数字技术对行政决策的风险研究

[摘要]在这个智能时代，任何工作都离不开数字技术，其中也包括了政府的行政决策。行政决策已经不局限于行政主体的裁量行为，实务中已经出现了一系列的依靠各种数字技术的行政决策。由于我国缺少相关的明确立法规定等原因，在这个数字化的行政决策过程中出现了行政决策风险，如自主性削弱、公平侵蚀等。因此，数字化行政决策需要通过一些法律方法去规范这种决策手段，以在追求行政效率的同时，保护公民的权利。

[关键词]数字技术；行政决策；决策风险；数字政府；公平原则

一、数字技术在行政决策中的应用现状

（一）什么是数字技术

数字技术是各种各样的数字化技术的合称，包括了5G技术、光纤技术、人工智能技术、大数据技术、区块链技术、物联网技术、卫星技术等。[1]

（二）数字技术在行政决策中的现状

随着我国的数字技术不断地发展，各种各样新兴的数字技术开始推广开来。各地政府部门在最近几年也在完善数字政府建设，并取得了重要成就，尤其在省级政府的数字政府建设上，形成了具有突出的区域聚集特征的数字政府。根据清华大学数据治理研究的相关数据，省级数字政府形成了上海、浙江、北京为引领型，广东、四川、福建、贵州为优质型，山东、江西、江苏、天津、湖北、湖南为特色型，其余省级分列发展型和追赶型，这样一种梯度式的发展状况。

从取得的成就上来看，数字技术为政府的治理模式实现创新发展，政府行政管理水平得到提高，新型政务服务应用平台积极发展，政府公信力和满意度逐渐提升。而非现场执法、执法软件、政务服务平台都是数字技术在行政决策中的表现。

虽然取得了一系列的成就，但也需要重视发展过程中存在的问题，如：行政主体自主性的削弱、对公民个人信息的泄露、行政决策公平原则的侵蚀、个案正义得不到实现和侵害公民信息等。因此，研究这些问题并提出解决方法，对政务服务数字化有重要意义。

二、数字技术导致的主要行政决策风险

（一）行政主体自主性的削弱的风险

随着数字技术的不断成熟，完全有可能取代人在行政决策中的作用，行政主体也会越来越依赖数字技术，使得行政主体的自主性削弱。而数字化决策在现有的数字技术下还不能达到使机器产生能动性的水平，这就使得数字决策中的裁量行为的能动性降低，增加了压缩裁量空间的风险。

从宏观上来看，就是数字技术能够提高社会治理能力，但也应认识到其存在否定人类选择自由与责任自负能力的可能。[2]任何行政决策都会对人们的利益产生或多或少的影响，试想一下将行政决策完全交给“机器”去执行，那将会出现多么严重的治理难题。

2018年有“知名企业家董明珠被误拍闯红灯”这样一条新闻，实则是电子眼的人脸识别监控系统将贴在公交车上的董明珠的代言广告进行了识别，从而导致了该事件的发生。结果让一些不明真相的人信以为真，使其名誉受损，这也使得政府公信力的降低。

行政主体自主性的削弱，让行政裁量能动性被削弱，如何根据行政自由裁量权在普适性与个案化之间取得平衡是需要解决的难题。由于数字技术是完全依照设定的程序去完成一系列的指令，再加上现有技术的限制无法将多种多样的情况都设定进去，并且人类的社会生活是纷繁复杂的即使依靠人的能动性也无法很好地解决特殊的难题，更何况是依靠固定的程序呢？行政法领域是有人情有温度的，比如从轻处罚、未成年人情节轻微的首违不罚等，都无法在数字行政决策中表现出来。

（二）行政公平原则的侵蚀的风险

1、个案正义得不到实现

依靠数字技术进行的行政决策，往往是模块化、单一化、程式化的行政决策。这样的行政决策方式在一些简单的行政决策中是能够在注重公正的同时提高行政效率的，如在行政许可中只需要进行形式审查的行政许可、收集信息一类的行政决策、羁束行政行为等。在如今的社会环境下，并不是所有的行政决策都只需要模块化的简单决策，而是有在具体情景下的个案正义等决策的内容，比如：道路交通上的电子眼、救护车超速、消防车超速等。由于现在的电子眼技术是无法识别不同的车辆的，如果依旧使用电子眼进行模块化的决策，势必会导致个案正义得不到实现。

2、“算法”黑箱的存在

有些依靠数字技术进行的决策，是通过计算机算法的系统分析快速的决策。计算机算法是需要有较高专业水平的程序员才有能力进行编码的，行政主体是无法做到编写一个合格的程序算法，这就要求了政府是要跟专业编程的个人或公司合作来研发政府需要的程序。通常来说，政府会委托技术开发公司，但其中难免会产生一些问题，如：即使技术公司在说明了系统的运作过程，行政主体也是很难说明系统内部是如何做出这个行政决策的，当行政相对人要求政府提供相应的说明情况时是做不出一个明白的解释的，这被称为“算法黑箱”。[3]这违反了行政公开原则。

政府在接收系统之后，需要进行后期维护。如果行政主体没有非常专业的知识，即使技术公司做出了符合政府要求的系统，在日常的系统使用过程中难免会出现bug，行政主体由于能力受限是看不出数字技术带来的决策错误，其产生错误影响的受众群体是非常多的，很难保证行政决策公平。

三、数字技术中行政决策风险成因的思考

（一）行政机关主体过度依赖数字技术

由于数字技术极具便利性特征，不仅降低了行政决策的成本，而且提高了行政效率，[4]让原本需要3天完成的决策，现在只需要鼠标点击即时就会得出决策方案。如此便利的技术，必然使得行政主体过度依赖数字技术，在本不该使用数字技术的场景下也使用数字技术。这样的一种固定化的过度与盲目地使用数字技术，使得行政决策风险大幅度提升，盲求行政效率，不考虑个案正义。

行政主体过度依赖数字技术，从而带来的结果会剥夺行政相对人的申辩权。如我们在生活中使用手机的计算器时，大部分的人都会毫不犹豫地认定计算结果正确性，但不免会出现输入错误导致结果错误的情形。行政主体即使对行政决策结果产生了一点点的疑问，最终也会选择去相信这个结果一样，对于这个结果无从查阅。

（二）缺乏算法决策风险规制的相关法律制度

纵观科学的发展史，科技在带给人们便利的同时，无一例外的都带来了一定的风险，具有双刃剑的属性。数字技术也是一样，在为政府降低成本提高效率的同时，也出现了不公平等问题。该种决策方式需要通过法律来进行规制。

通过法律检索可知，我国目前只有《网络安全法》来对网络进行规制，除此之外还有政府的纲要与规划中有关于人工智能、数字政府、信息化等文件规制，而对于数字技术的行政决策专门性法律法规数量较少。最近几年各地也有相关的文件出台规制行政决策，但实质上都没有做出具体的规定，该领域的法律法规存在缺位现象。

将视域放到国外，不少国家已经有相应的法律法规出台来规制这样方式的行政决策，如：美国的《公平信用报告法》对信用评分领域的数字技术决策进行了规制，还有德国的《税收条例》对税收领域的数字技术决策进行了规制。[5]

四、数字技术对行政决策风险的防范

（一）加强行政主体数字意识和技能的培养

行政人员要坚定行政机关的主体地位，明确数字技术的工具作用。

行政主体要明确数字技术只是一种辅助技术，而不是由数字管理政府。任何的“机器”都是由人类的智慧创造出来的，但设计者不能将自己意志完全复制到这个“机器”里去。数字技术可以独立地对不需要行政裁量、不容置疑的行政行为进行全权的处理，但只能是在特定的情形下才能被允许，不能否定数字技术只是一个辅助工具。

同时也要大力培养行政人员的数字治理能力，充分地发挥数字技术的工具价值。政府应设置行政人员在参加工作前的资质或证件的考核，安排他们参加培训，获得了执法的资质或证书之后上岗。同时，领导应该做好到头作用，尤其是年龄较大的领导更不能因为自己无法适应新技术而抵触。

（二）建立对数字技术的评估机制

就如公务员要通过公务员考试一样才能被政府授权行使行政权力一样，在数字技术进入到国家行政领域时也需要经过相应的评估和认证。

数字技术在投入到行政决策使用前，应该由专业的团队进行系统检测；更应该先在内部进行相应的测评，然后判断系统是否便利，是否有判断性，是否会对数据截留，是否符合行政法原则，最大限度地保护公民个人信息、减少数字技术带来的隐患。我国《网络安全法》规定由国家网信部门担负网络安全风险评估工作，使得评估工作有了保障。

在设计数字技术的行政决策时，必须要对使用的行政领域进行评估。地方为加快行政效率、降低行政决策成本，会在一些本不该使用数字技术的场景来使用，需要将数字技术的使用场景进行限定，将其限定在法律保留与羁束行政行为之下。这种做法能够最大地减少行政决策带来的风险，激发数字技术带来的行政红利。

（三）完善行政相对人的权利救济

正如前文所述，依靠数字技术的行政决策一定程度上会剥夺行政相对人对于行政决策的陈述和申辩的权利。所以，政府就应给予行政相对应的救济措施，以保障行政相对人在面对国家行政时获得救济的权利。

保障行政相对人获得救济权利，要保障行政相对人的知情权。在对该行政相对人做出相应的行政决策时，要告知是什么数字技术做出的行政行为，以及相应的法律依据，不能单单只是一个结论。而在行政相对人要求政府信息公开时，也可以将该数字技术的运行逻辑告知行政相对人。

对于获得救济的权利可以参考国外一些国家的救济，如：欧盟的法律规定除例外情形，数据主体有权反对自动化决策。这样就使得了在例外的情形下，行政主体可以介入到这个行政决策中去。

五、结语

数字化的行政决策是一种新兴的治理形态，而数字技术对于行政决策有双重的作用，要谨慎这种决策手段带来的行政决策风险，盲目跟风使用数字技术将导致行政主体的自主性削弱、侵害行政公平原则、公民个人信息侵犯等风险。本文从行政主体意识加强、建立数字技术评估机制、完善行政相对人的权利救济以规避行政领域的决策风险，但由于笔者自身专业水平有限，在成因分析方面的总结并不是非常完善，对一些可能涉及的风险没有提及，所提出的决策风险防范需要经过实践检验得以完善。

参考文献：

[1]蔡旭东，王丽芬. 数字政府发展基础、趋势与对策[J]. 通信企业管理，2022，（04）：55-57.

[2]马长山. 数字时代的人权保护境遇及其应对[J]. 求是学刊，2020，47（04）：103-111.

[3]胡敏洁. 自动化行政的法律控制[J]. 行政法学研究，2019，（02）：56-66.

[4]余俊，王守慢. 算法自动化决策在行政处罚中的应用风险与规制路径[J]. 中共山西省委党校学报，2022，45（04）：84-89.

[5]陈飏，裴亚楠. 论自动化行政中算法决策应用风险及其防范路径[J]. 西南民族大学学报（人文社会科学版），2021，42（01）：74-81.

基金项目：本文系青海民族大学研究生创新项目，项目名称：数字技术对行政决策风险研究（项目编号：04M2022081）

作者简介：王家栋（1997.12-），男，汉族，浙江杭州人，硕士在读，研究方向：法理学。