估两个层级。评估要素主要包括培训需求评估、培训对象评估、培训资源评估、培训计划评估4 个指标。（1）培训需求评估。培训需求评估是指对培训需求的分析报告进行评估，结合公共职业培训机构的实际情况，评估培训需求的分析报告是否合理。（2）培训对象评估。培训对象评估主要对受训者的知识、技能、能力、职业规划以及其实际工作情况进行摸底性的评价，得到培训前的原始信息，便于与培训结束后的评估结果进行比较。（3）培训资源评估。培训资源评估要素主要是对硬件资源（设备设施、实训基地等）和软件资源（教学师资、经费投入与保障、制度建设等）的评估。（4）培训计划评估。培训计划评估即对整个培训项目的规划书进行评价，包括培训时间安排、培训目标制定、培训内容规划等。

（二）培训中评估

培训中评估为CIPP 模型的过程性评估。评估的要素包括课程与内容、师资力量、方式策略、后勤服务4 个指标。（1）课程与内容要素主要测量培训是否提供了符合受训者特点以及培训计划、任务的培训材料，课程教学资源以及培训内容是否选取合理、培训内容是否进行调整以及调整后是否起到了良好的效果。（2）师资力量要素主要考察本次培训的专家师资资源库数量是否充足以及培训的专家师资质量水平高低。（3）方式策略要素主要考察培训方式是否合理、培训方式是否进行调整以及调整后是否起到了良好的效果。（4）后勤服务要素主要评估培训是否有后勤保障以及后勤保障是否充足等。如培训场地的布置、就餐情况、生活设施、住宿情况等的支持。

（三）培训后评估

培训后评估主要借鉴柯式四级评估模型的“反应层”“学习层”“行为层”3 个评估层级。由于“效果层”评估主要涉及到受训者的绩效考核，数据难以获取，故本研究主要从前三个层级进行评估。评估要素包括受训者满意度、知识和技能、工作行为与态度3 个方面。（1）受训者满意度要素主要分析受训者对培训项目的主观印象，主要包含对培训供给，如培训资源、课程与内容、师资力量、方式策略、后勤服务等的满意程度。（2）知识和技能要素方面，主要是在培训结束后通过笔试、实操、情景模拟等方式对受训者进行考核，评估受训者掌握所学知识与技能的程度。（3）工作态度和行为要素主要评估受训者职业信念（归属感、职业规划方向）、工作状态（如专注、坚持等）以及培训成果能否转化为具体行为。

三、公共职业培训效果提升的相应策略

（一）知己知彼——明晰公共职业培训的内部条件和外部需求

大力发展公共职业培训是化解劳动力市场供给矛盾，解决公共职业培训供需悖论，实现城乡融合发展的关键所在。明晰公共职业培训内部条件和外部需求，提高培训的“适应性”将成为化解上述矛盾，提高其培训效果的前提条件。

公共职业培训作为一项“公共产品”，除了要使培训对象获得某项职业技能以外，还要帮助培训对象理解与处理职业与社会两者之间的关系，使其在职业与社会中完美转换［18］。因此，仅仅依靠政府力量远远不够，还需要各级职能部门、企业、个人等的全面参与。如师资、教材、基地等资源作为公共职业培训的重要资源，是培训工作取得实效的重要保障，但这些资源往往分散于不同部门领域，如何破解“资源分散”，打通“血脉不畅”，加强信息“联通”，破解信息的“不对等性”等问题，需要政府部门发挥牵头引领、聚合资源的作用，引导“校行企社”等各司其职。如政府可通过与职业院校合作，深化教学改革，探索职业培训的新路子；通过与行业、企业合作，明晰技能人才的需求预测以此制定培养规划、完善培训技术；通过与各方专家研讨，共同制定培训方式、培训内容、培训时长、组织师资等，提升技能人才培养的针对性。此外，相关职能部门应运用多种方式，借助多类媒体工具等，大力宣传培训信息，提升大众知晓度，增强培训信息传递的对称性。

在具体实施层面，相关职能部门和公共职业培训机构管理者应多措并举为经济发展与就业人群提供多元的职业培训，满足各方需求，提高培训供需的适应程度。如培训开展前认真解读各部门颁布的相关政策规定以及行业部门发布的产业信息，确定社会层面的培训方向、目标、主题等；采用电话和在线交流等方式，对受训者的个人信息进行收集分析，初步确定受训者的个性化需求，并与此领域的相关专家合作商讨公共职业培训计划，拟定合适的职业培训方案。此外，公共职业培训机构应尽力满足受训者个性化的职业培训需求，努力构建广泛、灵活的职业培训体系，使有职业培训意愿的受训者可以根据自己的时间选择合适的培训地点、课程、内容、教师以及形式［19］。

（二）精工阔斧——提供高质量的公共职业培训项目

发展公共职业培训，关键是提高培训质量。基于此，可从提供高质量的培训课程，多样化的培训方式，完善的监督机制等方面着手。

高质量的培训课程是表征公共职业培训机构培训效果的重要内核。一方面，公共职业培训机构要深入研究区域经济发展特点，以服务区域经济发展为导向，不断统筹专业规划，提炼出每个专业的核心知识群和技术技能要点，建立起精准化的课程教学模块，形成自身的课程特色。另一方面，还应重视人文通识课程的开发和设置以提升受训者职业素养，增强受训者的综合竞争力。

创新公共职业培训形式。随着科技的发展，人工智能、大数据等技术水平逐渐应用于教育行业，慕课、微证书相继问世，给受训者在任何时间、任何场所进行职业学习提供了可能性。公共职业培训领域也应顺应变革，紧跟科技发展，创新模式，探索“互联网+”“智能+”培训形式，推动培训方式全面升级，增强培训的灵活性以及受训者的培训兴趣，提升培训效能。此外，应积极搭建网络服务平台，提供免费的职业培训，充分彰显培训的公益性和普惠性。特别是在疫情常态化管理模式下，公共职业培训服务机构可搭建在线培训平台，免费开放培训课程、电子书、课件等培训资源，支持各地开展线上培训。

加强职业技能培训质量监管。职业培训是一项动态系统工程，提高培训质量，改善培训效果，不仅需要关注培训项目设计的相关因素，还应加强培训质量监管。政府部门应严格落实各项监管制度，确定经费开支的原则、栏目以及流程等，保证培训资金使用效果和使用安全。公共职业培训机构应严格落实各项监管制度，如项目管理、经费管理、后勤保障管理制度等，在确保培训顺利开展的基础上提升受训者的培训体验，增强其对培训的满意度。各区人社局等相关职能部门要进一步优化公共职业培训举报投诉受理流程，畅通群众监督渠道，高度重视群众诉求，认真处理反映问题，及时回应社会关切。此外，公共职业培训项目还需要推进“制度+科技”“人防+技防”等监管体系建设，大力推进“互联网+监管”。

（三）以观后效——从公共职业培训的成果检验其培训效果

公共职业培训的终极目标亦是通过职业培训对受训者产生积极的影响，使其能够更好地处理个人发展与社会进步的关系，并在此过程中获得更加美满幸福的生活。作为培训成果的主要承载者，其自身对培训满意度固然在一定程度上表征培训的效果。但培训后受训者能否找到满意的工作以及就业单位对受训者的评价对于检验公共职业培训服务效果至关重要。

基于此，培训机构应加强持续追踪、监测，以了解其进入岗位后的工作情况、单位对其满意度等。通过问卷以及访谈的方式了解受训者参训后是否实现了培训时制定的短期目标，在工作中的成长情况以及对于培训工作还有哪些建议等。此外，应向单位负责人了解受训者进入工作岗位后技能的获得、工作态度的转变以及为单位带来的收益情况等。需要指出的是，未来应加大研发力度，运用大数据等技术手段，进行培训后的追踪调查，构建公共就业服务系统数据库，并共享给相关研究者。总之，通过追踪调查以及科学研究能够更科学地规划培训方案，完善培训过程，突破单向的线性培训，形成良性的职业培训完整闭环，从而提升评估的科学性以及职业培训的标准化、高效化。