高校章程修改问题研究——基于20所高校章程修改批复的分析

文/昆明医科大学 毛玲芳 周铨

一、高校章程修改的内涵

高校章程是为履行大学使命、保证学校正常运行，就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题作出全面规范而形成的规范性文件。一所学校的章程是其特定使命、办学传统和办学目标的制度载体，也是高校师生和各利益共同体之间的共同观念和行为准则，是一所大学的总体精神面貌。高校章程明确了学校与举办者之间的法律关系，将高校内部的管理体制制度化，使高校自主办学有章可循，为高校依法治校提供制度保障。

高校章程并不是首次制订后就可以一劳永逸，随着社会经济和高等教育的发展，高校的办学定位和治理需要会随之发生变化，原先的章程已不能满足高校建设发展的新要求。因此，需要认真总结高校改革发展取得的新进展新经验，研究总结新时代教育高质量发展对学校提出的新任务、新要求，进一步凝练学校办学特色，修订完善高校章程，提升治理效能。

（一）高校章程修改历程。国外高校章程的制订起步较早，早在中世纪就有国王或教皇颁发的特许状，赋予并认可大学一定程度的自治权利。现代大学章程就是由特许状演变而来的学校自治大纲。我国大学章程建设起步较晚，2011年11月，教育部出台《高等教育章程制定暂行办法》，要求全国所有高校全面启动大学章程的制订或修订工作。到2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制订和核准工作。目前，我国公立大学已经完成了“一校一章程”的建设任务，正在进入修订完善章程的新阶段。2021年10月教育部办公厅印发了《教育部办公厅关于启动新一轮高等学校章程修订工作的通知》，要求教育部部署高校和各地方高校分别于2022年6月底、2022年12月底前完成章程的新一轮修订工作。

（二）高校章程修改的原因。章程修改的原因可以分为主观原因和客观原因。就主观原因来说，在高校章程建设过程中，高校所处环境不可避免地发生变化，比如学校发展目标、管理体制、学校标识改变等事实性确认需要章程适时作出相应调整。此外，弥补章程制订时存在的疏漏，剔除与现实发展不相符合的规定等，章程文本规范化表达需要通过修改章程来补充完善。就客观原因来说，新时代党的教育方针和相关法律法规的修改，以及习近平总书记关于教育的重要论述和一系列高等教育政策文件对高等教育高质量发展提出了新任务、新要求，都可能需要章程依据其进行相应调整。高校现行章程不能完整、全面、准确地体现新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，也不能完全满足学校改革建设发展的新要求。

二、高校章程修改现状

目前，已有多所教育部直属高校对章程进行了修订并得到教育部批复。本文基于2022年5月～8月得到教育部核准的20所高校的章程核准稿，就其章程修改遇到的问题展开研究，并提出对策，以期为高校章程修改提供参考。

（一）章程修改幅度。总的来看，上位法的修改和时代的变化为高校章程修改提供了相关依据，20所样本高校的章程修改幅度较大。20所高校的平均修改比例为50.35%，平均修改条数为45.65条。其中，20所高校中有10所高校的修改比例超过一半，超过70%的有北京化工大学（75.27%）和西北工业大学（74.70%）。另外，修改篇幅小于30%的为北京航空航天大学（25.88%）和四川大学（23.14%）。

（二）章程修改内容。除了修改幅度较大以外，从表1可以看出，20所高校章程修改内容几乎涵盖了章程的所有章节，同时又体现出集中修改的部分，主要表现在:学校管理体制、办学目标、师生权益等方面修改占比较大。

表1 20所教育部直属高校章程修改内容分布表

1.学校管理体制方面。在本次章程修改中，学校管理体制方面是修改占比最大的部分。其中，20所高校对学校党委职责进行了修改，12所高校对纪委职责进行了修改，10所学校对教学科研机构的职权进行了修改，11所学校还专门设立了教师工作委员会，负责研究审议学校教师思想政治和师德师风建设工作重大事项，进一步将党的建设和思想政治工作制度化。2021年4月修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和2021年12月24日中共中央印发的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》等法规的修订为高校管理体制的完善提供了客观条件。

2.办学目标方面。充分把握国家、社会发展的需求，立足各高校历史、定位和愿景，在办学目标方面增加了学校全面贯彻党的教育方针和落实立德树人根本任务相关内容，加强党的领导；完善“德、智、体、美、劳”五育并举的人才培养体系，学生的创新精神、社会责任感、全球视野、品德、人文素养、科学素养、爱国情怀等都受到重视；提出学校近期的发展目标，坚持“四个面向”，组织开展科学研究和技术开发活动，推动知识创新和技术创新，主动服务国家和社会需求。

3.师生权益方面。制订教职工职业发展制度，补充了师生的权利与义务，赋予了师生相应的实体性权利和程序性权利。部分学校将学生部分的内容调整至教职工前面，体现“以生为本”的教育理念。让师生有获得感、满足感，为其创造宽松的学习环境，激发学习潜力和创造激情，全面提升高等教育质量。为教职员工干事创业提供发展平台，为激发全校教职工教书育人、科学研究、干事创业、服务社会的积极性、主动性和创造性提供制度保障。

三、高校章程修改存在的问题

（一）章程修改内容同质化严重。对公立高校而言，相同的教育管理体制和内部管理制度以及法律基础导致了大学章程在结构和内容上的相似。从章程的具体条款看，本次章程修改，很多高校对学校党委会职责的规定与《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中规定的高校党委会的主要职责基本相同；校长职责与《中华人民共和国高等教育法》中的校长职责规定相同；纪委职责同《中国共产党纪律检查委员会工作条例》中的相关规定相类似，都是直接将上位法的相关内容摘抄至章程修改内容里，不同类型的大学在人才培养目标的表述方面多是简单照抄相关文件。又如，部分学校章程对学生和教职员工的权利和义务也大体一致。大学章程不仅是大学的基本法，也是大学传统、文化、精神、目标的提炼和概括, 承载着大学的历史渊源、理念和价值追求。

（二）章程修改参与主体不够全面。章程修改的参与主体包括提案主体和审议通过主体。20所高校章程修改中，共8所学校对章程修改程序进行了完善，其中，兰州大学的章程修改提案主体是校长办公会；东北林业大学的提案主体是校长；北京化工大学由学校教代会1/5以上代表提议，学校教代会闭会期间，由校长办公会议或党委常委会提议；西北工业大学的提案主体是学校党委常委会、校长办公会议或教职工代表大会，其余大学未在章程修改中说明提案主体。北京化工大学、东北林业大学、哈尔滨工业大学、兰州大学、西安电子科技大学、西北工业大学、中国矿业大学等7所高校的章程审议通过主体为教职工代表大会。其中，西安交通大学未具体说明提案主体和审议通过主体。《高等教育章程制定暂行办法》中没有明确规定高校章程的审议通过程序，因此，在章程修正案审议过程中，多所学校章程规定大学章程修订的审议与通过主体基本为校教职工代表大会，不仅忽略了学生这一重要主体的审议权，而且对于审议与通过的具体程序也基本没有明确规定，学生作为大学共同体的重要组成，在大学章程是否修改方面无发言权。

四、高校章程修改的意见建议

（一）彰显办学特色。高校的章程修改，固然要严格遵循上位法和国家相关政策的规定，但绝对不是简单地重复规定，需要各高校不断总结提炼自身的办学情况，彰显学校办学的传统与特色。很多高校有着深厚的办学历史，几代人的接续奋斗给学校留下了宝贵的文化积淀。这些文化积淀需要通过章程的形式概括凝练出富有自身特色的校史、校风、校训，形成学校的理念和制度，成为学校师生共同信奉遵守的准则和规范，增强学校的文化底蕴和凝聚力。不同类型的高校要根据本地区的经济社会发展需要以及本校的区位特征、专业特点和综合实力，主动融入社会的发展之中，合理提出学校的办学理念、发展定位和人才培养目标，并根据具体情况在章程中对学校办学制度进行合理安排和科学规划，明确建设主次和发展顺序。建设发展优势学科，提高学校竞争力，彰显学校办学特色。在高校章程结构方面，要打破固有思维，章程文本在体现大学的一般属性的基础上，结构的排列还要将特色内容合理安排，将高校自身的办学传统和大学精神融入其中，突出高校的办学特色。

（二）完善修改程序。章程修改要明确有权提议修改章程的主体范围、触发章程修改的必要条件和有权审查修改提议并决定是否启动修改的主体。高校章程作为高校内部运行的规范性文件，制订完成的章程是各主体之间形成的合意，其制订和修改过程是高校内部各主体之间博弈的过程，所以章程的修改过程要充分吸纳各利益主体的意见。在校大学生作为高校的内部成员之一，且是高校内部成员的大多数，应成为高校章程修改的主体，拥有章程修改提案权和审议通过权。章程修改完成后会对高校内部的所有学生起到约束作用。若学生只有遵守章程的义务而没有参与修改章程的权利，在权责不对等的情况下，会削弱高校章程的权威性和认同性。

各高校在章程修改时应将章程修改提案、修正案讨论通过等程序确定下来，并在章程的附则中写明。还要规范章程修改的审议性程序，合理确定提案、审议通过环节的先后次序，并对每个环节的审议权限作出规定。