国土空间规划对全域土地综合整治的指导

摘要：全域土地综合整治是执行国土空间规划、助推乡村振兴的重要手段。本文以醴陵市全域土地综合整治试点为例，分析试点区和整治区基本概况、存在的问题，明确醴陵市全域土地综合整治试点规划的指导内容，旨在实现国土空间的合理利用和高效管理，促进经济社会持续发展和生态环境保护。

关键词：国土空间规划；全域土地综合整治；乡村振兴

国土空间规划是国家关于国土空间利用、布局和管理的总体性规划，旨在实现国土空间的合理利用和高效管理，促进经济社会持续发展和生态环境保护。全域土地综合整治是对国土空间布局和自然资源利用进行优化调控，需要建立有效的机制实施和保障。各级规划注重层面不同，全域土地综合在乡镇层面更应关注增加试点区域的耕地数量，提高耕地质量，拓展城镇建设空间，开展生态保护修复。因此，国土空间规划应指导全域土地综合整治有序开展农村建设用地整治、城镇工矿用地整治、农用地整治和土地复垦等工程。

一、试点区基本概况

（一）区位条件

东富镇地处醴陵东部，毗邻江西萍乡，地处湘赣边门户位置，吴楚咽喉，湖南省的东大门，地理位置优越。镇域总面积80.4平方km2，下辖10个村、1个居委会，对外交通便利，浙赣铁路、320国道、省道313东西向贯穿区域，是株洲市联系浙赣沪地区的主要交通干线；距醴陵市区仅9.1km，车程20min；距株洲市区仅59km，车程70min；距湘东工业园仅15km，车程20min；距湘东中心城区仅20km，车程30min。

（二）自然地理状况

项目区的地形地貌主要以平原和丘陵为主，气候属中亚热带季风湿润区，年平均气温17.2℃，一月平均气温4.6℃，年降水量1390㎜，无霜期247天。常年主导风向为西北风，夏季多南风和西北风。村内多为平坦的农田，适合发展现代高效农业。

（三）经济、产业条件

规划区内的农业主要集中在南部区域，第一产业以种植业和养殖业为主。近年来，项目区内规模养殖规模逐步扩大，涌现明鑫农场、美神种猪、东富寺生态农业、东欣龙虾基地现代农业等一大批农业产业化项目。第二产业分布在区域中部，以电瓷、玻璃产业为主，规模较大，花炮产业及其衍生产业零散分布在各个村庄。项目区通过积极招商引资，旗滨玻璃、康达铸造等一批项目建成投产，形成了以民营企业为主体，以玻璃、电瓷、花炮、建筑等产业为支柱，以东富集团、旗滨玻璃为龙头的工业企业群。第三产业发展相对落后，未能很好地利用相关资源，目前作为省文保单位的东富寺存在一定旅游基础。

（四）基础设施建设

项目区外的基础设施功能相对完善，村内自来水管网、电网已全面普及，部分村民已实现燃气入户，广播电视全覆盖，交通水利设施都相对完善。除基本的生产生活基础配套外，有乡村公园、村民体育场、农家书屋、远程教育室等文体场所。

（五）项目基本情况

试点区域包括东兴居委会、东富村、芷泉村、西林村、龙源村和森冲村。村庄规划类型为城郊融合类、农业发展类、集聚提升类。项目区基础设施功能相对完善，各村主干道均已形成网络，已由“村村通”向“村组通”“户户通”转变。主要村级道路均已硬化，路面宽度3～5m不等。龙源村、东兴居委会、芷泉村入村主道已实现“白改黑”建设。村内自来水管网、电网已全面普及，部分村民已实现燃气入户，广播电视全覆盖，交通水利设施都相对完善。

二、试点区域存在的问题

（一）土地浪费、资源利用率低

整治区域内现状居住用地面积324.5881公顷，占总用地面积约7.05%，居民点整体呈现“大分散、小聚集”的形态。居民点沿当前主要村道布局，存在土地浪费、资源利用率低的现象，建筑整体风格混杂，房前屋后环境杂乱，特色乡村风貌缺失。整体建设用地空间布局有待优化，无法满足集约节约用地空间布局形态。

（二）耕地碎片化程度高

试点整治区域内现状耕地图斑1632个，面积1302.5379公顷，占总用地面积约28.29%。耕地大致分为10个片区的基本农田集中连片区，图斑中面积大于20亩地块284个，5亩至20亩地块386个，小于5亩地块962个。现状耕地存在的主要问题为：项目区属丘陵地带，耕地地块图斑面积普遍偏小，无法形成大面积集中连片，整体呈树枝状分布，部分区域造成耕地碎片化；少量耕地位于山冲冲顶部，因无道路通达，耕种不便，造成部分耕地存在抛荒现象，未得到有效耕种；由于耕地保护意识淡薄，部分耕地存在“非农化”“非粮化”现象。

（三）生态质量退化

由于土壤自然环境变化，部分农田区域微生物受到一定影响，无法有效分解吸收自然金属物质，导致局部区域土壤重金属元素超标。经农业部门检测，存在轻微重金属污染，并纳入重金属污染防治重点监测区，目前已采取休耕措施，增强微生物自然分解作用，提高土壤自净能力。同时，也存在部分林地区域山石裸露，植被覆盖率低，影响区域景观，亟需修复。

（四）公共服务设施较少

试点区域内高速贯穿、国道纵横，区域交通四通八达，但内部交通道路网宽度较窄，断头道路较多，畅通性不佳。道路质量有待提升，绿化程度有待提高，湘赣边界道路两省之间还存在较大的城乡差距。试点区域内现状建筑风格不一，同一立面红砖、瓷砖、水泥灰墙并存，视觉效果较差。建筑质量也存在较大差异。现状公共服务设施主要沿S204、X025分布，其他区域公共服务设施较少，不能满足村民的日常生产生活需求。

三、国土空间规划对试点的指导

（一）总体目标定位

依据《醴陵市国土空间总体规划》，东富镇位于湘赣融合发展轴上，属湘赣边开放合作示范区，为醴陵市副中心和优质粮食生产区的规划定位，东富镇将是醴陵市区域合作、城乡融合、粮食生产的主力区。试点区域中部依托工业园区，镇园融合发展，打造工业发展片区；北部立足丘陵山地，依托现代农业基础条件，发展现代农业绿色观光片区；南部借助红色文化及自然资源禀赋，开展休闲文化旅游片区；通过合理的分区定位，结合东富镇现有的区位优势，打造湘赣边一二三产融合发展示范基地。

（二）空间布局规划

第一，以美丽乡村建设和乡村振兴为目标点，打造特色农业与旅游休闲融合发展的城乡一体化功能聚集特色村庄。第二，根据特色镇的主体架构——“生产+生活+生态”，结合基地现状，坚持特色产业、旅游产业两大发展架构，充分挖掘发现地方特色，因地制宜，围绕“一心两轴两带六区”的总体结构建设，“一心”指镇域综合服务中心，“两轴”指城乡融合发展轴和区域产业联动发展轴，“两带”指农旅融合产业带和文旅融合产业带，“六区”指森林康养度假区、生态农业种养区、休闲农业体验区、花湖运动休闲区、红色文化教育研学区和工业产业园区。第三，结合项目功能分区，在四大功能分区内打造以观光农业、生态疗养、红色文化（毛泽东同志考察农民运动旧址—东富寺）、全域旅游以及工业特色等为主题的项目节点，并结合内外道路的衔接，发挥区位优势，形成分布合理、丰富多样的项目类别。

（三）综合整治目标

项目实施后，争取早日实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总目标。将试点区域打造成为国家全域土地综合整治示范区、湘赣边乡村振兴的前沿阵地、湖南省城乡融合发展特色名片。

（四）整治区域划定

村庄规划划定整治区域现状总用地面积为4604.2284公顷。其中，农用地4123.0009公顷，占整治区域面积的89.55%；建设用地474.2178公顷，占整治区域面积的10.30%；未利用地7.0097公顷，占整治区域面积的0.15%；用地情况大致呈“三分田五分林两分镇村”的空间格局。

四、实施内容规划

（一）农用地整理规划

通过农用地综合治理，提升耕地连片集中程度，改善农田基础设施配套条件，适应现代农业和规模化经营需求，确保增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境。具体实施内容包括：高标准农田建设1073.8493公顷，宜耕后备资源开发面积99.8329公顷，旱地改造水田面积6.2899公顷，项目实施后整治区域新增耕地面积约89.3722公顷。

整治区域因项目建设涉及永久基本农田调出14.6029公顷，新增永久基本农田面积不少于0.7301公顷，因此整治区域需调入永久基本农田总面积不小于15.3330公顷。通过永久基本农田调整后共调入15.5261公顷，新增0.9232公顷，新增比例6.3%。

（二）建设用地整理规划

优化农村建设用地结构和布局，腾退零散居民点用地，实现村民集中居住，提升农村建设用地集约化水平。可挖潜整合农村建设用地规模71.5426公顷，预计腾退建设用地指标71.5426公顷，新增耕地指标63.0341公顷，为试点区域基础设施建设及产业发展提供用地保障。整治区域建设用地总面积474.2178公顷，拟实施各类建新项目计划新增建设用地面积48.7054公顷，预计项目实施后建设用地总面积451.4256公顷，建设用地总量拟减少22.7922公顷，确保不增加项目实施后建设用地总量。

（三）乡村生态保护修复和历史文化保护规划

立足生态系统的整体性，统筹山水林田湖草等生态要素，实施生态修复工程，维护生物多样性，改善生态宜居环境。具体包括：修复被重金属轻微污染的耕地41.0228公顷；对部分大型堵塞或不能满足需求的14.80km水系进行提质疏通，打通沟渠；整治幸福屋场、文旅产业周边的山塘，作为小微湿地保护利用；推进村旁、路旁、宅旁、水旁绿化，增加生态绿量；重点修护和扩建东富寺红色教育地基，修复历史建筑和文化古迹，保护文化内容和人文历史景观及历史文化相关的社会背景、自然风貌、水系和古树名木等，划定保护管控等。

五、国土空间规划指导中的思考

全域土地综合整治是执行国土空间规划的有力手段，在执行国土空间规划中需要思考以下方面：

第一，强化规划的指导作用。全域土地综合整治暂未形成成熟的模式，国土空间规划对全域的指导也处于探索阶段。《醴陵市国土空间总体规划》已编制未获批，涉及醴陵市全域土地综合整治试点的目标任务及区域等内容，但存在变动可能；部分村庄规划编制简单，整体性、综合性指导不足。

第二，增强规划的统筹作用。全域土地综合整治不仅是简单的项目集成，更将利用项目有效贯通各功能区域，落实生态文明建设要求、实现国土空间治理整体化、严守耕地红线，打造服务乡村振兴的空间功能主体，对国土空间规划的顶层谋划能力、战略思考能力提出了更高的要求。

第三，规划留足弹性空间。全域土地综合整治不是整治所有区域地块，而是依据国土空间规划分阶段、分任务进行整治，在国土空间规划编制过程中，综合未来发展的不确定性，从全域、全要素的角度，充分考虑区域土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护以及历史文化传承等多目标定位，听取村民意见，遵循上级规划指导，留足发展弹性空间。

六、结语

综上所述，本文基于试点区基本概况、存在的问题，明确了国土空间规划对试点从总体目标定位、空间布局规划、综合整治目标、整治区域划定、实施内容规划等方面的指导作用，并作出相关思考，以期能为增强全域整治实施的可行性、规范性以及科学性提供参考。

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作者简介：曾柳絮（1987），女，湖南省娄底市人，硕士研究生，高级工程师，从事土地整治、国土空间规划工作。