我国公共安全保险立法刍议

李芳

［摘要］目前，我国保险领域的基本法主要是《保险法》与《社会保险法》，二者基本不涉及现代社会公共性事件增多日益需要的风险保障类型——公共安全保险。该类保险相关规定目前主要以零星和分散状态存在于交通安全、食品和环境领域，以及部分部门规章、地方性法规中。这一状况完全不足以应对风险社会下公共安全问题日益增多并趋于普遍的态势。完善公共安全保险领域的立法，应明确公共安全保险的基本范围，加强政府支持保障，明确强制保险和自愿保险的分界，进行整体立法规划，以期推进我国公共安全问题制度化解决，更好发挥保险这一重要市场化调控手段在公共事件应对中的应有作用。

［关键词］公共安全；保险；公众责任保险；公共安全综合保险

［中图分类号］  F842.6［文献标识码］  A［文章编号］1003-7608（2023）03-0131-06

保险作为现代风险社会的重要风险应对和治理手段，其在社会保障、风险分担和转移等各个领域发挥着重要作用。目前，我国保险领域的基本法主要是《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）与《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），前者主要规范以私益为特征的保险，即“合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失”，或者“当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时”保险公司承担的支付责任；后者侧重社会管理角度的“基本养老、医疗、工伤、失业和生育”五大类保险。二者都不属于公共安全领域亟须由保险介入分担的风险保障类型——公共安全类保险。2014年，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发﹝2014﹞29号）（简称《国十条》）发布，指出“保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段”，强调要利用保险的风险管理功能来完善社会治理体系，并提出三种类型的保险业务——“商业化运作的保险业务”“具有社会公益性、关系国计民生的保险业务”和“服务经济提质增效升级但目前基础薄弱的保险业务”。本文的公共安全类保险是体现后二者需要的保险类型。相对于现行《保险法》和《社会保险法》规定的传统保险类型，公共安全类保险是更好实现和承担社会治理责任，并在风险管理、公共事件应对中发挥重要作用的保险类型。深化公共安全保险相关问题的理论研究，推动相关立法完善是对这一关切的应有回应，也是我国公共安全问题制度化解决的关键内容之一。

一、文献述评

公共安全保险相关研究自2005年逐步进入研究者视野以来，保险之于公共安全保障的作用成为学界共识［1］。相关内容大致包括以下几个方面。

一是关于公共安全领域具体保险类型的研究。相关研究主要基于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四个方面展开。关于自然灾害类型保险，有学者认为，长期以来传统自然灾害救济严重依赖财政，救济水平不高、财政压力大，自然灾害公众责任保险成为应对前述问题的新思路［2］，如农业相关保险［3］、地质灾害保险［4］、水灾保险等成为受到关注的公共安全保险类型［5］。关于事故灾难类型保险，学者们主要聚焦电梯事故、消防领域的火灾事故［6］以及生产领域安全事故及相关责任保险等。关于公共卫生事件中的保险类型，有研究认为，新冠疫情的医疗保险及国家财政补贴对疫情传播有显著的抑制作用［7］。社会安全领域对保险作用的强调大致分为两个研究角度：一类是从微观角度在相对具体的层面提出相关保险的架构及建议，如对食品安全责任险的分析［8］、旅游行业中部分相对风险行为责任保险的建议等［9］；另一类是从宏观角度综合考虑社会安全总体保险问题，指出社会安全体系作为一个国家或地区的基本保障体系，除了强调预防，还应当通过引入商业保险方式建立起有效的损失补偿机制，提高保险业对社会安全体系的贡献［10］。

二是关于公共安全保险性质的分类研究。主要分为“公众责任保险”和“公共安全综合保险”两种［11］。二者严格说来都属于“责任保险”类型，即保险人在被保险人依法应对第三者负民事赔偿责任，并在被提出赔偿要求时，承担赔偿责任的财产保险形式［12］。其中，“公众责任保险”特指发生于公众活动或公众场所的应当由责任人负责的他人人身伤害或者财产损失，一般以某些公共场所的所有者、经营管理者为投保人， 以社会公众为被保险人，较典型的如“高空抛物”“交通安全”、电梯责任保险等［13］。“公共安全综合保险”相对一般的“责任保险”具有更强的公共性，一般由政府或其指定的部门作为投保人和被保险人与保险公司签订合同，为发生公共安全事件时处于一定区域范围内的所有人员的人身意外及其财产提供保障的保险。这类保险目前实践中已有较大范围尝试。“公众责任保险”的投保人一般以私主体为主，是私主体对其涉及公共安全的责任进行的事前责任风险转移。“公共安全综合保险”更侧重于对政府管理的支持。二者共性在于都属于公共安全领域的保险类型，从公、私不同角度较全面地覆盖了现代社会的公共安全应对需要。

三是关于公共安全类保险的作用研究。整体来说，不同文献对公共安全保险作用的总结大致都包括经济补偿、社会管理和资金融通三个方面。由于公共安全责任涉及主体众多，如某些公共场所的经营管理者、电梯所有者和营运者等，其设施由不特定公众使用，主体责任较大，以其一己之力面对不特定公众承担潜在责任往往力所不逮，而且公共安全领域波及面往往相当广泛，涉及金额巨大，引入公众责任保险对相关经营管理主体、受损对象等都有积极意义［14］。就社会管理角度而言，公共安全保险除盈利考虑之外，还分担了相当多的政府公共职能［15］，成为从国家到地方构建公共服务体系的重要内容之一，也是优化国家治理能力和推进国家实现在各个方面规划目标的重要工具。

四是关于公共安全类保险的发展及可能问题研究。公共安全类保险的发展主要是科技因素的推动。有研究认为，由于疫情原因导致保险公司传统销售渠道受阻，保险企业运营模式向数字化升级，倒逼公共安全保险向前述方向发展［16］。存在问题主要集中在道德风险方面，如电梯保险可能导致“企业购买电梯责任保险后认为电梯发生事故会有保险公司兜底，将电梯安全风险完全转嫁给保险公司，对电梯安全管理放松懈怠”［17］。此外，公共安全保险所面临的保险事务复杂、涉及范围广泛、保险理赔及认定困难等特征，也是阻碍该类保险发展的重要原因。

总之，保险在公共安全领域中的作用日益凸显，相关研究在类型总结、作用分析及发展等角度已较全面地展开，但整体而言，现有研究和保险实践的开展相对零散，存在以下不足。一是大多以具体的保险类型为主，如以农业保险、科技保险等为研究对象，这种研究角度对于具体的保险运作具有直接的建议价值，但如果要上升为更宏观和抽象的立法指引则远为不够。二是偏重于地方经验的总结，如云南野生资源相对丰富，野生动物致害保险的推进与落实更为迫切，也相对较好［18］；宁波市地处东部沿海地区， 台风、暴雨等自然灾害发生频繁，相关自然灾害保险就受到关注［19］。但地方的立法实践上升到国家立法还需要较长时间，其目前尚不足以为公共安全领域保险的宏观发展提供智识支持，为更宏观和抽象的立法指引则远为不够。

当前，公共安全领域保险全局性立法建议的研究相对不足，且多为对现行《保险法》做局部调整来应对这一全局性变革。例如，有建议对《保险法》中的“安全维护义务规则”进行调整以凸显“保险作为风险规制工具的属性”［20］。但这种建议没有意识到公共安全保险的特殊性，以及在现代社会日益进入风险社会的大趋势下仅仅依靠强化或者所谓“重塑”私主体的安全维护义务规则是无法承担公共保险要承担的政府和社会管理职责和要求的。现有本质特征为私法的《保险法》和主要以政府介入调控管理的《社会保险法》都不足以应对当下需要。本文认为，应该构建公共安全领域保险的基本法，与前述传统保险立法并行，共同发挥保险在现代社会的巨大治理作用。

二、当前公共安全领域保险立法规制状况及问题

（一）公共安全保险基本法缺失

如前所述，当前法律层面有关保险的综合性高位阶立法主要是《保险法》和《社会保险法》，《保险法》侧重私法角度对商业保险的规制，其立法价值并不关注公共安全或者说公共利益；《社会保险法》侧重社会管理和公益，与公共安全基本无直接关系。可以说，在基本法层面公共风险领域的保险制度规定尚属空白。这导致该领域立法发展缺乏原则指引，各地、各部门在立法实践中各自摸索和尝试，甚至各自为政，这对于公共安全保险作用的发挥形成较大制约。

（二）现有法律规定普遍呈原则性、零散性

面对公共安全领域的强势保险需要，我国公共领域部分所做立法回应都体现出典型的部门特征。如《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国防震减灾法》都规定了国家要发展保险事业，要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险的条款。《中华人民共和国食品安全法》规定“国家鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险”，《中华人民共和国环境保护法》规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”。整体来说，现有立法呈现两个特征：一是范围广泛，呈零星分布态势，较为分散、不系统；二是表述方式多为鼓励式、建议式，以鼓励性和号召性条款为主，并无强制性或较为明确的可操作性规定，亦无太多的制度细节和配套支持，不足以为该领域的保险提供更为明确和制度化的指引。

（三）相关领域政策性文件多为宏观性指引

在从传统社会到风险社会的转型过程中，公共安全领域问题的增多和解决是大趋势，传统法律在这一领域的应对呈现整体不足的态势，保险业领域也不例外。政策性文件成为这一领域的重要组成部分。目前，全国性或者较大区域的政策性文件或就保险领域的所有范围和类型提出指导意见，或对未来这一领域的保险业发展提出基本思路，例如《国十条》提出要“强化政府引导、市场运作、立法保障的责任保险发展模式”，尽管对于相关领域的立法指引具有重要的指导意义，但往往偏于宏观，对公共安全领域保险具体制度构建的专业性指导不足。而公共安全领域的保险具有较强的独特性，兼具维护私人利益（被保险人等）和社会公共利益（公共安全）的双重特性和功能，需要社会力量和政府的深度合作，需要配套制度规定。此外，公共安全领域需要保险覆盖的类型繁多，仅仅靠文件和指示无法替代具体微观的实际需要。

（四）地方性立法实践“试行”特征明显，不足以为基本立法提供指引

在前述宏观原则的立法基本特征背景下，部门及地方相关实践也呈现出较强的“试行”特征，且同样规定比较原则。地方性立法实践主要呈现两种形态和模式。一是政策式文件模式。如2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台，2020年中国人民银行等4部门发布了《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》后，广东省地方金融监管局等6家机构共同印发了《关于贯彻落实金融支持粤港澳大湾区建设意见的实施方案》，其中有关保险的规定成为地方相关保险立法的前提，进而《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出要“支持深圳建设保险创新发展试验区”，相关地方立法成为按照纲要要求办好创新发展试验区的基本要求和体现之一，相关研究也在这一领域献计献策［21］。二是地方立法模式。如《北京市安全生产条例》有关安全生产责任保险制度的规定，江苏省政府办公厅专门发文推行电梯责任保险，其形式更类似面向江苏省各市、县（区）人民政府等单位有关电梯专有立法意见的指导。这种实践先行的摸索过程往往囿于其相对具体的地区性和类型局限性，难以对更宏观的整体立法提供指引。该领域的发展需要地方微观细致的实践摸索，也需要相对统一的国家宏观立法指引。公共安全领域既需要商业运作逻辑，也包含政府介入规制，尤其是后者，政府如何引导、哪些领域应该加强政府支持和介入，普遍性的问题如道德风险如何规避等，都需要地方实践和中央立法指引的统合。

三、我国公共安全保险立法完善路径

公共安全保险需要的配套安排和制度设置相当复杂，需要国家立法机关进行全面的调研和考察，大体而言，应该从如下几个方面予以完善。

（一）构建基本法，明确公共安全领域基本保险范围

公共安全领域保险无论在立法层面，还是在各地、各领域实践层面都开始尝试。在当前相关名称、做法和实践各不相同的背景下，应构建公共安全领域的基本法，为前述状况提供一个整体的发展和指引。

首先，确定该领域基本险的类型名称，将之与我国当前《保险法》规定的商业保险、《社会保险法》规定的“基本养老、医疗、工伤、失业和生育”险等区别开来。公共安全保险作为新时期的综合性保险类型，成为当下保险立法领域的应有回应。在现有研究基础上，“公众责任保险”和“公共安全综合保险”两种分类可供参考。“公众责任保险”分担了私人应该负责的公共风险类型，弥补了个体责任在应对公共安全问题时的不足和局限；“公共安全综合保险”则主要指政府投保的类型，是政府以市场手段介入社会管理的有益方式，同时可以利用政府资金相对雄厚、投保侧重社会公共利益等积极优势。二者有机结合可以有效构建公共安全领域的保险应对机制。

其次，参考《中华人民共和国民法典》合同编中“典型合同”类型的列举方式，对具有代表性的保险类型进行规范。公共安全类问题和领域范围广泛，但目前实践中很多类型尚未入法，如巨灾保险［22］、社会治安综合保险、见义勇为救助保险、科技保险、存款保险、农业保险、电梯保险、火灾公众责任保险、矿山开采业安全生产责任强制险［23］等。有的已经在有关法律法规中有了比较准确的名称，但尚缺乏具体规范，如巨灾风险保险、地震灾害保险、食品安全责任险、环境污染责任保险等，无论是否已经被纳入立法，此类名目繁多的保险类型都反映了风险社会背景下的现实需要。未来立法应该对类似多元的保险类型进行分类清理，根据行业重要性和社会管理的急迫性、可操作性等多个方面进行分则规定。具体方式可以参考我国民法典合同编的“总则+分则”式立法模式。

（二）加强政府支持，保障公益性并避免道德风险

不同于普通商业保险的私权自治和我国当前社会保险法中侧重对劳动关系等基本社会保障以政府监管为主，公共安全领域的保险类型兼具前二者特点，同时也兼具二者不足。以野生动物公众责任险为例，云南亚洲象北迁事件凸显了该险别的积极意义，但该险种的社会意义未必体现为保险公司的利润价值，野生动物往往存在于偏僻地区或偏远山区，保险公司定损困难，且偏远地区农户往往保险意识不强，经济状况较差，投保积极性不高。从生态保护角度，类似保险不能单纯作为商业保险由市场决定，而需要政府的较大投入和支持。当然，政府的支持和投入并不意味着政府是最后付款人，公共风险范围类型广泛，仅仅依靠政府财政支持并不现实。这也是公共安全领域需要引入保险的原因之一。政府可以做最后保障人的角色，从税收、信贷财政政策、基金支持等角度予以保障。再如公共保险中的道德风险问题。以电梯保险为例，电梯保险存在投保后风险转移、电梯厂家疏于检修的可能性等在保险行业中普遍存在的问题，这些问题同样可以在未来的公共安全领域保险立法中予以规定。当然，立法还需要平衡投保人、被保险人和保险公司之间的利益分配，过分强调道德风险规避，加重前者负担，最终将影响其投保意愿，损害保险行业整体利益和保险设立的初衷；过分侧重保险公司利益，同样有害于保险市场的正常运行，类似问题需要相当的立法调研和对各方意见的征询，切实保证立法过程中的民主性和合理性。

（三）合理规划和区别自愿保险和强制保险

合理规划和区别自愿保险和强制保险是未来公共安全领域保险立法应当明确的问题。首先，强制保险具有合同订立上的强制性、高度的公益性、非营利性以及受公私法共同调整等特性［24］。实质上，当前我国《环境保护法》《食品安全法》等立法中涉及的鼓励性保险除不具备合同订立上的强制性外，其余三个特征均不同程度具备。因此，类似保险自愿和强制的界定需要结合政府层面对社会管理需要的宏观了解而确定，仅仅靠自愿保险和强制保险的本身区别和法律特征是无法做出准确区分的。其次，强制本身即是双刃剑式的管理模式，具有侵犯财产权、涉嫌图利保险公司、诱发道德风险等弊病，尤其是对财产权的侵犯，会加大企业经营成本，加重投保人义务等，这都需要立法的考虑和衡量。在整体经济形势低迷背景下，基本趋势应该是限制强制保险范围，适当减轻企业负担，尊重企业选择自主权，这也是目前我国相关立法的共性特点。再次，对公共领域强制性保险应持谨慎态度。目前，除了交强险由于在认定和管理等方面相对便捷而受到普遍推广，其他领域的强制险较少。公共领域保险在认定核算等方面的复杂性使得在该领域强制性推行更存在障碍。例如，2018年5月，生态环境部原则上通过了《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，试图对环境污染强制责任保险制度进行系统规定，但由于诸多原因难以落实。其中，技术性困难如环境污染损害的长期性、缓慢性和多元性，环境损害鉴定困难等进而导致的法律上的障碍［25］。因此，从某种程度上来说，尽管类似保险具有相当的必要性，但对强制性保险的推行还是应该秉持谨慎的态度。

（四）吸收地方已有经验，制定整体立法规划

一直以来，针对不同领域的公共安全保险立法动议不断提出。例如，早在十届全国人大三次会议上就有代表提出应“建立新的火灾保险机制， 提高火灾预防和救助能力，降低行政成本，保障公共安全”［26］，这反映了公共安全领域保险需求的多元化。同时，随着社会公共安全问题的增多，需要从国家层面整体立法来对相关领域保险进行规制。但是保险作为一种深入社会、深入市场的行为和运行机制，最终需要特定领域、地域甚至行业的微观支持，因此，宏观立法必须以已有的不同领域、不同地区保险尝试为前提，尊重已有的先期立法成果。当然，不同险种、不同行业及不同地方的巨大差异有可能导致相关立法进度缓慢。加之公共安全领域保险涉及主体、范围、赔偿金额等都与传统保险有较大不同，且更为复杂，因此该领域立法整体是一个长期、谨慎和缓慢的过程。

四、结语

公共安全保险是国务院《国十条》提出的既具有社会公益性、关系国计民生，又服务经济、提质增效的保险类型。当前，我国保险业仍处于初级发展阶段，公共安全领域的风险保障属于现代保险服务业亟待补足的重要方面。而对于公共安全保险的规范，我国当前缺乏基本法层面的整体性规定和立法指引，亟须国家立法对这一领域的问题作出基本回应。同时，由于该领域公共安全问题类型多元复杂、责任认定及损害鉴定困难、各地情形差异巨大等多种原因，公共安全领域立法相较传统保险立法具有相当的复杂性和长期性，需要持续深入的理论研究和各地公共安全实务部门的持续试错及实践。

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［责任编辑：向长艳］