国际刑事法院如何避免成为大国博弈工具

叶强

位于荷兰海牙的国际刑事法院。

3月17日，国际刑事法院（International Criminal Court，ICC）以在乌克兰犯“战争罪”为由，对俄罗斯总统普京发出逮捕令，引发国际社会关注。自2002年成立以来，国际刑事法院已多次成为国际舆论焦点：2009年向时任苏丹总统巴希尔发出逮捕令；2014年针对2003～2008年伊拉克战争和占领期间可能存在的战争罪行启动对英军的调查，使英国成为首个被该法院调查的西方国家；2020年在有明确证据表明英军在伊拉克犯有故意杀人、酷刑、强奸等严重战争罪行的情况下决定终止调查不予起诉。也是在2020年，美国总统特朗普以国际刑事法院对美国及其盟友进行“非法”调查为由签署行政令，宣布对法院工作人员实施财产冻结和入境限制等制裁措施。

美国始终在抵制、干涉国际刑事法院司法工作。就在法院成立同年，美国国会通过《美国服役人员保护法》，授权总统使用“一切必要手段释放任何被国际刑事法院拘禁的美国或盟国人员”，禁止联邦和州政府协助国际刑事法院开展任何调查工作，禁止将美国人引渡到国际刑事法院，禁止向国际刑事法院转移国家安全信息和执法信息，甚至禁止美国向国际刑事法院缔约国提供军事援助。尤具讽刺意味的是，该法案并未禁止美国扣押被国际刑事法院逮捕令通缉的外国人。美国公然把国际刑事法院视为可资利用的政治工具，而不是惩治国际罪行、维护国际正义的机构。

现代国际法的首要价值始终是维护构成国际政治体系的主权国家的独立性，保护每个主权国家免遭其他国家或国家集团干涉。然而，国际政治体系的现实表明，永久和平仍是难以企及的梦想。在各种冲击主权国家独立性的情形中，侵略是武力干涉的最严重形式。

现代国际法诞生后至第二次世界大战结束前，国际政治体系及国际法反对侵略的努力几乎是徒劳的，亦未产生对侵略者施加刑事制裁的国际刑法规范。这主要是由于以欧洲为中心的国际法思想的局限性、以民族国家为主体的政治体系的局限性所共同造成的。一方面，正如美国国际法学者路易斯·亨金所指出：战争在西方被认为是源于人的本性、民族的本性，欧洲政治思想史中的各种“正义”战争学说非但不认为战争非法，还经常推动战争的爆发。另一方面，作为国际法主体的国家乃抽象的概念，国家所具备的法律人格是国际法的拟制，国际法规制下的国家无法像国内法规制下的自然人、法人那样作为一个实体来承担刑事责任。此外，传统国际法上国家元首和政府首脑的行为被认为是国家行为，个人不应负刑事责任。例如，1907年《海牙陆战法规和惯例公约》第3条规定，交战方（即国家）对它的军队所属个人的一切行为负责。换句话说，在传统国际法上个人对其所代表的国家行为是不需承担刑事责任的。

然而，两次世界大战的惨痛经历和国际体系的深度调整使国际法意义上的个人刑事责任理论和实践开始发生变化。在国际刑法史上，首次起诉和审判国家元首的尝试发生在一战结束时。1919年《凡尔赛和约》第227条规定，协约国建立特别法庭审判德皇威廉二世。虽然威廉二世由于荷兰的庇护没有受到法律制裁，但《凡尔赛和约》的条款表明国际社会已经开始初步探索惩治侵略战争发动者的可能性。

二战后，纽伦堡国际军事法庭和远东国际军事法庭对发动侵略战争的德国和日本主要战犯进行审判和惩处，在国际法与国际关系史上具有重要里程碑意义。此后，国际社会进一步认识到有必要建立一种常设机制，对屠杀平民的战犯进行起诉。尽管当时建立了国际法院作为联合国的主要司法机关，但其主要功能是处理国家间争端，对个人的国际刑事责任问题不具管辖权。因此，1948年联合国大会第260号决议提请国际法委员会研究设立审判灭绝种族罪的国际司法机构的可能性。国际法委员会于1951年起草了规约草案，但因联合国未能就侵略定义达成一致，该问题被搁置。1993年前南斯拉夫国际刑事法庭和1994年卢旺达国际刑事法庭的设立加速了国际刑事法院的组建进程。国际法委员会遂于1994年完成《国际刑事法院规约》草案，并提交联大特设委员会讨论。1998年6月，联合国关于设立国际刑事法院的外交会议在罗马举行，会上表决通过了《国际刑事法院罗马规约》（以下简称《罗马规约》）。《罗马规约》于2002年7月1日生效，国际刑事法院正式成立，院址位于荷兰海牙。至2023年2月，《罗马规约》缔约国达123个，但中、美、俄等大国均不是缔约国。

2022年4月13日，国际刑事法院首席检察官卡里姆·汗（右二）访问乌克兰基辅郊外的布查镇。

国际刑事法院的职能是防范和惩治《罗马规约》生效后发生的灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪，从而最大限度地保护人权。法院由上诉分庭、审判分庭、预审分庭以及检察官办公室和书记官处构成。在国家接受法院管辖权的方式上，《罗马规约》规定只要成为缔约国就意味着接受了国际刑事法院的管辖权；此外，《罗马规约》第12条第2款的规定还会导致法院的管辖权及于非《罗马规约》缔约国及其国民。依照規约，法院在三种条件下可对非缔约国行使管辖权：一是在缔约国境内实施犯罪的非缔约国国民；二是在非缔约国境内实施犯罪的缔约国国民；三是非缔约国自愿接受法院管辖。此外，规约为法院创设了三种对非缔约国行使管辖权的方式：一是缔约国向检察官提交涉及非缔约国的犯罪情势；二是安理会向检察官提交涉及非缔约国的犯罪情势；三是检察官自行调查非缔约国有关情势。

《罗马规约》以上规定中最具争议的问题是，法院对非缔约国国民行使管辖权情况下如何协调与国际法上管辖豁免规则的潜在冲突。

2009年3月4日，国际刑事法院对苏丹总统巴希尔发出逮捕令。这是国际刑事法院成立以来首次向在任国家元首发布逮捕令，且苏丹并非《罗马规约》缔约国。该逮捕令一经发出，即引起巨大争议。非洲联盟、阿拉伯国家联盟、伊斯兰合作组织等国际组织都表示反对。更多国家则担心逮捕令的发布不但会给苏丹脆弱的和平进程造成负面影响，更会导致国际社会质疑法院的中立性，担心它成为西方大国的政治工具。

在任国家元首享有绝对的身份豁免，即使在涉嫌犯有国际罪行的情况下也不受任何外国法庭的管辖，这已被国际法院2002年“逮捕令案”的判决所确认。在该案中，比利时法院以违反《日内瓦公约》及其附加议定书为由对时任刚果（金）外长发布了国际通缉令。刚果（金）遂以比利时违反习惯国际法下在任外交部长享有绝对刑事豁免为由，向国际法院起诉。国际法院指出在任外交部长在外国法庭享有绝对的刑事豁免，认定比利时的行为违反了习惯法下的豁免原则。

国家元首、政府首脑和外交部长等享有豁免，是国际法的理论根基：既是“平等者之间无管辖权”这一基本原则的体现，又是保障主权国家对外交往的根本需要。一战结束时，荷兰之所以拒绝协约国提出引渡德皇威廉二世的请求，正是基于“历史传统”，即国际法上国家元首享有司法豁免的习惯和原则。

与此同时，国际法院也指出，这种豁免权并不意味着政府高级官员可以完全免于刑事追究。例如，在某些国际刑事司法机构有管辖权的情况下，这种豁免受制于该司法机构的管辖权。国际法院并没有明确这一例外适用于哪些国际刑事司法机构，但列举了前南国际刑事法庭、卢旺达国际刑事法庭以及国际刑事法院。

国际刑事法院应全面理解、善意适用国际法

《罗马规约》第27条明确规定了“官方身份的无关性”，即任何被指控犯有国际刑事法院管辖范围内罪行的国家官员，都不能享有豁免权。这是对管辖豁免的巨大突破。

然而，国际法的一个显著特征是缺乏强制执行的能力，国际刑法也不例外。国际刑事法院自身并没有执行机构和执法人员，它只能依靠国家的配合来完成对嫌疑人的逮捕和移送。也就是说，法院要行使管辖权，就必须在逮捕和移送程序中以发布请求书的形式获得有关国家的支持。在实践中，法院可以发布逮捕令，但却并不意味着可以向各国发布逮捕和移送的請求书。根据《罗马规约》第98条第1款，如果被请求国执行国际刑事法院的一项移交请求会导致该国违背对第三国国家或外交豁免权所承担的国际法义务，则法院不得提出该项请求，除非法院能够首先取得该第三国的合作，由该第三国首先放弃豁免权。显然，该条款与前述第27条之间存在着现实与理想的差距。在缺乏有效请求书的情况下，法院无法执行逮捕令。而法院发出的无法执行的逮捕令越多，其权威性越受损。在当前大国博弈越发激烈，西方国家和广大发展中国家对武力使用的合法性依据分歧越发对立的情况下，法院应更加节制管辖权。

获得信任不能利用大国博弈选边站，树立权威不能依靠恣意扩张管辖权。作为国际司法机构，国际刑事法院唯有秉持客观公正立场，依法审慎行使职权，特别是尊重国家元首和政府首脑依据国际法享有的管辖豁免，善意解释和适用国际法，避免政治化和双重标准，才能不断树立司法权威，促进国际正义，为国际刑法的完善发挥应有作用。