地方政府投融资平台转型发展问题研究

周源

摘要：地方政府投融资平台是具备承担公益项目投融资功能的法人单位，其对促进城市基础设施建设、生态环境改善及地方經济发展起着十分重要的作用。近年来，我国地方政府投融资平台数目不断增多，融资规模也在不断扩大，但在新经济形势下，地方政府投融资平台过多，导致政府债务压力加剧，造成了一定的财政与金融风险。因此，为了保障地方经济的稳定发展及城市化进程的有序推进，地方政府投融资平台转型发展成为当务之急。本文对地方政府投融资平台的发展历程及现状进行了阐述，简要分析了转型发展的必要性与重要性，并对转型策略进行了探究。

关键词：地方政府；投融资平台

一、地方政府投融资平台的发展历程及困境

地方政府投融资平台，是地方财政体制与投融资体制结合的产物，是政府作为出资机构以财政拨款、股权、土地等资产出资组建的、具有独立法人资格的平台。地方政府投融资平台对基础设施建设、生态环境改善及经济发展都具有十分重要的推动作用。我国地方政府投融资平台萌芽于二十世纪九十年代，历经初步发展阶段、繁荣发展阶段和转型发展阶段。

在萌芽阶段，地方政府投融资平台是为了解决融资问题而产生，并取得了良好的成效，政府开始逐步认可利用投融资平台进行项目建设的方式。在初步发展阶段，地方政府投融资平台已经得到广泛的建立与发展，平台数量迅速增加，2004年，我国开始推行稳健的货币政策，投融资平台发展开始放缓。到了繁荣发展阶段，受国家政策的影响，地方政府投融资平台获得了繁荣发展，但并未建立完善的投融资平台管理制度，投融资渠道相对单一，平台资金来源主要依靠银行信贷，虽然地方的重点项目及基础设施建设有资金保障，但地方政府投融资平台出现了债务规模增长过快、制度建设落后、过度依赖地方财政等问题，这为政府的信用与财政带来了隐患。目前，国家对地方政府投融资平台严格监管，投融资渠道也被拓宽，在一定程度上规范了平台的运作，但平台并未完成转型，无法发挥其市场主体的作用，依旧无法改善债务规模的增长趋势，政府仍面临着一定的风险。

二、地方政府投融资平台转型发展的必要性

（一）地方政府投融资平台转型发展的必要性

1.经济形势的需求

目前，我国经济增速逐步平稳，地方政府投融资平台难以通过“借新还旧”肃清债务，再加上平台开始进入债务到期的高峰，隐性债务风险也不容小觑，问题开始显露。为了顺应当前经济形势的需求，需要对地方政府投融资平台进行转型升级，只有这样才能顺应债务肃清及监管趋紧的潮流，防范金融风险，保障平台的可持续发展，使平台通过市场化运营的方式为城市的建设与发展注入活力。

2. 改善投融资平台的问题

目前，平台存在融资渠道相对单一、债务总量持续上升等问题，平台的转型发展不仅有利于拓宽融资渠道，提升抗风险能力，还能促进经营模式的转型升级，建设收益平衡的高效益项目，提升平台收入，形成经营新业态。除此之外，平台市场主体作用的发挥还有利于形成一定的城市建设品牌，提升市场竞争力，促进投资主体多元化，改善投资平台现存的问题。

（二）地方政府投融资平台转型发展的重要性

1.有利于规避债务风险

地方政府投融资平台的转型发展有利于减少政府的控制，一方面，有利于平台充分发挥市场的主体作用，拓宽融资渠道，使平台通过多种方式融资，例如，私募资金、股权资金及银行贷款，这些方式有利于分散金融风险，提升平台对抗风险的能力；另一方面，还有利于进行经营性项目的建设，使平台在市场中发挥自身的经验与技术优势，提升自身项目建设能力与造血能力，增强市场竞争力，使平台具备规避债务风险的能力。

2.为政府项目建设提供支持

地方政府投融资平台是城市建设及市场化融资的主要渠道，作为地方重要的基础设施建设主体，其转型升级有利于平台从源头上落实量入为出的原则，实现投融资的良性循环，确保公益性和经营性项目建设有主体与资金支持，可有效促进城市经济发展。

三、地方政府投融资平台转型中存在的问题

（一）治理结构不完善

我国地方政府虽然有较多的融资平台，但缺乏相应的治理结构建设，未形成科学、完善、有序的管理制度。首先，现有的制度无法很好地解决实际发展中遇到的市场决策权、政府融资权限等问题，这在一定程度上降低金融市场的灵活程度。其次，对于整体的市场发展来说，规划是十分重要的，政府在进行项目建设时，需要综合分析城市发展走向、经济建设成本等，以此更好地推动投融资平台的规范化、有序化发展。

（二）经营管理不合理

经营管理情况关乎整体的市场运作水平。在经营管理过程中，与管理效果相关的因素很多，其中最重要的因素便是“人员”。人员是具有积极性和主动性的群体，要综合时间、政策、经济等多方面开展经营管理。企业人员则更多地关注经济效益，尤其是在平台转型发展的过程中，更要充分了解债务的各项情况，进行良好的账务结算，以此实现平台转型升级。

（三）盈利能力不足

目前，政府投融资平台的盈利能力相对不足，主要体现在以下几方面：第一，平台注重基础设施、市政工程、观景改善工程等公益性项目的建设，缺少盈利项目，致使缺乏一定的盈利渠道。第二，平台资产运营效率较低，资产多为收益低和周期长的项目，平台造血能力较弱。

（四）融资渠道单一化

单一的融资方式会存在风险，信贷政策与货币政策的调整都会影响融资进度。当前形势下单一的融资渠道无法满足当地的发展需求，地方政府投融资平台必须转型，从而降低融资风险。

（五）资产整合存在风险

地方政府投融资平台可为城市发展提供必要的资金，但平台在整合发展中也存在着未知的风险。一方面，投资项目与贷款资金错配；另一方面，借贷双方信息不透明，导致资金整合存在一定的纠纷和风险。

四、地方政府投融资平台转型发展的优化措施

（一）优化地方政府投融资平台治理结构

虽然地方政府投融资平台的规模正在不断扩大，但在实际运行中却缺乏相应的约束和管理，需要优化平台治理结构，明晰政企关系，同时也要对平台的融资活动进行有效的管理规划。

优化平台的治理结构，首先需明晰政企关系，政府应积极促进平台市场发挥主体作用。政企关系的明晰需要对平台与政府的利益边界进行界定，减少政府对平台的干预，促使平台积极拓宽融资渠道、建设经营性项目，提升在市场中的反应能力，使平台根据市场及时调整经营策略，优化业务水平，不断提升市场竞争力。

平台治理结构的优化还要不断加强内部管理，拓宽融资方式，促进人事改革，推进透明化运营，提升平台的抗风险能力。平台需要对融资活动有效管理，地方政府投融资平台在进行业务承接时需从实际出发，明确项目的还款规划及可行性，在确保项目在有资金来源的基础上签订合同，理清与政府的关系。

（二）转变地方政府投融资平台的职能

地方政府投融资平台的职能转变，需要平台在立足自身实际、总结过去经验教训及对未来合理预判的情况下，制定相应的转型发展战略。一方面，平台应转变用人机制，改善原有政企人员不分家的状况，减少政府对平台的干预与影响。与此同时，建立相应的激励制度、考核制度与监督制度，督促相关人员尽职尽责，充分发挥自身的工作积极性。另一方面，地方政府应明确平台的独立法人地位，注重平台职能的转变，完善公司章程，建立健全现代企业制度。在企业债务化解方面，由于平台主要为政府的公益性项目建设，一方面，政府应帮助投融资平台化解债务，确保项目建设所需资金在财政预算范围内。对于正在建设的项目，政府及时拨付资金，并积极与政策性银行进行对接，为平台的转型发展提供资金支持。另一方面，企业也要为债务化解采取有效的措施，融资平台要转变理念，摆脱对政府的依赖，努力拓寬资金来源渠道，提高资金的使用效率，并做好债务偿还计划，严格控制债务增量，降低债务还款压力，以顺利度过债务到期高峰，完成平台转型。

（三）提高市场化盈利能力

目前，平台存在着盈利能力不足的问题，导致难以在离开政府扶持的状况下运营。因此，平台必须提升自身的市场化盈利能力，不断扩大资产规模、提升资产质量，确保有稳定的经营性收入，促进平台的实体化、产业化，积极推进营利性项目的建设，实现多元化的运营发展，将平台打造为市场化经营的主体。

盈利项目的建设有利于提升平台的造血能力，优化收入结构，有利于维持平台的稳定性，提升平台的核心竞争力。由于平台长期承担政府基础设施建设工作，已经累积一定的建设经验，可以在市场竞争中充分利用自身的经验与口碑优势积极抢占市场份额，建设营利性项目。

（四）逐步构建多元化的融资体系

为了促进风险的化解，平台应构建多元化的融资体系。目前，地方政府投融资平台主要通过银行融资，单一的融资方式加大了平台的运营风险，因此，平台应构建多元化融资体系。首先，平台应摆脱以银行融资、土地担保为主的融资方式，改善投融资渠道单一的现象，积极拓宽融资渠道，分散风险。其次，平台应积极探索直接融资与社会融资的方式，促进融资向全方位、多元化发展，例如，以发行理财产品吸引社会资本，或以PPP、BOT等形式吸引投资。以PPP的模式为例，PPP模式不仅有政府的参与和担保，还可控制项目的支出额度，通过社会资金的引入拓宽融资渠道。最后，平台还可以充分利用金融机构便捷、快速等特征直接融资。

（五）做好风险管控

平台在转型发展进程中要开展相应的项目建设，在资金运转等方面面临着风险。因此，需要切实做好平台的风险管控工作，积极建立风险预警机制，立足社会经济发展状况与自身实际情况的基础上进行投资，确保投资的科学性、谨慎性与合理性，充分发挥预算的作用，公开预算报告，排查资金链的安全风险。同时，制定风险预防与应对方案，及时处理投资过程中的风险，保障政府与企业双方的共同利益。除此之外，还要积极拓宽融资渠道，并充分发挥审计部门与监督机构的作用，对平台转型风险进行监督、控制与管理，公开资产的整合程序与内容，确保资金链安全。

五、结束语

总而言之，地方政府投融资平台对当地的建设与发展作出了巨大贡献，但随着平台的不断发展，风险与问题也在不断显现，平台转型发展成为当务之急。在这种形势下，平台要积极转变职能，拓宽投融资渠道，加强多元化投资体系的构建，积极做好风险管控，实现投融资平台的转型升级，以适应政府监管与风险化解的需求，促进平台的转型升级与可持续发展。

参考文献：

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