刑事犯罪不立案的救济与监督问题研究

单婧文

(中国刑事警察学院，辽宁·沈阳 110035)

一、现状：由案件识别出的立案监督问题

(一)案件背景回顾

2016年初，被害人李某某(化名)通过百度检索进行线上求医，在向医生描述了自己的“症状”之后，被告知自己很可能被“养父”鲍某某侵犯。李某某随即向甲市A区人民法院提出控告，法院以没有管辖权为由，建议李某某向公安机关提出控告。甲市A区公安分局以没有确实充分的证据证明鲍某某实施了性侵李某某的犯罪事实为由，决定不予立案。同时，鲍某某在公安机关的主持下，写下了保证书：“给我现在的女儿，和未来的妻子”。2019年4月8日，李某某在甲市自杀，被他人救起后再次到甲市A区公安分局报警，称其3年多来遭到“养父”鲍某某多次性侵。鲍某某则声称其与李某某是两厢情愿的包养关系，并非性侵，李某某的数次报警是“恩将仇报”的行为。甲市A区公安分局综合各种证据，认定鲍某某不构成犯罪，遂于当月作出撤案决定。同年9月6日，李某某的律师又向检察院信访部门提交部分证据和《立案申请书》。甲市A区公安分局根据当事人及其律师提供的新线索，于10月9日决定再次立案。李某某向警方提交了受侵犯的所有证据：带有血迹、精液的卫生纸、卫生巾、鲍某某赤裸上身的照片以及二人的聊天记录。其中，鲍某某手机QQ浏览记录中有一张照片显示，鲍某某在2018年2月18日连续访问了数名带有“送养”“送养小孩”“送养女宝宝”等字样的QQ用户空间。然而，该案件在接下来的6个月时间里，除了笔录之外毫无进展。2020年4月13日，最高人民检察院、公安部派出联合督导组赴山东，对该案调查工作进行督导，对公众关注的相关问题进行全面调查并接受社会监督。2020年9月17日，鲍某某性侵“养女”案终于尘埃落定，最终认定鲍某某的行为不构成性侵犯罪。随后，公安部发出通报将这位美国籍的鲍某某驱逐出境。

(二)立案问题识别

根据《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第112条规定，法院、检察院、公安机关认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案；认为无需追究刑事责任而不予立案的，应当将不立案的原因通知控告人。即只要有证据证明发生了需要追究刑事责任的犯罪事实，就符合立案条件，立案阶段对证据的要求并不需要确实充分。2016年初，公安机关以没有确实充分的证据证明鲍某某实施了性侵李某某的犯罪事实为由，决定不予立案，这无疑加重了控告者的举证负担，不符合《刑事诉讼法》对于立案标准的规定，其不予立案理由不能成立。针对公安机关2016年初作出的不予立案决定，控告人不服该决定的，根据《刑事诉讼法》第112、113、114条规定，可以有以下三个救济途径：第一，向公安机关申请复议；第二，向人民检察院申诉，请求立案监督；第三，向人民法院提起自诉。

鲍某某性侵养女一案，无论当事人错综复杂的关系最终如何认定孰是孰非，单从刑事立案监督角度进行总结，控告人在理论上虽拥有上述三种救济途径，但在实际中却是2016年提出控告至2019年才启动立案监督程序。这其中存在检察机关未及时发现该案及受害人不知如何启动立案监督程序等多方面问题，导致上述问题的原因是多样的，包括刑事立案标准对于控告人仍然较高、检察机关立案监督的缺位以及法院在立案方面的消极态度等因素。究其根本，是由于我国刑事立案法律法规制定、制度运行实效、监督机构设置等方面仍存在多重问题与挑战。刑事诉讼立案如同“过滤器”一般，是案涉行为的罪与非罪的第一道门槛。(1)刘根菊.刑事立案论[N].北京：中国政法大学出版社，1994.因此，公安机关和人民法院的刑事立案决定权需要另外一种力量进行必要的制衡与监管，以保障刑事立案工作对犯罪行为人的惩治、对受害人的保护以及对刑法的捍卫。

二、剖析：立案监督不能有效开展的原因

刑事案件的立案是刑事犯罪行为得以被追责的第一步，其关乎案件当事人的合法权益和切身利益。然而在刑事立案监督实践中，人民检察院对于公安机关和人民法院刑事立案工作的合规性、合理性所进行的监督并未达到期望的法律效果。在现行的立案监督制度下，应然的法律条款为何难以产生实然的法律效果，需要从以下三个方面深入剖析刑事诉讼立案监督存在的问题。

(一)刑事立案监督法律法规有待完善

一是公安刑事立案监督有规则、少罚则。刑事立案监督案件的受理通常分为人民检察院主动发现和被害人向人民检察院提出两种情况。两者在方式、时限上基本一致，具体而言，人民检察院向公安机关发送《要求说明不立案理由通知书》后，公安机关应当在七日内进行书面答复，这一阶段属于质询权范畴；人民检察院判定公安机关作出的不立案理由不能成立的，应当向其发出《通知立案书》，公安机关应当在十五日内立案，同时将立案决定书送达人民检察院，这一阶段属于纠正权范畴。(2)元明，胡耀先，陶建旺.完善刑事立案监督工作机制的构想[N].检察日报，2009-06-12(003).现行的《刑事诉讼法》第113条规定公安机关在接到人民检察院的立案通知后应履行立案义务，但对于公安机关仍不立案的，《刑事诉讼法》并未明确规定罚则，致使在立案监督的最后一公里，检察机关难以有效地发挥立案监督的强制措施。从另一方面来看，“有犯罪事实发生，需要追究刑事责任”的刑事立案标准本身表述带有抽象性，公安机关在刑事立案实践中依然存在着利用标准的模糊性而执行“先破后立、不破不立”的不当原则。一旦错过破案的黄金72小时，某些人证、物证因为没有及时调查取证，可能将无法再获取，导致事后即使立案，也因无法获取有效证据而难以定罪。

二是法院刑事立案标准较高。2015年我国法院刑事立案的模式变立案审查制为立案登记制，即当事人只要向法院提交的诉状符合刑事立案的标准，法院就应当接收。然而，囿于刑事立案的标准未随立案模式的变更而改变，刑事立案仍以“有犯罪事实发生，需要追究刑事责任”为标准。如果在起诉阶段就要求自诉人的起诉要件能够证明被告人有犯罪事实的发生并需要追究刑事责任，无疑是将审判阶段的诉讼要件提前到起诉阶段进行审查，进而导致法院因立案审查的工作量激增而抗拒立案。(3)王雪羽.立案登记制下应诉管辖的适用困境与出路[J].华东政法大学学报，2020，23(02).特别是临近年终，个别地方法院考虑到“结案率”的考核指标，甚至滋生出年底概不立案的“潜规则”。(4)印波.刑事结案效率考评指标的嬗进及其反思[J].法学，2020，(8).此外，刑事立案权在我国分立为公安刑事立案和法院刑事立案，检察院的立案监督更多地关注公安刑事立案，对法院的自诉立案关注度不够，进一步给法院的违法不立案行为留下监管盲区。结合鲍某某性侵养女案，控告人最初向法院提出控告时，法院以没有管辖权为由建议李某某向公安机关提出控告，而不是直接移送至有管辖权的公安机关，也增添了控告人在立案之路上的障碍。

(二)检察院调查知情权欠缺保障

《人民检察院刑事诉讼规则》赋予了人民检察院侦查监督部门在开展刑事立案监督工作时，调查并核实证据材料的权力，但是却没有明确赋予刑事立案监督的另外一个部门——控告申诉部门相同的权力依据。这就导致控告申诉部门受理当事人申诉后，在开展立案监督工作过程中无法根据实际需要随时介入公安机关的立案活动进行调卷，因而无法保证对有错误的立案活动进行及时、有效制约。上述问题归根结底是由于立法上的缺失，检察机关的调查知情权未得到有效保障，致使立案监督的信息获取通道不畅，显著影响及制约检察机关刑事立案监督活动的开展。根据《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》第3条规定：“公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度，定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。”但在实际工作中，建立、落实刑事案件信息共享平台及配套的工作机制，需要具备资金、技术等方面的支持。(5)彭现如，闫芳.刑事立案监督中的难题与对策[J].人民检察，2012，(3).以目前国内的现状来看，地方公安机关、检察机关和法院在信息共享方面存在技术壁垒，尚不能全部达到上述条件，无法有效实现公检法体系相互沟通协作的主动性和及时性。

实践中，检察机关执行的刑事立案监督工作往往是一种事后监督，即只有在公安机关或法院已经做出立案或不立案的决定之后，检察机关才开始介入。又由于刑事立案过程中的立案信息具有独立性和封闭性等特点，检察机关通常仅对刑事立案的结果实施监督，难以对刑事立案的过程进行监督。受以上因素的影响，当公安机关或人民法院作出不予立案决定后，检察机关在立案监督的方式上更多采取的是书面审查，在刑事立案有效信息的获取上面临滞后和衰减，导致其书面审查结果不可避免地具有局限性和片面性，严重影响检察机关的刑事立案监督效果。即使检察机关根据不充分的证据信息，作出了纠正违法立案的检察意见并向公安机关或法院发出《通知立案书》，同时《刑事诉讼法》也跟进规定被监督机关负有回应的义务，但是检察机关立案监督在执行层面的刚性支持仍有待提高。检察机关立案监督的方式趋于行政化，缺乏法律强制性细则，致使实践中的检察机关所作出的立案监督，在执行效果上差强人意。(6)万毅.刑事立案同步监督机制的构建——以S省N县检察院的改革实践为样本[J].人民检察，2017，(24).

(三)刑事立案监督部门设置不够合理

《人民检察院刑事诉讼规则》中未明确规定人民检察院的立案监督工作由某个部门专属负责，而是由侦查监督部门和控告申诉部门共同负责。由于两部门在立案监督职责上的相互交叉，导致跨部门沟通成本的徒增，甚至出现相互推责的可能。即使法律法规明确两部门的职责分工，即侦查监督部门负责在监督审查批捕中主动进行立案监督；控告申诉部门负责受理当事人不服公安机关或法院不予立案的决定而提出的申诉，但是实践中，立案后的侦查活动监督占据侦查监督部门大量的时间和精力，很大程度上影响立案监督工作的有效开展。更为重要的是，刑事立案监督是入罪的“入场券”，立案监督在性质上与侦查监督有着本质的不同，其法律地位的重要性不言而喻。《人民检察院刑事诉讼规则》规定该将立案监督职责分派给侦查监督和控告申诉两个部门，会分散执法监督集中力，不利于专项开展刑事立案监督工作。

三、校准：刑事立案监督工作的补正建议

为保障公民合法权益，不使无罪之人被法律所侵犯，我国有必要针对刑事立案监督存在的问题进行校准，在犯罪行为发生后及时追诉与惩戒犯罪主体，进一步完善刑事立案监督工作，更好地发挥检察机关在立案监督中的法定职责，具体路径分析如下。

(一)完善刑事立案监督法律法规

对于公安机关接到《通知立案书》后仍不立案的情形，刑事立案监督相关立法应完善补正其对应的罚则，为检察院开展立案监督工作提供执法依据。如，立法中补正完善对立案监督程序最后一公里问题的强制解决措施，对于公安机关或人民法院在收到检察院的《纠正违法通知书》后，仍拒不纠正其违法违规行为的，应当暂停相关责任人的职务活动，更换办案人员，并对公安机关或法院的违法责任人进行行政处罚，情节严重构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。必要的情况下，检察院可以跨省开展交叉立案监督，为公安机关依法接受立案监督提供震慑力。

此外，当前的刑事立案标准要求同时具备“有犯罪事实发生”和“需要追究刑事责任”两个条件，其中“需要追究刑事责任”本身涉及行为人的刑事责任能力、主观故意或过失等方面的考察因素。然而，对于公安机关管辖的刑事案件中，刑事责任所涉及的考察因素在没有启动刑事立案程序之前，是难以确认的；对于法院管辖的自诉刑事案件中，刑事责任应否被追究，应该属于审判阶段裁判的事项。又根据无罪推定的刑事司法原则，任何行为人在未经依法审判有罪之前，都应视其为无罪。从该原则出发，在刑事立案阶段弱化“需要追究刑事责任”这一刑事立案标准，不但符合刑事立案阶段对于违法阻却事由的客观实践需要，也更加符合无罪推定原则的应有之义。在适当降低刑事立案标准的同时，应完善被调查对象的救济机制。在内部，被调查人有权向本级立案机关申请复议或向立案机关的上一级机关申请复核；在外部，被调查人认为立案机关的刑事初查行为违法时，有权向检察机关申诉。因此在立案阶段，《刑事诉讼法》应保证被调查对象在合法权益遭受公安机关或法院侵害时，可以获得内部、外部通达的救济渠道，最大程度上减轻刑事立案标准的放宽所带来的反面效应。

(二)拓宽人民检察院调查知情渠道

一是充分发挥立案监督程序公开机制。对于引发社会舆论的敏感案件或涉及社会公共利益的重大案件，立案监督程序公开可以采取公开听证这种现代行政法治程序。在听证过程中，检察机关可以邀请被害人、被调查人、代理律师参与，并直接听取案涉相关当事人的言辞，有效弥补传统的书面审查导致的部分信息缺失，增强对案件经过的全面了解，更好地还原案件客观事实，对立案监督作出更准确的判断。(7)宋英辉.刑事诉讼原理[M].北京：法律出版社，2014.从另一方面来看，听证程序因为有案涉当事人的深度参与，以及向整个社会公开，也是对检察机关立案监督过程的补充监督，从而提高社会公众对立案监督结果的接受程度。此外，应加强全民普法教育，当发生公安机关对刑事案件不立案的情形时，涉案当事人可以熟知其寻求法律监督救济的途经，通过向人民检察院提供立案监督线索、提出申诉等方式，补充人民检察院的调查知情渠道，从而更好地维护公民的合法权益。

二是推广信息共享平台建设。在当今互联网时代，将大数据、人工智能、云计算等技术应用在办案系统中，能大幅提升检察机关的办案效率。首先，检察机关应构建立案监督系统，将公安机关和人民法院的刑事立案受理信息与之共享对接，完善立案监督信息获取的网络渠道。其次，检察机关应建设信息共享平台，使立案监督系统与市场监督管理局、税务、食药监等行政部门的信息系统实现对接，有效衔接行政与刑事信息化工作。检察机关通过该共享平台可以更加简便地整合案件不同阶段、涉及不同部门的贯通信息，对刑事立案工作实现“刑事立案传输，集中研判监督”的全过程实时监督。(8)李亮.刑事诉讼涉案财物的救济机制[J].国家检察官学院学报，2016，24(3).诚然，以上科技化的办案系统需要检察机关乃至整个司法、执法系统具备足够的资金与技术支持，当前来看，并非各地方检察机关都能达成上述信息共享平台的实施条件。为此，检察机关可以采用相应的过渡性解决措施，将信息共享平台的模式应用在线下，将公安机关和法院的立案或撤案的案件相关材料主动移送至检察机关进行备案，提升立案监督审查的时效性。

(三)设置刑事立案监督专属部门

在司法实践中，人民检察院应合理设置及分配立案监督工作职责，设立专项负责刑事立案监督的部门，统筹行使立案监督职权。设立专门的刑事立案监督部门，不仅可以有效改善现存的双部门负责制的弊端，还能使侦查监督和控告申诉两部门避免因侦查、审核、控诉等环节工作量大而在立案监督方面欠缺投入。在此基础上，检察机关辅以操作性强的时效规定，对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各个环节明确具体的执行时效，消除公安机关拖延立案的死角，推进立案监督工作高效开展。人民检察院设置的刑事立案监督专属部门应独立行使刑事立案监督职能，集中精力解决目前执法部门存在的刑事案件应立不立的症结，从而减少双部门负责制下的职权分歧与相互扯皮的现象。(9)刘宁.我国刑事立案监督问题研究[J].山东行政学院学报，2017，(4).同时，人民检察院应厘清立案监督与侦查监督等其它法律监督的界限，提高刑事立案监督的法律地位，为检察机关积极行使刑事立案监督职权创造良好的法律环境，使公民的合法权益得到更好的保障。

其次，人民检察院应积极推广派驻中心检察室机制。以北京市为例，自2016年底开始运行派驻中心检察室以来，北京市检察机关刑事立案监督的数量持续提升，派驻中心检察室成为线索发现的重要渠道，立案监督工作成效显著。派驻中心的设立，将人民检察院的立案监督时点前移，实现人民检察院提前参与到公安机关的立案环节，从控告人提出控告开始，案件就进入到检察机关监督的视野当中，避免了立案监督事后审查的信息衰减。与此同时，派驻中心检察室的设立还对立案监督的线索来源起到拓展作用。公安机关独立的刑事立案决定权，使检察机关难以及时全面地掌握立案相关数据。设立了派驻中心后，检察机关可以通过派驻中心检察室的信息数据库，掌握相应时期内的刑事立案案件，对比已抓获和已羁押的人员信息，锁定立案监督重点，提高立案监督的靶向性。北京的派驻中心模式经过5年的运行，被验证是科学的，可以探索在全国更大范围内进行推广适用，推进立案监督效果从“乏力”向“助力”的转变。

结语

从现阶段的刑事犯罪立案环境来看，在不考虑公安机关或人民法院可能因腐败问题而串通一气的情况下，单以公安机关和人民法院的懒政为切口，由于公安机关办案耗费太多的侦查资源以及人民法院现有队伍不足以应对大量的待审案件等因素，众多的疑难杂案应立而未立。尤其涉及证据被清洗后的性侵案、交易结构复杂的非法集资案、影响当地就业的上市公司财务造假案等情况，立案机关恃现行立案监督制度不够完善而无恐，长期拖延案件的立案工作，严重损害被害人合法权益，危害社会公共秩序。在全面推进依法治国的目标进程中，国家既要保障公权力发挥效果，又要对公权力的运行进行约束与监督，时刻向上攀登新高度以回应时代新要求。因此，完善刑事立案监督制度并有效监督和纠正公安机关及人民法院的立案违法行为，已成为保护刑事案件当事人合法权益的必补一课，也是推进国家治理体系与治理能力现代化的应有之举。