企业环保信用评价制度写入环境法典的正当性

王莉 王琳瑜

摘 要：企业环保信用评价是指具有资质的机构根据既定的评价指标、方法和程序，对企业遵守环保法律法规、承担环保社会责任、履行环保合约等方面的环境行为信息进行全面的评估，并确定可公开的环境信用等级，供有关部门、机构、组织、个人等引用的环境治理手段。企业环保信用评价制度写入环境法典具备三方面的正当性：一是《生态环境法典草案专家建议稿及说明》中命令管控型制度占比过重，市场激励类尤其是自我规制类制度占比过少，企业环保信用评价制度有助于优化环境法典的制度类型结构；二是企业环保信用评价制度具有阻却企业环境可控风险的预防功能、实化环保信用多元治理的规范功能、形塑企业绿色发展内生机制的引导功能等显著的功能性优势；三是我国大量企业环保信用评价既有的国家政策及优秀的地方实践成果亟待法律转化及立法确认。企业环保信用评价制度写入环境法典应当在总则中设定参评主体及评价标准的原则性条款，在绿色低碳发展编中设定评价结果应用的具体规则。

关键词：企业环保信用评价；生态环境法典；法律转化；入典构想

作者简介：王莉（1976-），女，河南桐柏人，法学博士，河南财经政法大学民商经济法学院教授，主要从事环境法学研究。

基金项目：国家社会科学基金重大项目（20&ZD185）；河南省教育科学“十三五”规划重点课题（2020JKGHZD003）；河南省新文科研究与改革实践项目（教高函〔2021〕110号）；河南省高等教育教学改革研究与实践项目（学位与研究生教育）（2021SJGLX239Y）

中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：1000-2359（2023）02-0046-10

收稿日期：2022-11-01

中国法治现代化有两个无法回避的选择，即“古为今用、洋为中用”［郝铁川：《中国法制现代化与移植西方法律》，《法学》，1993年第9期。］。中国环境法从青涩到逐步成熟的发展过程中，一直没有间断对国外环境法律制度的移植，然而被移植的法律制度在实践中水土不服，很多并未取得预期的效果，比如环境影响评价制度、政府环境保护责任制度等。晚近，中国的环境法治正逐步趋向从“法律移植”到“本土资源”的理性回归，已实现了部分环境法律制度的“中国制造”，比如生态保护红线制度、环境保护督查制度等，企业［为表述方便，本文中的“企业”这一称谓，涵盖企业、事业单位和其他生产经营者，与《环境保护法》及其他环境保护单行法的范围一致，即将企业事业单位和其他生产经营者简称为“企业”，因此文中的表述“企业环保信用评价”，也即“企业事业单位环保信用评价”。企业、事业单位和其他生产经营者的并列规定可参见《环境保护法》第六十条等规定。］环保信用评价制度也当属其中。郑少华判断，中国环境法治四十年，整体而言，我国的企业环境守法状况逐渐变好，绝大多数企业的环境保护意识日趋增强。但是，如何使企业从“环境法的消极对抗者变成积极的支持者”仍有待决策者和学界进一步破解［郑少华，王慧：《中国环境法治四十年：法律文本、法律实施与未来走向》，《法学》，2018年第11期。］。“企业环保信用评价制度是建立环境保护守信激励与失信惩戒机制、督促排污者持续改进环境行为、推动其严格遵守环境保护法律法规的重要抓手”［陈吉宁：《着力解决突出环境问题》，《人民日报》，2018年1月11日。］，旨在以可量化的环境信息重塑环境治理过程，引导企业走向绿色低碳高质量发展之路，使得政府环境管理绩效与企业自我规制能力共同提升，这或许提供了将企业从“消极对抗者变成积极支持者”的可能制度路径之一。

与环境影响评价、环境标准、排污许可证等其他早期环境法律制度相比，企业环保信用评价制度产生时间较晚，最早可以追溯到2000年，全国范围内推行却在2013年之后［鉴于1995年世界银行在印度尼西亚的PROPER计划运行效果良好，2000年7月，世界银行又资助原国家环保总局在我国开展“中国城市工业污染管理与信息公开项目”研究，作为项目研究成果的《工业污染管理与信息公开实施技术指南》和《企业环境行为评价指标分级评判标准》同年开始在镇江市开展试点，本文将其作为我国企业环保信用评价制度开启之初始时间。2013年12月，原环境保护部等四部委联合印发的《企业环保信用评价办法（试行）》（环发〔2013〕150号），要求在全国范围内推行企业环保信用评价制度，至此该制度正式在国家层面建立。］。该制度是在我国环境管理转型、治理效能提升、环境治理体系及治理能力现代化等新时代背景下产生的新型环境法律制度，是環境法律制度市场化、民主化、公共化发展的产物［王莉：《我国企业环保信用评价制度的重构进路》，《法学杂志》，2018年第10期。关于多元共治实现环境治理民主化、公共化的判断，也可参见孟春阳、王世进：《生态多元共治模式的法治依赖及其法律表达》，《重庆大学学报》（社会科学版），2019年第5期。］。全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出，研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。企业环保信用评价制度是富有中国特色的创新性环境法律制度，是环境治理体系和治理能力现代化的标志性制度之一，在建设生态文明美丽中国的时代背景下，我国现已启动的环境法典编纂工作，应当为实践中成熟而又急需高位阶立法予以规范的制度提供入法的机会［吕忠梅：《类型化思维下的环境法典规范体系建构》，《现代法学》，2022年第4期。］。

一、企业环保信用评价制度满足环境法典制度类型结构优化需求

法律制度作为环境法典构成的基础元素，制度类型合理布局对法典的立法目的及原则实现或落实具有重要意义。表面上看，我国现有法律制度似乎杂乱无章，实质上，运用类型化思维抽取这些法律制度共同特征，无外乎三种类型：第一类是以行政主体行政管理为中心形成的环境法律制度，如排污许可管理制度、环境标准制度、环境影响评价制度、联合防治协调机制、查封扣押制度等；第二类是以运用经济激励进行环境管理的制度，如生态保护补偿制度、环境保护税制度、环境污染责任保险制度等；第三类是通过被监管对象或公众自我约束、自我规制进行有效环境管理，如信息公开制度、公众参与制度等［王莉：《我国环境法律制度的结构性转向：从行政规制到规制治理》，《山东师范大学学报》（社会科学版），2021年第6期。］。通常情况下，三种类型的法律制度应当相对均衡，尤其是在国际环境规制已经演进到第三代环境规制，即以企业自觉提高环境表现为核心的反思结构的时代［谭冰霖：《论第三代环境规制》，《现代法学》，2018年第1期。］，经济激励型环境法律制度和自我规制型法律制度数量提升、内容优化亟待关注。

（一）法典制度的类型现状——以《生态环境法典专家建议稿及说明》为分析样本

2021年12月，我国首部《生态环境法典专家建议稿及说明》（以下简称《建议稿》）正式出版，《建议稿》共7编1035条。以下以《建议稿》为分析样本，从制度类型的视角，分析各类环境法律制度类型占比现状。

1.命令管控型制度占比过重

目前《建议稿》中命令管控型制度约占百分之八十，主要集中于自然资源利用开发中的环境保护编。总则编中约占百分之九十，主要包括环境标准制度、生态环境保护规划制度、环境行政许可制度、生态环境监测制度等。污染防治编中约占百分之八十七，除了老三项管理制度和新五项管理制度，还主要包括淘汰制度、环境污染强制责任险制度、召回制度、重点区域大气污染联防联控机制、重点区域环境影响评价会商制度、重污染天气监测预警制度、土壤环境监测制度、土壤有毒有害物质名录制度等。自然生态保护编中约占百分之九十，主要包括生态红线制度、生态修复制度、生态补偿制度、退耕还湿制度、自然保护地保护名录制度、自然保护地访客限额制度、生物安全风险监测预警制度、生物遗传资源获取与惠益分享及生物安全的信息共享机制、动植物疫情信息发布制度、外来物种进境检疫制度、生物遗传资源调查和保护制度、生物遗传资源保护和惠益分享基金制度等。自然资源开发利用中的环境保护编中约占百分之九十，主要包括流域监管体制、河长制、水功能区规划制度、总量控制和定额管理制度、取水许可制度、土地利用总体规划制度、矿产资源规划制度、森林规划制度、森林资源档案制度、封山育林制度、轮牧休牧禁牧制度、基本草原保护制度、渔业水域生态环境保护制度、限额捕捞制度等。能源节约与资源利用编中约占百分之四十三，主要包括节能标准制度、节能评估与审查制度、目标责任制与节能负责人制度、公共机构能源管理岗位责任制、重点用能单位能源管理制度、清洁生产规划制度等。循环经济与综合废弃物综合利用编中约占百分之九十，主要包括发展规划制度、总量控制制度、评价指标体系和考核制度、生产者责任延伸制度、重点企业监督管理制度、循环经济统计制度、废弃物质综合利用统计制度等。应对气候变化编中约占百分之五十九，主要包括地方政府节能减排目标责任制度、应对气候变化规划制度、能源消耗总量制度、温室气体排放监测制度、温室气体排放许可证制度、可再生能源配额制度、沼气回收利用工程“三同时”制度、气候变化环境影响评价制度等。综上可见，《建议稿》各编制度类型中命令管控型制度居于压倒性的地位。

2.市场激励类尤其是自我规制类制度占比过少

当前，《建议稿》中市场激励类与我国规制类制度占比约百分之二十，主要集中于能源节约和资源利用编。总则编中约占百分之十，主要为环境税制度。污染防治编中约占百分之十三，主要包含生活垃圾处理收费制度，环保驾驶制度，建立电器、电子等产品生产者责任延伸制度，生活垃圾分类制度等。自然生态保护编中约占百分之十，主要包含自然保护地管护居民参与制度、自然保护地特许经营制度、生物遗传资源惠益分享制度等。自然资源开发利用中的环境保护编中约占百分之十，主要包含水资源有偿使用制度、用水计量收费和超定额累进加价制度、建设项目水资源论證制度、渔业资源增值保护制度等。能源节约与资源利用编中约占百分之三十七，主要包含能效标识制度、能源统计制度、能源有偿使用制度、差别电价制度、公共建筑能效与标识制度、集中供热建筑供热计量收费制度、能效领跑者制度、产品标志制度、重点节能减排企业名单制度、政府优先采购制度、自愿认证制度、企业自愿节能减排制度、企业环境管理体系认证制度等。循环经济与综合废弃物综合利用编中约占百分之十，主要为垃圾与废物回收交易制度。应对气候变化编中约占百分之四十一，主要包含工业产品二氧化碳排放强度标识制度、排放指标的初始分配制度、排放指标的有偿转让制度、鼓励中介及金融机构参与有偿转让制度、自愿减排交易制度、适应气候变化的民间资金机制、适应气候变化的保险机制等。综上，《建议稿》中国市场激励性制度、自我规制性制度所占比重少，合并约是管控类制度的四分之一。

上述《建议稿》中命令管控型制度占比过重、市场激励类尤其是自我规制类制度占比过少的法典制度安排现状并不符合国内及国际行政规制的改革趋势。2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，要求以强化政府主导作用为关键，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动。2022年党的二十大报告也强调转变政府职能，提高行政效率。在大多数情形下，相较于单一规制工具和单一规制主体，多重政策工具与多元规制主体之间的互补组合能实现更好的规制效果。从理论上说，环境保护应当是一个政府管制和市场机制双重作用和规制的领域，同时离不开社会公众的广泛有效参与，映射在法律制度结构上，应当是政府管制型、经济激励型和自我规制型三元共存，且比例适度均衡的架构模式［王莉：《我国环境法律制度的结构性转向：从行政规制到规制治理》，《山东师范大学学报》（社会科学版），2021年第6期。］。

（二）企业环保信用评价制度有助于优化环境法典的制度类型

随着环境污染日益加剧，环境行政监管立法及执法高压态势日益增长，环保督查等监管手段日益强化。“环保部门为了对付企业的环境违法行为可谓使出了浑身解数”［贺震：《推进企业环境信用评价》，《中国环境监察》，2017年第8期。］，虽然取得了一定成效，但从中央和各地的环保督查情况看，环保违法现象依然严峻，整体生态环境状况不容乐观。因此，与国外规制转型的因由相似，《环境保护法》等确立的行政法律制度同样面临规制低效、规制能力有限的质疑，必须在单中心环境行政规制制度之外，建立健全更广泛主体参与的经济激励型、公众参与型环境法律制度，这就需要立法及时调整规则策略，将行政主体、行政措施之外的其他主体和措施及时纳入立法规范视野，保障其参与环境治理行为的合法性和规范性，凝聚环境治理合力，但是由于国内行政机关长期以来对传统“命令—控制”规制模式的依赖，缺乏对“其他社会子系统独特运行逻辑”［谭冰霖：《环境规制的反身法路向》，《中外法学》，2016年第6期。］的充分重视，这一思路未能及时充分转化为法律规范。

实质上，我国学者对环境管理传统模式的反思和新路径添加研究已经有二十多年的历史。王明远、马骧聪早在1998年就提出构建环境经济法律制度，在“直接控制”的行政手段之外，填补“间接控制”的市场手段和自我调控手段，以便共同促进可持续发展目标实现［王明远，马骧聪：《论我国可持续发展的环境经济法律制度》，《中国人口·资源与环境》，1998年第4期。］。当前，国内关于环境监管转型的论著日渐增多，尽管切入角度不同，但是单中心行政管制亟待转型的意思表达是共同的。如秦天宝认为，“多元共治因具有平衡多主体间利益、提升行政管理效率等特点应当成为我国建设现代化环境治理体系的新理念，随着我国提出‘形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，传统的行政主体与社会主体在环境治理体系中的关系也将由‘命令管制向‘沟通协作发展”［秦天宝：《法治视野下环境多元共治的功能定位》，《环境与可持续发展》，2019年第1期。］。杜辉提出公私协力是当前环境治理转型的基础和主导范式，“环境私主体是与行政公权主体相对称的另一种环境治理主体”，因应环境治理转型的实际需要，应当健全“私主体治理的法治体系”［杜辉：《论环境私主体治理的法治进路与制度建构》，《华东政法大学学报》，2016年第2期。］。高秦伟认为政府规制无法完全有效地解决现代社会各种纷繁复杂的经济社会问题，应当通过规范设置充分激发私主体积极性，使其主动地展开自我规制［高秦伟：《社会自我规制与行政法的任务》，《中国法学》，2015年第5期。］。张宝指出要改变依赖强化规制权力来解决或遏制环境恶化的思路，公共任务不是只能由国家独占行使，而是应通过公私合作和社会自我规制来实现规制目标，经济手段、信息规制、自愿协议、公众参与、风险评估等规制手段逐渐兴起，环境规制进入多元规制时代［张宝：《环境规制的法律构造》，北京大学出版社，2018年，第5-25页。］。

处理好市场与政府之间关系是环境管理转型的重点，尤其是要注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过制度机制建设推动企业从被动管理向主动参与管理转变，这就“需要将环境行为与市场信用有机融合，企业环保信用评价是实现这一融合的纽带和桥梁”［张志奇，李英锐：《企业环保信用评价的进展、问题与对策建议》，《环境保护》，2015年第20期。］。环保信用评价制度是一项激励并约束排污企业的综合性环境政策措施，是创新环境管理工作机制的有益尝试，因此，因应生态文明建设的目标要求，中国环境治理模式及制度建设也必须从国家全局视角对社会经济发展进行整体安排、统筹考虑，唯此才能有效解决环境恶化以及碳中和等新老环境难题。健全企业环保信用评价制度，对政府管理而言，有利于破解环境行政管理制度体系庞大、成本高昂却无法解决源头环境问题致使环境治理效果不彰的困境。对企业而言，信用作为资本的属性使得环保信用可以成为企业信用资本的有效组成单元，企业资本扩张的需求吸引企业积极建立并维护自身的环保信用；面对新一轮因环境保护引发的企业重新洗牌，企业绿色转型发展面临着现实需求刚性、法律规范需求刚性、政策需求刚性。因此，企业环保信用评价制度进入环境法典有助于调适目前制度類型过于集中在管控类制度的现状，无论是从政府有效的环境治理，还是企业应因时代要求和自身需求，企业环保信用评价制度的产生都有助于实现环境管理体制的转型目标，在实现环境善治的同时集约节约环境治理成本。

二、企业环保信用评价制度具有显著的功能性优势

“制度是一个社会的博弈规则，或者，更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”［道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海人民出版社.，2008年，第3页。］制度“本质上是一种规范，在一定程度上约束着人们的行为；就其内容而言，制度本身是一种关系，它表征着人们之间关系的某种结构性和秩序性”［李松玉：《制度权威研究：制度规范与社会秩序》，社会科学文献出版社，2005年，第25页。］。制度包括正规约束和非正式约束。人们对于制度的关注，首先会集中于制度的功能。通常认为，功能是事物或方法等所能发挥的效能或作用。依此解释，法律制度的功能是由法律原则和法律规则构成的完整制度规范所能发挥的效果或作用，是制度目标及其社会价值的集中体现。无论是立法者、研究者还是普通民众，对于法律制度的关注，源自法律制度的功能分析并且集中于法律制度功能的实现，企业环保信用评价制度也不例外。

（一）具有阻却企业环境可控风险的预防功能

我国现有环境法律制度多为以事中、事后行为管制为主构建起来的制度体系，也就是所谓环境行政法律制度。人们通常认为，环境是典型的公共产品，环境保护所提供的治理效果具有公共性，环境损害是政府调控事务，环境法是公共利益本位的公法［刘三木：《从环境的公共性看环境法的属性》，《法学评论》，2010年第6期。］，传统的环境管理模式采用公法中的“命令和控制”机制，在规制方式上表现为以国家主义为中心、以行政控制为主导、以诱致性手段为辅助的强制性供给模式，在管理范围上表现为以行政管辖区域为边界的“条块”样态，在规制主体上表现为政府的单中心规制，在规制费用供给上表现为单一的财政资金支出。然而，无论政府环境控制如何先进和全面，总会产生意外和不可预测的后果［马克·韦尔德：《环境损害的民事责任：欧洲和美国法律与政策比较》，张一心、吴婧译，商务印书馆，2017年，第7页。］。现行环境管理面临着管理滞后性、有效性与持续性的反思和诘问，其根本症结在于当前的环境管理仍不同程度地实践着“分散管理、单一规制、头痛医头、脚痛医脚”的模式，缺乏全局战略部署以及全面系统的整体安排，多元主体兼容协作机制建构不足，我国局部环境好转、总体环境恶化、生态前景令人担忧、环保压力逐年加大的态势与此不无关系［汪劲：《中国环境法治失灵的因素分析：析执政因素对我国环境法治的影响》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2012年第1期。］。因此，强化对环境行为的前端管理和拘束，是当前及未来我国环境法律制度建设的发展方向。

企业环保信用评价制度与传统的典型预防类法律制度，比如环境影响评价法律制度等的运行机理并不完全相同。环境影响评价法律制度对规划和建设项目实施后的不利影响进行风险评估，对于防止或减轻不利环境影响措施及方案不充分的规划或建设项目不予批准，从而直接实现对规划或建设项目实施不力后发生破坏的抵抗。与环境影响评价法律制度的直接阻却性预防不同，企业环保信用评价制度则表现为间接阻却性预防，即通过对企业以往环境违法、违约等相关行为的综合评估，采取行政、经济等手段，激发企业履行法律义务、社会责任及合同责任，继而减少可能的环境损害发生。间接阻却性预防的企业环保信用评价制度与直接阻却性预防的环境影响评价、“三同时”等法律制度共同构成了更加科学、合理、全面的预防性环境法律制度体系，可以更有效地解决单中心政府环境行政管控手段的行政失灵问题。

企业环保信用评价制度阻却企业环境风险的预防功能，也因应了我国当前环境法律制度体系中预防类法律制度种类有限、功能发挥有限的状况。企业环保信用评价制度通过将企业与信用关联的环境行为设置为综合性指标体系，并据此评价结果开展对企业的分类管理，对评价级别低的企业采取限制或禁止准入某种环境行为的措施，从而有效预防了可能环境损害风险的发生。2013年原环境保护部等四部委发布的《企业环保信用评价指标及评分方法（试行）》，明确四大类环保信用评价指标，这些指标构成了企业环保信用的综合评价指标体系，能够全面反映企业既往遵守环境法律法规、承担社会责任等方面的综合情况。在此基础上形成的企业环保信用评价结果，作为行政机关、市场主体以及社会主体合作监管的依据：行政机关可以通过行业限（禁）入、行政许可约束等手段预防后续环境行为可能引发的风险；市场主体可以通过贷款限制、交易调节等倒逼企业内部自律调整，进而达到预防可能的环境污染或生态破坏风险；社会主体通过产品标识、消费偏好等影响企业绿色转型，形成可持续发展的长效机制。企业环保信用评价制度体现出的间接阻却性预防，不是对单一项目可能引发风险的预防，而是对企业整体经营行为可能引发风险的综合性预防。

（二）具有实化环保信用多元治理的规范功能

我国政府从20世纪70年代就开始通过制定法律规范和宏观政策应对中国的环境污染问题，一系列旨在提高违法成本、预防污染、源头防控的法律规范陆续出台或修订。然而，我国早期的规范性文件更多关注政府在环境管理中的核心和支配地位，强调政府环境管理中职权的配置，市场手段使用和公众参与度不足，且制度之间的有效协调性不足，制度割裂割据现象普生。在此类规范指引之下，现行环境治理体系存在治理战略不清、定位不明、管理分散、治理主体孤立、手段单一、整体性治理制度匮乏、制度间缺乏有效衔接与搭配等弊端［杨健燕：《低碳发展的政府调控路径选择》，《中州学刊》，2011年第4期。］，无法完成将各种体制内外、新旧治理要素协调重塑于经济和环境协同高质量发展的历史使命，致使环境治理的有效性无法保障。与政府管控型法律制度不同，经济激励型环保法律制度是让市场在环境治理活动中起基础性作用，激发市场主体主动交易或自我约束行为的内生动力，达致污染减排、清洁生产等环境治理目标。并且，在前述基本法律制度基础上，还应当看到第三代环境法律法规的核心目的是系统化培育企业反思性结构，以便在法律自我约束的基础上，有意识地提高其环境表现［谭冰霖：《论第三代环境规制》，《现代法学》，2018年第1期。］。以环保信用行为为基础的企业环保信用评价制度具有经济激励型和自我规制型法律制度反思性结构的综合特征。

环境企业环保信用评价旨在以可量化的环境信息为基础重塑规制与治理过程，它已经从作为道德要求的“诚信”、作为经济维度具有预警作用的“经济偿付能力”以及作为法律原则的“诚实信用原则”衍生出来，并以现代环境治理工具的形式存在［王莉：《健全我国企业环保信用评价制度的正当性面向》，《商业经济与管理》，2019年第9期。］。企业环保信用评价制度融合多元治理主体、多元治理工具，与多元共治要求的治理主体多元化和治理工具措施多元化相契合，能够集约发挥政府、市场和社会的合力作用，倒逼企业形成环境保护自律意识，不仅降低政府环境管理成本还大大提升环境管理绩效［张志奇，李英锐：《企业环保信用评价的进展、问题与对策建议》，《环境保护》，2015年第20期。］。企业环保信用评价制度将政府、市场和社会多元主体参与环境信用治理的正当权利规范化，将不同治理主体行使权利的依据标准规范化，将环保信用评价结果引用措施规范化，使得多元共治环境治理理念在环保信用评价制度上的落实成为可能，并进一步规范指引多元共治、公私合作、协同行政等在环境保护基本制度中的应用及实化。

（三）具有形塑企业绿色发展内生机制的引导功能

1989年，在气候变化问题日趋成为国际社会关切的情况下，英国环境经济学家大卫·皮尔斯等发表了《绿色经济的蓝图》，首次提出了绿色经济这一概念［大卫·皮尔斯等：《绿色经济的蓝图》，何晓军译，北京师范大学出版社，1996年，第2页。］。此后，美国、欧盟、日本等纷纷施行绿色行政，提出绿色发展规划或战略。绿色发展，是对传统高耗能、高污染、高排放发展模式反思并创新的结果，此种发展模式是在生态环境容量或承载能力范围内实现经济、社会、环境可持续协调发展。企业绿色发展，可以认为是从一种状态转变为另外一种状态的过程，具体可以表现为企业在不同行业或不同发展模式之间的转型，侧重于提高产业链中企业的价值，提高产品的技术含量和企业自身的盈利能力［谢家平，杨光：《企业绿色转型升级的可行路径是什么》，https：//www.sohu.com/a/121392817_120078003，2022年10月15日访问。］。绿色发展不仅要求处理好经济发展与环境保护的依存关系，也要求把握好两者平衡关系［徐祥民，姜渊：《绿色发展理念下的绿色发展法》，《法学》，2017年第6期。］。自2010年以来，北京师范大学等单位联合持续发布了系列《中国绿色發展指数报告》，报告显示，近年来，虽然中国的绿色发展水平整体上有所提高，但区域不平衡现象明显，绿色发展指数的提高主要依赖于绿色经济的增长和政府政策支持，资源环境承载潜力有恶化趋向［《〈2016中国绿色发展指数报告〉正式发布省际绿色发展指数北京居首》，http：//money.sohu.com/20161224/n476841340.shtml？qq-pf-to=pcqq.temporaryc2c，2022年3月2日访问。］。污染物来源于生产污染和生活污染，生产污染的毒害性、污染范围、污染程度等都是生活污染无法相比的，其中企业生产污染占比很大，事业单位和其他生产经营者尽管也排放污染物，但总量不大。作为市场核心参与者和经济社会发展中坚力量的企业，其绿色发展程度是我国绿色发展目标能否实现的关键。

2021年3月8日，时任最高人民法院院长周强提交给最高人民法院工作的报告显示，2020年全国各级法院审结的一审环境上诉案件数量为25.3万件（2018年周强作工作报告时，过去五年的案件数量是48.7万件）［周强：《最高人民法院工作报告：2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，2018年第2期。］。江苏泰州天价赔偿案、宁夏腾格里沙漠污染案、云南阳宗海砷污染事件、湖南浏阳镉污染事件、福建紫金矿业溃坝事件、云南曲靖铬渣污染等一大批生态环境损害案件陆续发生。环境违法案件高发的背后是企业传统“三高”发展模式的驱动，根本性的解决方式只能回到问题的源头，用更为优势的法律制度工具驱动企业绿色化转型的内生动力，即“把传统企业改造成绿色企业，走绿色发展道路，从而实现企业自身的可持续发展”［秦书生，胡楠：《绿色发展视域下绿色企业建设探析》，《环境保护》，2016年第9期。］，企业环保信用评价制度则具备形塑企业绿色发展内生机制的引导功能。

作为一种新型的环境治理手段，企业环保信用评价制度具有全面、直观、公开、共享等特点。全面，是指评价使用的环境信息能够全方位反映企业各类环境行为状况。公开，是指为保障公众知情权和监督权，环境信息及评价结果向社会公开。共享，是指环境信息及评价结果在相關部门和机构间实现互联互通，作为联合奖惩的依据。企业环保信用评价制度在我国实施已经将近十年（该时间从2013年原环境保护部等四部委发布《企业环保信用评价办法（试行）》开始起算），在很多地方已经取得了很好的社会效果。企业环保信用评价制度实现的是多部门、多机构的联合奖惩，环保信用级别高的企业获得的奖励不仅来自生态环境部门，还可能来自发改委、财政、税务、证券、银行和保险等部门或机构，聚合奖励效应对企业具有足够的吸引力；反之，信用不良企业将会一处失信、处处受限。因此，企业环保信用评价制度促使企业提高环境自律意识和环保社会责任感，从漠视污染、消极治理、被动应付向重视环保、清洁生产、主动减排转变，形成环境自觉的绿色发展机制，同时有利于完善公众参与、社会监督机制，督促企业持续加强环境管理，达成绿色发展的环境保护工作目标。

不同于传统社会，当代社会是一种功能上不断分化的系统，相较于传统社会主要体现在社会阶层的分化，当代社会的分化主要表现为高度的、专业的、自律的功能分化［See Luhmann N，“The differentiation of Society”，Columbia University Press.（1982），p.Xii.］。社会控制的终极目标是改变他人的内在价值观或者思维惯性，制度是有组织性的行为模式和固定的思想习惯，改变人的价值观和思想习惯就是制度问题。环保信用评价是将环境价值转化为环境人格，借助人格评价并依赖信用的声誉机制实现环境治理目标的创新性治理模式，制度的核心功能在于借助信用内核、评价媒介、信息工具，提升企业自我规制能力，重塑环境规制过程，实现企业绿色转型内生动力的产生发展，是国家行政和公众互动下的优势制度呈现。同时，当前我国正处于环境行政管制的社会转型期，“根植于社会内部的传统性与移植于社会外部的现代性之间的兼容关系十分脆弱”［郭星华，石任昊：《社会规范：多元、冲突与互动》，《中州学刊》，2016年第3期。］，在国家与行政、公权主体与私权主体互动过程中，需要在“国家本位”与“社会本位”之间通过制度机制建设寻求内在一致的平衡状态，实现社会规范多元之间的契合与交融［正如李挚萍教授所认为的应当以政府管制和公众参与的“双轮”模式建构环境法的发展前景。参见李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社，2006年。］。

三、国家政策及地方实践亟待法律转化及立法确认

为达到环境治理目标，有必要改变环境保护集中于政府（特别是由环境保护部门）单一主体并过分依赖行政手段的局面，实现政府、社会、公民之间的良性合作和科学互动［沈费伟，刘祖云：《合作治理：实现生态环境善治的路径选择》，《中州学刊》，2016年第8期。］。企业环保信用评价旨在以企业环境信息的评价结果为基础，加强与市场主体连接，激励企业自主提升环境表现行为，增加市场竞争力。它属于以市场为基础的激励性制度，能够打通政府与市场、社会的通道。相较于传统的单一主体控制，其治理主体向多元化转变，不仅能更好地规避政府失灵的风险，也符合现代环境法律制度转型的要求。至今此制度在实践中运行多年，各地方在落实中央规范政策中不断因地制宜地进行创新升级，制度实践经验十分成熟。在法典编纂、生态文明相关政策以及改革实践经验的交织过程中，对所形成的且经过实践证明有效的执法司法经验，应总结提炼并体现于法典［吕忠梅：《环境法典编纂的基本问题》，《荆楚法学》，2022年第1期。］。

（一）国家政策亟待法律转化

我国正处于社会转型中，在此过程中社会关系也处于不断变化的状态，而相对于不稳定的社会关系，要积极利用灵活的政策形式对其进行规范，待其稳定后再予以法律化［刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》，2019年第7期。］。关乎企业环保信用评价制度的国家层面规范数量众多，且最早规范实施至今已有八年多。从原来宏观的“完善社会信用体系”到现在微观的“实行分类监管”，相关规范愈加具体详实，该制度日渐成熟。

我国企业环保信用评价制度的规范文件自2014年开始出现逐年增长的趋向，国家重视并鼓励企业环保信用评价制度的建设，此制度的价值理念与运作机理与国家生态文明建设深入发展也愈加契合。规范文件数量不断增长，也凸显出实践中新型环境规制手段有效地调动了市场绿色经济发展。但此制度目前高位阶立法空白，仅停留于大量的政策文件，这也提供了规范性文件入法的可能。

（二）地方优秀经验急需立法确认

一是评价范围日趋合理化。根据《企业环保信用评价办法（试行）》可知，纳入企业环保信用评价范围应当是污染物排放总量大、环境风险高、生态环境影响大的企业。各地方在落实国家规范的同时，依据现实需求，形成实操性强、适用率高的优秀成果。通过实践梳理，地方优秀做法大致可分四类：第一类是本行政区域内全部企业，比如吉林、山东等［详见《吉林省企业环境信用评价方法（试行）》（吉环发〔2017〕33号）、《山东省企业环境信用评价办法》（鲁环发〔2020〕52号）。］。第二类是除国家要求外，增加新种类企业，比如内蒙古增设有色金属采选和平板玻璃两类重污染行业；湖南增设重点辐射工作单位，包括从事生产、销售、使用Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类放射源，非密封放射性物质和Ⅰ类、Ⅱ类射线装置的单位等。第三类是增加第三方治理领域的服务机构，比如湖南、河南等［详见《湖南省企事业单位环保信用评价管理办法》（湘环函〔2020〕189号）、《河南省企业事业单位环保信用评价办法》（豫环文〔2018〕217号）。］。第四类是增加重点监管与日常监管企业即纳入“双随机、一公开”企业、纳入实施排污证重点管理企业等，比如重庆、广西等［详见《重庆市企业环境信用评价办法》（渝环规〔2021〕7号）、《广西壮族自治区企业生态环境信用评价办法》（桂环规范〔2021〕8号）。］。从整体优秀评价范围来看，各地方整體上扩大企业环保信用评价范围，纠正了以往评价范围过小问题。从第三类增加范围来看，有些省份还增设社会环境服务机构［详见《河南省企业事业单位环保信用评价办法》（豫环文〔2018〕217号）、《青海省企业环境信用评价管理办法（试行）》（青生发〔2021〕7号）。］，优化了企业环保信用评价主体结构，符合环境政策由“单独控制模式”渐变为“协同共治模式”主要发展趋势。从第四类优秀范围评价范围来看，有些省份采用“重点”与“日常”方式，并积极对接国家生态环境执法的“双随机、一公开”的政策落实，使评价范围实时化、动态化［详见《广西壮族自治区企业生态环境信用评价办法》（桂环规范〔2021〕8号）、《浙江省企业环境信用评价管理办法（试行）》（浙环函〔2020〕16号）。］。

二是评价指标体系日益科学化。各地方评价指标大致可以分为四类：第一类是以违法行为情形为评价指标，比如黑龙江、甘肃等［详见《黑龙江省企业环境信用评价暂行办法》（厅办文件〔2017〕263号）、《甘肃省环保信用评价管理办法（试行）》（甘环法规发〔2021〕14号）。］。第二类是增设激励性的指标，比如河北增设的激励指标包括达标排放基础上深度减排、环境风险管控、自愿清洁生产审核、环境污染责任保险、在线监测、环保表彰等；重庆增设的加分项包括排污权交易、生命周期评价、清洁生产审核、专业培训、诚信激励、公益活动、管理认证、社会责任等；陕西增设的激励指标为社会监督类增加环境表彰等；湖南增设企事业单位加分项；湖北增设的激励指标为环境诚信指标中增设生态环保奖；河南增设环保信用激励信息类。第三类是增设第三方环境服务机构相关指标，比如辽宁、福建等［详见《辽宁省企业环境信用评价管理办法》（辽环发〔2020〕9号）、《福建省企业环境信用动态评价实施方案》（闽环保总队〔2018〕67号）。］。第四类是在国家指标基础上依据实践增设指标，比如重庆污染防治类增加企业监督性监测和企业自行监测，生态保护类包括自然保护地、生态保护红线监管、生态环境损害，环境管理增加碳排放权交易、环境保护税；河南单位环境管理类增设辐射安全管理、环保信用承诺、环保设施验收，环保行政管理信息增设危险废物转移审批、辐射安全许可证管理、放射性同位素转让审批、环保设施同时设计、施工、投入生产使用制度、保险环境税等。可见，多数省份设立激励性指标，使有关排查企业不再局限于不违反违法情形的被动局面，而能够进入守法之上的正向阶段，这也将刺激企业积极提升环保行为，促进企业绿色化发展。有的省份增设第三方环境服务机构相关指标［详见《辽宁省企业环境信用评价管理办法》（辽环发〔2020〕9号）、《浙江省企业环境信用评价管理办法（试行）》（浙环函〔2020〕16号）。］，有效规范了第三方相关环境行为，因为不规范的第三方环境服务机构也会造成污染甚至加重污染。

三是评价结果运用的社会化程度日渐提升。评价结果运用是企业环保信用评价制度最关键的尾环。各省份的评价结果运用大致分为两类：一类是大部分省份依照国家规定，协调金融机构、保险机构、行业协会、国有资产监督管理等部门，加强企业环境评价结果与市场机制相连接，促使其在社会领域充分运用，比如河南、安徽等［详见《河南省企业事业单位环保信用评价办法》（豫环文〔2018〕217号）、《安徽省企业环境信用评价实施方案》（皖环函〔2019〕662号）。］。另一类是在原有规定基础上增设惩戒机制，比如吉林增设日常监管、公共交易、进出口管理、定期检验等内容；山东、内蒙古环保信用评价结果的运用增设相关部门机构依据《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》《内蒙古自治区社会法人失信惩戒办法（试行）》等相关政策文件要求实施联合惩戒；重庆的做法是一方面发展改革部门负责依据社会信用体系建设要求使用环境信用信息，强化对企业环保信用评价信息应用的监督，对企业的信用制约体现于项目审批、核准、备案工作中，另一方面加大对各金融机构的宣传力度，激发各金融机构广泛充分使用企业环保信用评价信息积极性，坚决执行“绿色信贷”政策。可见，无论是与相关机构的畅通，还是与“守信联合激励，失信联合惩戒”的协调，表面是利用市场机制激励企业作为，但其实质在于与各种制度挂钩、与不同机构部门建立联系，增强评价结果运用在市场中的比重，加强社会化深度。

四、企业环保信用评价制度入典的规则设置

企业环保信用评价制度在我国已经实践二十余年，地方积累了大量实践经验，需要立法机关提供适宜的入法通道。结合《建议稿》的篇章结构，建议将企业环保信用评价制度在总则和分则两个部分分别设置。

（一）总则中设定参评主体和评价标准的原则性条款

“基本制度作为基础性规制措施体系保障可持续发展和作为核心枢纽协调衔接环境法典内外规范的两大核心制度功能。”［周骁然：《论环境法典总则编基本制度的构建理路》，《苏州大学学报》（法学版），2021年第4期。］从保障可持续发展上看，基本制度要遵循环境法典可持续发展的价值目标，所谓可持续发展就是仰赖“安全和可持续的能源道路”［徐祥民：《绿色发展思想对可持续发展主张的超越与绿色法制创新》，《法学论坛》，2018年第6期。］的经济增长。在生态环境领域中，可持续发展更多地强调绿色循环经济的良性发展。企业环保信用评价制度是以市场激励为基础来刺激企业达成环境治理目标的市场激励性制度，它能协调与環保相关的经济关系，稳定地推进可持续发展。从协调内外上看，基本制度不仅是对一般条款的承接，更重要的是它代表一种规范指引、逻辑表达、价值体现。企业环保信用评价制度集合政府、市场、社会三种主体，弱化传统管控的势头，积极鼓动市场激励与自我规制，走在环境规制工具发展的前段，其作为基本制度不仅满足可持续发展的价值内涵要求，还能引领制度规范朝向新方向发展。具体条款规则可设置为：

“下列企业应当参与环保信用评价：

（一）重点排污单位；

（二）实施强制清洁审核的企业；

（三）实施排污许可证、危险废物经营许可证管理的单位；

（四）需要进行环境信息强制披露的发债企业及上市公司；

（五）从事环境影响评价、环保检验检测、环境污染第三方治理、碳核算等生态环境服务的第三机构；

（六）法律法规规定的其他应当进行环保信用评价的单位。

企业环保信用评价办法及评价指标由国务院另行制定。”

（二）绿色低碳发展编中设定评价结果应用的具体规则

“绿色低碳发展编重点在于经济的可持续，它与污染控制编和自然生态保护编一道，共同诠释了可持续发展在社会、环境和经济上的三个主要面向，是最终实现人的可持续发展之三大支柱。”［张忠民：《环境法典绿色低碳发展编的编纂逻辑与规范表达》，《政法论坛》，2022年第2期。］因而，该编要运用多种效益的发展模式来推进可持续发展和绿色经济繁荣。“企业环保信用评价制度的重要侧面为政府在配置公共资源以及金融机构在进行信贷决策时考察企业的环境表现。”［王瑞雪：《公法视野下的环境信用评价制度研究》，《中国行政管理》，2020年第4期。］企业环保信用评价结果与金融机构、保险机构等市场主体相连接，采用多元化治理方式摆脱对政府的过分依赖，开始重视环境经济手段中的信息价值，充分发挥市场机制、社会作用。从逻辑上，该制度主线与绿色低碳发展编一致，都采用多维度方式，以整体观、系统观来调整多个对象达到提升环境治理能力的目标。在目的上，该制度契合绿色低碳发展编篇章设置目标，抓住环境保护与经济发展的平衡点，深入推进可持续化进程。条款规则可设置为：

“县级以上生态环境主管部门以及发展改革等有关部门，以及金融机构等市场主体应当对列入守信联合激励对象名单及失信联合惩戒对象名单的参评单位依法开展守信激励和失信惩戒。”

五、结语

“环境法过去和现在都是实验新型规制方法的绝佳领域。”［乌特·萨科瑟夫琪：《通过环境媒介保护的健康保护：空气和水污染防治》，喻文光译，《行政法学研究》，2015年第4期。］从整体上解决环保问题需要各种各样的规制方法，然而这些方法对于解决具体问题来说必须是最适合的。中国环境法治发展的实践表明，“我国的环境法律制度始终处于一个致力于解决新问题并试图将旧问题处理得更好的动态过程中”［尼尔·麦考密克：《法律推理和法律理论》，姜峰译，法律出版社，2005年，第236页。］。中国未来环境生态问题的解决无疑应当逐渐减少直接干预企业环境行为的行政管控手段，转而透过环境信息、民主商谈、内部自我管理等相对间接的方式，促进被管理者及社会大众提升环境表现的内生动力，即建构整体性、综合性、协调性的环境治理新模式。2019年9月，“金砖国家国际法治论坛”在北京举行，吕忠梅教授发表主旨演讲，强调中国将进一步完善环境监管体制，持续不断地推进治理体系和治理能力现代化，为全球性环境保护贡献中国的智慧和方案。企业环保信用评价制度便是中国生态环境法治的创新性智慧和方案，在全面依法治国、建设社会主义法治国家、国家环境治理体系及治理能力现代化的时代背景下，企业环保信用评价制度将政府、市场和社会多元主体及多元工具合作治理的理念制度化、规范化，将环保被监管对象自觉守法、履行环保社会责任的内生动力制度化、规范化。企业环保信用制度以环境治理法治化为基本遵循，为在“政府集中供给秩序之外提升社会治理效果”［戴昕：《理解社会信用体系建设的整体视角：法治分散、德治集中与规制强化》，《中外法学》，2019年第6期。］提供了多元合作实现环保信用良法善治实践的中国样本，企业环保信用评价制度写入环境法典具备正当性。

The Legitimacy of the Enterprise Environmental Credit Assessment System in the Environmental Code

Wang Li，Wang Linyu

（Henan University of Economics and Law，Zhengzhou 450046，China）

Abstract：

Enterprise environmental credit evaluation refers to the environmental governance means by which qualified organizations assess， according to established evaluation indicators， methods and procedures， information on the environmental behaviour of enterprises in terms of their compliance with environmental laws and regulations， their assumption of social responsibility for environmental protection and their performance of environmental protection contracts in a comprehensive manner， and determine a publicly available environmental credit rating for reference by relevant departments， institutions， organizations， individuals， etc.Three aspects justify the inclusion of an environmental credit assessment system in the environmental code： Firstly， the proportion of order and control-type systems in Expert Proposal and Description of Ecologcial and Environmental Code is in major and the proportion of market incentive-type systems， especially self-regulation-type systems， is too small， and the enterprise environmental credit evaluation system can help optimize the structure of the types of systems in the environmental code. Secondly， the enterprise environmental credit evaluation system has significant functional advantages such as the preventive function of deterring controllable risks to the environment， the normative function of actualizing multiple governance of environmental credit， and the guiding function of shaping the endogenous mechanism of green development of enterprises. Thirdly， a large number of the enterprise environmental credit evaluation in China of established national policies and excellent local practice results are in urgent need of legal transformation and legislative confirmation. The environmental credit assessment system for enterprises should be included in the environmental code by setting out in the general provisions the principles of the subjects to be assessed and the assessment criteria， and in the green and low-carbon development section by setting out specific rules for the application of the assessment results.

Key words：enterprise environmental credit assessment;environmental code; legal conversion;concept of codification

［责任编校 张家鹿］