宅基地资格权权利实现的法理逻辑与路径构想

龙圣锦　邱天

摘要：目前学界对于宅基地“三权分置”中“资格权”的理论研究文献较为丰富，但是尚未形成统一认识，得出的研究成果缺乏系统性和完整性。而理论研究的不足在一定程度上限制了宅基地“资格权”的实践探索，不利于宅基地“资格权”的推广，也有违该政策为民谋福利、谋福祉的初衷。如何认识宅基地资格权的权利性质与构建针对性的法律制度是明确宅基地产权、增加农民收益的重要问题。鉴于此，应当围绕宅基地资格权的有关问题与争议，厘清其背后的法理逻辑，探究宅基地资格权法律制度的构建路径，寻找宅基地资格权从理论走向现实，从政策进入立法的可行思路。

关键词：宅基地；资格权；法理逻辑；路径构想

农村宅基地是我国特有的一项保障农民住有所居的农村土地福利制度。有数据显示，截至2018年，农村宅基地闲置面积达到了6.67百万hm2的规模。上述数据说明，偏重维护人居权利而忽略经济价值的现有乡村宅基地管理制度已不能满足乡村区域转型发展和落实城乡村振兴目标的需求。为了盘活农村宅基地资源，进一步发展壮大乡村经济，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《实施乡村振兴战略的意见》）中首次明确提出了宅基地资格权的概念，我国农村宅基地原有的宅基地所有权集体所有，宅基地使用权个人所有的“二元”产权结构被打破，开始向“三元”的方向转变。如何在理顺宅基地资格权的法理意涵、构建合理的法律制度的基础上创设宅基地第三权助推乡村振兴成为宅基地制度改革的重要议题。

1 宅基地资格权权利实现的双重掣肘

1.1 宅基地资格权的权利性质尚无定论

作为一项新创设的权利，宅基地资格权于《实施乡村振兴战略的意见》的宅基地“三权分置”的政策表述中首次出现。相较于在相关法律、政策中已经获得普遍规定的宅基地所有权、使用权而言，宅基地资格权的权利性质等问题在相关的国家法律、宅基地政策中尚无规定，由此引发了关于宅基地资格权权利性质的学理争议。

具体而言，学界对宅基地资格权的权利性质的认识形成了集体成员权说、宅基地使用权说、集体成员分配宅基地的资格说以及剩余权说并立的局面。法理基础的理清是法律制度构建的前提条件，而对宅基地资格权权利性质学理认识的莫衷一是成为资格权从政策话语走向法律概念、资格权法律制度成功构建的首要掣肘。

1.2 宅基地资格权的权利实现机制有待统一

宅基地资格权的最终落实有赖于具体的权利实现机制，即相关法律制度的构建。由于宅基地资格权在现有立法上空缺，当前宅基地资格权的权利实现机制主要体现在各宅基地制度改革试点地区内容各异的试点方案中，有待理论释明与制度统一。

法律制度的构建为宅基地资格权从法理走向现实的关键步骤，但资格权权利行使规则在立法与政策上的空白现状引发了各地试点方案中资格权主体的认定标准、资格权登记制度与资格权退出机制相互矛盾的结果，阻碍权利的有效实现。

2 宅基地资格权的权利来源

2.1 宅基地资格权权利来源的学理争议

宅基地“资格权”作为最新产生的政策表达，但理论界关于其权力渊源一直有着不同的理解，形成了宅基地资格权来源于集体成员权、宅基地资格权来源于宅基地使用权与宅基地资格权来源于特殊总有关系等观点并行的局面。笔者认为，当前学界对宅基地资格权权利来源的区别认识实质上为各方对宅基地“三权分置”的内在逻辑与宅基地“三权”间的关系缺乏共识的结果，厘清宅基地资格权的权利来源应建立在对前述问题正确认识的基础上。

2.2 宅基地产权“二元”向“三元”转变的内在逻辑

宅基地产权“二元”结构的法理内涵。一方面，集体土地所 有权是表征集体公共利益的私权利；另一方面，保障农民的居住权利为宅基地制度的首要功能，因此农民向集体经济组织申请取得宅基地基本上适用“公平分配、无偿取得”的原则。

创设宅基地资格权的制度目标。创设宅基地资格权是平衡宅基地的社会保障属性与财产流转价值的产物。一方面，保证宅基地的住房保障属性要求保持宅基地资源配置封闭性与开放性的平衡，以此限制宅基地使用权的完全放开流转。另一方面，“保障”宅基地资格权的稳定性的根本目的在于“放活”宅基地使用权。

2.3 宅基地资格权源于集体成员权的辩证认识

宅基地资格权源于集体成员身份享有的住房保障权利。宅基地资格权的身份属性实际上为集体土地集体成员所有的本质与集体土地的社会保障性特征共同影响的结果。首先，集体土地所有权为成员集体对于本集体所有土地的所有权，体现的是集体成员的共同利益。成员权为农民基于成员身份在集体中享有的权利，为农民个人与集体的制度链接。宅基地“三權分置”“放活”宅基地使用权的实质为破除宅基地使用权流转环节的成员身份限制，以释放集体土地的财产性收益权能。生产方式为分配正义的逻辑起点，在集体财产公有制的前提下，任何为集体发展做出贡献、承担集体发展责任的集体成员皆有享受住房保障利益的权利，应建立合理的分配机制加以保障。

3 宅基地资格权的权利内涵

3.1 宅基地资格权的功能内涵

宅基地资格权的功能应定位为实现集体成员“居者有其屋”。现有观点将宅基地资格权视为权利人向集体申请分配宅基地的请求权、集体成员继受取得宅基地使用权的“最先受让权”与“优先受让权”的认识缺乏对资格权的实现可行性的合理解释。本文认为，当前“农户宅基地取得困难”的困局实质上为“一户一宅”的宅基地分配方式与农村人均土地资源不足、乡村振兴背景下集约节约利用土地需求不兼容的结果，在部分农村地区土地资源紧张、宅基地退出不畅、农民自愿退出意愿不足的环境下，仍以“一户一宅”作为农村居民住房保障的基础分配制度缺乏可行性，有待变革。针对部分地区“无地可分”的现实，实践中出现“建新拆旧”、集中建设（农村住宅）”等变通“一户一宅”分配规则保障农村居民居住权益的举措，2019年新修订的《土地管理法》第六十二条第二款亦新增“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级政府保障农村村民实现户有所居”的规则。因此，宅基地资格权的功能应定位为实现集体成员的“居者有其屋”的权利保障。首先，法治建设应遵循社会发展的规律，法律实践应以社会实践为基础。在“一户一宅”分配制度难以为继、频繁变通的局面下，以“居有其屋”理念重塑宅基地资格权的功能内涵，是集体“无地可分”困境下实现宅基地居住保障功能的合理考量。其次，“居有其屋”为资格权内在价值的原则性阐述，较“一户一宅”分配规则有着更为开阔的解释空间，回归居住保障的价值内涵，是权利内涵兼顾原则性与灵活性的体现。

3.2 宅基地资格权的权能结构设计

笔者认为，宅基地资格权应当依据权力运行从产生到灭失的全过程，划分为以请求权为核心，包括获益权、退出权的三大母权能，以及以宅基地分配请求权为核心的十一项子权能。

（1）请求权

包括宅基地分配请求权、宅基地流转取回请求权、宅基地同等条件优先受让请求权、宅基地第三方监督管理请求权、宅基地救济请求权。宅基地资格权的请求权能使得非集体成员不得享有宅基地请求权。农户在请求权因宅基地不充足而未实现的情况下，可以对集体经济组织内部流转之宅基地享有同等条件优先受让权。另外，权利人还享有请求管理监督第三方用地情况的权利，有权利申请救济。无论是而暂时未实现或者是在通常情况下作为可期待利益而存在，义务主体均为集体经济组织。与近期观点不同，笔者认为对第三方用地情况管理权是作为请求权的一部分而存在。

（2）获益权

包括宅基地居住权、宅基地流转获益权、宅基地征收补偿权、宅基地自我管理权。至于获益权本身，笔者认为其应当区分于主流观点认为的“收益”“权能。“获益”多表示为获得、谋取利益，整体表现为积极主动求取利益的过程，而“收”主要有收留、取来收下、收复等含义，在“收益”中主要体现为“取来利益并且收下”的含义。“收”较“获”缺少了积极主动谋取的意味，更多表现为收取本身的动作。因而在涉及“三权分置”改革宅基地使用权取得后，农户需要自用还是通过特定方式对宅基地进行流转存在一个思考过程，对于转化为保障属性或是获取特定条件下利益的方式实为主动选择获取的过程，因而使用“获益权”更加妥当。

（3）退出权

包括宅基地获益权退出权以及宅基地整体退出权。仅退出获益权，可以给予相应合理补偿。而退出宅基地，则自动消灭集体组织成员身份，同时丧失宅基地资格权。

4 宅基地资格权权利实现的路径构想

4.1 规范认定法律依据，推进资格权入法进程

宅基地资格认定关系重大，不仅在于农户个人获益权与居住权的确权，还在于农村经济的振兴以及社会大局安稳[当下宅基地资格权权利实现的首要任务，便是推动宅基地资格权的认定机构、认定方式与认定步骤写入法律，使资格权确权经由法律法规明确规范，便于权利的行使以及身份审查纠纷救济的参照有法可依。

4.2 规范宅基地资格权的主体认定机制

鉴于在宅基地资格主体界定上，学界确实存在“农户”与“集体成员个人”两种不同观点，出于中国农村长期存在的家户制观念以及财产处理方式，使用“农户”作为宅基地资格主体具有成员关系较为稳定执行与协调成本较低、地域历史认同感接受度强、较大限度保护农业户籍个体在集体经济组织中的利益、实践中多用作集体经济组织基本成员等独特优点，因而采用“农户”为权利主体与权利行使主体似乎并无不妥。然而，随着当前城镇化进程与农村经济发展，“人户分离”现象的发生与正常农业人口流动愈加频繁，单纯以户籍作为认定基础，易引发利益分配不均与村民抵触情绪，更有学者指出农村户籍制度应当划清行政管理综合手段与私权界限，考虑到该种因素，应当对农村户籍登记建立综合评价体系，建立农村综合评价认定责任小组，综合考量户籍地居住地符合情况、村民民主协商意见、经济来源与经济能力、是否为“新村民”或个别特殊人员等标准进行综合认定，同时由地方政府出台指导标准，设置救济措施以监督该评价认定体系正常运行。

4.3 建立宅基地资格权的登记制度

宅基地登记工作改革试点以来，全国各地实践措施不一，主要有发放资格权登记卡进行单独登记（如浙江省德清县等）、山东省试点地区保留资格权的地票期权发放、不动产登记簿特别注明（如安徽省旌德县等）、不体现资格权（如江西省余江县）。综合各种实践方式来看，发放资格权凭证较为便利管理，可以确立宅基地资格权登记制度，对于符合条件的农户予以颁布证书或其他权利凭证，外显资格权的表现形式。将资格权的认证与确权并入到不动产确权管理体系，同时规定明确该凭证的继承机制与更换机制，注明权利凭证使用方式、使用规则、使用注意等信息。

4.4 规范宅基地资格权的退出机制

根据各地实践情况反馈，宅基地退出可以分为三种方式，第一种是应当强制收回的情形，包括集体经济组织成员因退出集体而失去成员身份的情形，此时成员身份权利与资格权全部放弃；第二种为宅基地资格权人自愿放弃权利，包括有偿退出资格权的情形。而为了保护放弃资格权后不存在资格权的农户，集体经济组织可以予以适当补偿，也需要设立风险防范机制和评价体系，并定期进行考察。避免农户无地、无居等特殊情况的发生。

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