政府产业引导基金产业投资效应研究

许玉洁

摘要：现阶段，地方政府产业引导基金投资在区域新旧动能转换、产业结构升级以及项目经营管理等多方面起着一定的指导作用。为了确保产业引导资金有效使用，将经济效益发挥到最大，有关部门应当结合实际情况，规范地设置投资企业监督管理机构、基金管理主体，合理监督和管理基金流动去向，评价产业投资，从多方面提升基金的利用率，并予以高效的监督管理。

关键词：地方政府；产业引导基金；投资效应

DOI：10.12433/zgkjtz.20232405

政府产业引导基金有多种类型的运行模式，具体表现为委托管理、基金参股跟进、投资风险管控等。政府部门应结合《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的规定，全面控制财政资金使用和资金运营风险，合理分析，开展评价，以此规范投资基金的使用情况，将政府引导基金的政策效应发挥到最大化从而提升经济效益。

一、产业引导基金投资管理作用

当前，政府部门主要采取债权和股权的方式，利用财政资金进行产业风险投资，此种投资现象具有市场化特征。政府部门通过债权人的身份进入企业生产经营投资方面，全方位监督和管理产业引导基金的使用情况和资金流向。其中，政府产业引导基金投资管理的作用表现在以下三个方面。

第一，能够有效管理和控制投资风险，规避风险。无论是开展何种类型的政府产业投资活动都存在风险，具体包括投资风险和成长性风险。这些风险在企业经营中呈现出不确定性的特征。政府部门专门投资和管控产业，引导基金流向，有效使用各项基金评估分析产业投资以后的整体效果，可以从根本上避免产业引导基金投资风险。

第二，有利于减少区域产业经济之间存在的差异性。在社会经济水平不断提高的背景下，市场得到了良好的发展。政府部门以及社会投资机构加强了科技创新型企业的重视程度。不过，从实际情况来看，中小型企业却没有得到足够的重视，在开展过程中有着较多的难点，比如，资金不充足、面临着极高的投资决策风险等。通过合理分配政府产业引导基金全面管控，能够提升投资以及资金利用，确保资金配置的公平性和公正性。

第三，有利于将社会机构投资引导作用发挥到最大。一方面，政府部门在全面管理和控制投资的背景下，有效解决市场经济运行中存在的资金缺失和资源配置力度不足问题。另一方面，有利于社会项目投资工作的有效实施，增强中小型企业的竞争实力，避免产生资金获取困难等问题。

二、我国政府产业引导基金投资发展采取的运行方式

现阶段，各区域政府部门在产业引导基金投资过程中，按照创业投资引导基金规范设立和运行的指导意见，由政府引导产业基金的投资表现为多种形式，分别为融资担保、跟进投资等。各种类型的投资方式从企业投资决策和管理过程中提出的要求也不一样。具体应用如下：首先，参股支持投资。该项投资方式表现为地方政府成立产业引导母基金，其他社会资本采取自愿参与的方式以及参股资本共同组建产业基金。该项阶段内，由成立的产业投资管理企业全面评估和管理政府产业引导基金使用和流向。其次，融资担保。应当重点衡量企业资质和信用情况，政府负责出资担保，社会投资主体购买企业发行的产业债券。最后，跟进投资活动的实施。该项活动有着诸多的主体，分别是产业投资机构以及地方政府，应有效跟踪和调整企业投资项目以及产业投资方向。

三、政府产业引导基金发展面临的各项挑战

（一）社会募资难度较大

第一，现阶段，政府引导基金发挥了良好的市场机制作用，推动产业进一步发展，加快产业转型升级，实现金融创新发展目标，为产业转型升级以及实体经济发展奠定坚实的基础。不过，从实际情况来看，项目整体水平较低，基金设立数目多，规模小，管理十分分散，从而影响了基金运行效率。

第二，国有资产保值增值压力对投资选择产生限制作用。政府产业引导基金暂行管理方式明确要求精准体现出政府投资中出资部分形成的资产和权益，达到保值增值的目的。政府产业引导基金在投资目标有限压力的约束下收益较低，不利于社会资本进入。

第三，资管新规要求金融机构和资产管理业务刚性兑付，所有为规避监管研究的模式创新、结构创新无较大的操作空间。

（二）投资基金项目比较少

政府部门在短时间内设置了一定的投资基金，不过，在设立基金过程中缺少统筹管理，因此，普遍存在着重复性投资的现象，具体表现为多项产业引导基金重复投资同一项目，资本市场整体活跃程度不高。首先，新兴产业起步时间较晚，自身的主体和引导作用尚未体现出来，科研成果转变为生产力的能力缺失。其次，新兴产业基础弱化，政府引导基金投入战略新兴产业以后，只可以将企业表面问题解决，不能解决实质的问题。除了加大资金方面的投入力度外，还必须注重企业环境、市场发展空间以及未来前景，才能推动企业发展。

（三）市场运行难度高

一方面，政府干预力度不足，市场化决策难度高，产业引导基金通常由各省份政府财政资金主管部门把控。企业注重相对保守的投资策略，主管部门干预程度过多，导致基金难以实现市场专业化的投资，从而影响产业引导基金整体效果。另一方面，市场化运行难度高。政府部门明确限制了基金投资，具体表现为投资地域最低比例的限制。基金管理人员难以按照实际情况将资金投向优质项目，无法达到市场化运行的目的，从而影响基金投资进度。

（四）同质化问题导致政府产业投资基金竞争激烈

财政部门明确要求各项财政部门全面控制政府投资基金数量，禁止从同行业内重复对基金设置。但是，从实际情况来看，地方政府设置与中央层面方向一致的政府产业投资基金，一般倾向高新技术产业互联网等产业。当地缺少和基金扶持方向相同的项目，而且受到严格区域反投比例的约束，存在着资金冗余现象。比如，政府设立的产业投资基金过度扩大规模，涌现了各项级别的资金，但是规模较大的母基金对项目有着极高的要求，单个项目投资额过亿元是政府产业投资基金选择项目的入门要求，与大型企业相比，产业发展、市场失灵现象对中型小企业发展产生了不良影响。而且政府产业投资基金数量非常多，同质化情况严重，在项目选择过程中面临着各种各样的风险。政府产业投资基金在资金应用面临着资金荣誉和泛化投资的双重矛盾。

四、政府产业引导基金投资效应策略的落实

政府产业投资基金的持续性增长，使传统产业政策实施方式有了明显改变。股权投资发展成为新时期背景下产业政策实施的一项基本途径。政府产业投资资金缺少顶层设计，影响宏观目标的确定，存在着问题。通过规范性文件，提出改变重叠交叉的监管秩序，明确分层管理、平衡政策性目标与盈利性目标的关系，优化基金设立可行性的审核标准，以此确保政府产业投资基金与市场化运行需求相符合。

（一）政府产业引导基金投资决策和方向管理

政府在产业引导基金开展过程中，作为该项引导方面的出资方，一般不会直接参与项目决策和投资管理，而是由政府产业投资代理机构和相关管理人员专门对投资流程进行管理和控制。在投资项目阶段中，对企业未来发展的重视程度较高，同时实施了科研创新工作，为相关工作开展提供一定的监督管理指导依据。在产业投资项目投资决策和增值服务管理期间，以相关行业未来发展形势为主，明确各项投资基金的发展方向，提升配置效率，全面应对激烈的竞争形势，进而提升企业项目实施效率，确保资金得以充分利用。

（二）政府参股企业引导母基金投资风险管理

在政府产业引导文件实施过程中，主要是以市场化运行方式为主，该方式表现为政府起到良好的牵头作用，其他社会投资机构负责成立母基金和子基金，对企业各项项目加以投资和管理。在市场化运行发展的背景下，受环境因素影响，政府基金管理工作的风险及难度有所增加。面对此种类型的风险，企业管理部门应根据主体责任追究当成风险管控目标，有效控制和管理。

（三）政府产业引导基金投资的退出约束管理

当制定的基金投资收益价格比以往要低，将会削减投资主体的成本。为了解决这种问题，一般提前签署相关协议，实施基金投资退出管理，落实有关的规定，从而提升产业引导基金投资的安全。

（四）遵循“统筹兼顾，统一立法”的基本原则

政府产业投资基金数额非常大，包含了财政资金、产业等多项领域，尤其是财政资金，涉及预算制度的改革和创新，提升政府产业投资基金的立法层级，开展统筹立法是有效规划监管职权、推动政府产业投资基金朝着市场化方向发展。在统筹立法方面，应当明确以下四个要点：

第一，全面掌握政府产业投资基金的立法层级进行统筹立法，构建总体制度框架。

第二，对政府产业投资基金的法律地位加以明确，认识到一般股权投资基金、证券投资基金以及私募基金等金融工具之间的区别。

第三，按照全面约束、公开透明的基本原则，满足产业政策实施市场化改革的基本需求，避免产生市场失灵现象。

第四，制定统一的监督管理目标。有效划分监管权限，形成健全的监督管理体系。政府产业投资基金是新时代发展背景下产业政策的主要方式，统筹兼顾并且提升立法层级是政府产业投资基金发展的必经之路。伴随着政府产业投资基金法制化得到了学界的广泛关注，必定可以解决目前理论研究滞后的现象，为政府产业投资基金法律法规提供良好的理论支持，构建以政府产业基金为主的法律法规框架。

（五）放宽政策准入门槛，加大激励力度，有效吸引社会资本

在新时代发展背景下，产业引导基金是招商引资的关键所在。制定完善的政策，吸引优秀基金管理机构和社会资本，促使基金有效运行。一方面，基金政策目标和社会资本盈利目标有着明显的差别，基金投资具有一定的独立性特征。对此，可以放宽政策，引导基金准入门槛，降低基金投资比例杠杆，拓展和延伸政府资金来源渠道，激发管理机构和社会资本投资的兴趣，放宽基金投资限制条件。针对新兴产业发展领域的子基金，子基金投资在企业资金规模不低于引导基金，对子基金出资额一定倍数的比例要求适当降低，以此提升社会资本的积极性。另一方面，给予管理机构和社会资本方一定的激励，政府引导基金利润分配机制，遵循先回本后分配利润的基本原则，推动实体经济良好发展。主管部门制定政策或者在具体的基金合伙协议中约定分配办法。对社会出资人和管理机构做出合理的收益分配。

（六）加强项目储备，提升项目质量，将投资效益发挥到最大化

产业引导基金政策目标和社会资本盈利目标有着明显的差别。基金投资具备一定的逐利性，符合政府投资导向，同时适应社会资本投资偏好的优质项目较少。这要求做好基金项目库的完善工作，加大和管理机构项目对接力度，产业引导基金结合基金投向要求整理产业项目信息，利用创业投资线上综合性服务平台对基金产业项目库有效完善。投资项目库包含了多个领域，必须按照基金产业发展的政策和方向制定具体的项目入库标准，动态管理项目库。主管部门可以举办有关的座谈会议，推荐优质产业项目。加大投融资双方的沟通和合作力度，从而达到项目和管理机构相互对接的目的。

五、结语

综上所述，产业引导基金可有效促进产业经济发展，优化产业结构，加快新旧动能转换。投资企业成功与否，需要以初期目标为主，制定相应的指标加以考核。通过考核被投资企业的经济效益和社会效益，判断投资是否成功。

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