全面预算管理模式下强化行政事业单位内部控制探究

焦丽韫

摘要：随着我国经济水平的不断提高，行政事业单位在发展过程中必须要通过全面预算管理加强内部控制管理工作，否则可能会导致行政事业单位在资金使用方面不够科学合理，从而对行政事业单位管理工作质量造成严重影响。本文主要深入研究了全面预算管理与内部控制的概念，并提出全面预算管理模式下加强行政事业单位内部控制的具体策略。

关键词：全面预算;内部控制;问题措施

DOI：10.12433/zgkjtz.20232034

政府事业单位管理者应充分认识全面预算管理的内部控制系统，通过有效的内部控制措施发挥全面预算管理的积极作用，从而有效防范形式主义造成的管理效益较差的现象。

一、全面预算管理与内部控制概述

（一）全面预算管理

对一定时期内的业务和财务进行总体预测，优化人力、财力和物力资源，合理配置资源，协助单位实现管理目标，利用循证绩效管理体系监控战略管理目标的实现情况，确保单位内部控制制度和措施的有效实施，确保单位管理支出保持在合理水平，并有效监测和监督本单位的所有服务。

（二）内部控制

行政事业单位在内控制度管理流程中，通过对单位内部规章制度的进一步实施，保证单位内部各项管理工作的正常、有序进行，以提升行政事业单位内控制度的效率和水平。

（三）行政事业单位实行全面预算管理与内部控制的关系

第一，企业成本管理的内控制度是关键。行政事业单位在预算编制过程中，需要各部门之间相互配合。除此之外，还要以内部控制原则为基础，保证内部制度建设与全面预算管理的要求一致。

第二，企业内控制度的实施需要预算管控。行政事业单位财务内部管控涉及多项管理工作，包括经营许可审批、人事管理、文书记录、固定资产管理、绩效评价管理工作、对内审计等。在内控期间，还需将完全预算管理的工作目标与所有工作联系到一起。因此，在行政事业单位内控制度管理工作目标的基础上，还必须通过完全预算管理工作实施内在管控机制，由此才能有效提升行政事业单位财务管理内控制度的实施程度，从而提高内控管理工作质量。

二、强化行政事业单位内部控制的重要性

第一，可有效增强项目管理效果。行政事业单位展开全面预算管理工作，可以显著提高计划管理的整体效率，对所有事项的费用进行合理规划及科学确定，正确地体现项目上的所有信息。同时，也可以增强监督管理的实效性，提高单位的运行效率。

第二，可以降低生产成本并促进事业单位收益最大化。内部控制可以更有效地降低风险，但行政事业单位内控制度往往存在很大的困难，主要是因为内在控制手段的有效性较低。通过运用内部控制，当面临复杂的情况时，可以比较合理地对未来产品的发展趋势作出评估，从而恰当地使用资金，有利于效益最优化。

三、全面预算管理模式下行政事业单位内部控制存在的问题

（一）欠缺科学的预算编制方法

项目管理工作的内容相当复杂，关系到许多方面，不仅涉及政府费用、财务开支和资产等工作，还包括建设项目财务管理、人力资源以及其他领域的工作。但是在当前的行政事业单位财务管理工作中，欠缺科学合理的全面预算编制方法，影响了工作的顺利开展。

（二）实施过程中控制执行力不够

行政事业单位全面预算模式下的内部管理，在实施过程中出现了问题，财务内部控制工作目前仍处在“要求内控”的状态。同时，由于其内在控制体系与事业单位财务的实际状况不符，事业单位财务内部控制管理工作的有效性并不强，很难真正发挥控制与监督效果。许多行政事业单位的员工没有切实认识到内部管理的必要性，内部管理意识淡薄，致使内部管理执行力欠缺。例如，在预算管理领域，全面计划的管理架构缺乏科学性，人员对岗位职责不够熟悉，执行流程上也容易发生反复审批的情况。此外，地方政府事业单位关于计划的分配与落实工作也存在缺陷。

（三）欠缺完善的全面预算管理监督考核机制

优化和完善监测和审查机制，是确保全面预算管理有效性的必要手段。然而，从目前的实际情况来看，许多行政部门在总体预算执行过程中的规划存在显著差异，预算分析不够详细，对部分工作的监督不够重视，严重影响了预算结果的准确性。此外，一些行政单位的激励机制不完善，大大降低了相关工作人员的积极性，难以确保内部控制的有效性。

（四）欠缺完善的内部控制制度

一些行政事业单位在整个预算管理模式中缺乏完善的内部控制框架，体现在缺乏科学的业务、对管理不够重视、制度不完善、工作流程过于简单、岗位职责分工不明确等方面，导致许多办事处、基金和财产的管理分离，一些办事处用透明度较低的简单会计制度取代了内部控制。行政事业单位没有具体划分的行业，所有的事务都在一个票据上发生，且没有标注票据张数。部分行政事业单位的发票管理相对凌乱，主要原因在于发票的来源较多，单位使用的发票主要用于缴纳非税收收入，在管理方面难免存在问题。

四、全面预算管理模式下强化行政事业单位内部控制的策略

（一）完善制度管理机制，优化内部控制环境

在开展行政事业单位内部控制的过程中，人们要意识到，全面预算管理工作具有环节多、投资量大、管理体系范围广等特点，是一种较为复杂的管理体系。所以在进行内部控制时，必须注意前期相关管理体系的建设，既可以通过设置一定的预审批制度，也可以通过或引入第三方，并对基金的支出情况加以严格监控。同时，应形成责任管理体系，把具体的责任落实到个人，以便出现问题第一时间解决，进而为事业单位开展内部管理改革奠定良好的基础。

（二）优化内部预算编制，构建预算指标体系

由于行政事业单位的财务内部编制方法不同，资金来源也不同，在预算编制过程中，必须充分考虑到财政补助资金的实际状况。此外，在财务运作过程中，应按照实际状况规定预算编制的时限，科学地进行预算编制工作。所以零基预算方法是各事业单位最常见，同时也是较为灵活方的方式，有利于行政事业单位财务人员合理解决资产闲置问题。行政事业单位也可以设置专门的部门承担实时监察工作，尤其是应建立部门不相容制度，把每一个项目的费用都融入成本管理中，由专门的人员负责项目经费支出，有效避免风险，并及时掌握经费的拨付状况。此外，政府事业单位在建立内部管控框架、实施全面预算控制的过程中，还要考虑到内控条件、风险评估标准等因素，这些都是制约全面预算控制和内部管理的关键因素，正是上述因素，使得内控框架的建立和全面预算管理实现了有机融合。

（三）规范预算执行情况，强化内部资金管控

首先，必须明晰权限。在内部控制实施过程中，必须明确各类经济事务的审核权限，并根据计划内、超计划和计划外的情况分类管理。对于政府预算内购买服务、费用支出项目、基本建设工程费用等特别需要资金开支的经济事务，各有关单位必须在权限内逐级审批;对超计划的经济事务，还必须明晰审核的权限范围和具体的办理过程，实行额外的审核流程，并根据权限的划分实行分级审批;对计划外的经济事务，必须实行特殊的审核流程，并提交给上级政府相关机构审核；对内部计划变更的经济事项，不但要满足内部计划变更要求，还必须遵循内部计划追加流程，并从严审核，保证项目有理有据，流程正确，确保项目的严肃性。

其二，注重控制成本费用。由于行政事业单位的收费种类较多，内控意识和成本意识淡薄，在费用支付业务中应防止票据不真实、不合规的风险。同时，预算执行过程和企业内部管理中的费用业务相衔接，分类各种费用，并对数额巨大、性质重要的费用进行重点控制。通过编制各种收费细则和管理措施，将各种收费开支内容、支出标准和费用范畴加以合理划分，进一步优化收费报销过程，使业务承办人在经办过程和预算执行过程中有章可循。

其三，明确合规资金支出。由于各类机构产生的各种支出，如内部管理中的支付活动、合同经营活动、基建项目、商品购买服务、固定资产投资经营服务等都会牵扯到现金的支出。所以在项目实施过程中，应明确项目支出的审核过程，以做好项目支付的预算管理，防止项目支出风险。同时，通过预算管理明确各种费用列支途径，主要是指基础费用、工程支出或管理费用。要依据国库资金集中收付制度和公务卡管理的相关规范做好结算工作，合理运用现金结算手段，对于应通过银行转账等公务卡形式进行的业务，不得采用现金形式结算，以确保交易的安全性，避免舞弊行为。

（四）强化预算分析考核，落实审计监督管理

第一，做好预算分析。各级行政事业单位要经常对预算中重要项目的执行状况实施追踪分析，认真研究计划数字和真实数据之间的差距，进一步分析造成差距的主要因素，并找到潜出问题，及时采取相应的改善举措，在下一期预分析中也要对上一期的改进状况实施跟踪。预算分析完成后，必须生成预算分析报表，并上报有关单位领导和相关人员传阅。只有按时完成预算分析，才能了解计划实施的进展，防止有关单位在年底突击支出。

第二，积极推行全面预算考评。完善全面预算考评系统，是在内部管理中运用全面预算管理技术最有效的途径。预算考评的具体内容，应分为预算的编制质量考评、预算的实施状况考评以及预算的实施成果考评。内部管理考评工作应与预算考评工作相结合，以完成定性考评和定量考核的指标体系建设。

唯有将预算审核作为行政事业单位财务绩效考核的主要内容，方可确保预算的合法性;唯有将内部控制考核工作作为事业单位的日常运行内容之一，才能促进内部控制体系的落实。唯有结合对内部控制框架系统进行评价工作，方可实现对内部预算控制的事后管理功能。

（五）做好全面预算管理人员的培养工作

全面预算管理工作的效率也深受管理素养的影响，所以行政事业单位必须关注全面预算管理素养，并对管理者的素养与技能加以培训。一是要培训管理者的职业道德素质，使其具有一定的社会责任感，从而减少和避免违法乱纪事故；二是对管理者的领导能力加以培训，同时做好人才储备工作，并确保企业的实际状况与全面计划管理工作的新制度相适应。

五、结束语

事业单位在运营中，内部计划控制和内部管理之间的联系非常紧密。全面预算模式下的内部管理可以提升行政事业单位内控制度水平，而通过全面预算管理和内部管控系统的有机整合，有助于行政事业单位内控制度科学的进行项目操作，进一步提升管理绩效，进而确保行政事业单位内控制度的健康、可持续发展。

参考文献：

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