巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的广东模式

沈 萍

（广东省民族宗教研究院，广东 广州 510180）

2020 年底，我国完成脱贫攻坚任务，历史性地解决了绝对贫困问题，广大城乡社会进入全面建成小康社会的新时代。尽管脱贫攻坚任务完成，但脱贫地区面临由巩固拓展脱贫攻坚成果到乡村振兴的有效衔接问题。为进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，实现农村社会的全面振兴，党和政府把巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接作为“十四五”规划的战略目标。2021年颁布的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，对由脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接作出明确政策要求[1]。

在实施乡村振兴的路径上，各省市区均做出了自己的实践探索。如浙江省着力打造共同富裕示范区，以乡村产业振兴工程、美丽乡村建设工程、乡村文化复兴工程、乡村社会和兴工程、乡村生态绿兴工程为抓手促进乡村振兴[2]。四川省出台了《四川省健全防止返贫动态检测和帮扶机制办法（试行）》，精准识别脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户等三类检测对象，推动财政、金融、土地等帮扶政策和东西部协作、定点帮扶、省内对口帮扶、社会力量等帮扶资源向重点帮扶县、村倾斜，因地制宜推动各地发展[3]。山东省统筹推进乡村“五个振兴”，通过加快产业转型升级，夯实乡村振兴经济基础[4]。福建省坚持系统观念统筹推进福建特色乡村振兴，努力促进乡村整体发展[5]。贵州省制定了“十县百乡千村”乡村振兴示范工程实施方案，旨在因地制宜，科学推进乡村振兴[6]。广东为巩固脱贫攻坚成果，推动同乡村振兴战略有机衔接，2021 年6 月印发《广东省乡村振兴驻镇帮镇扶村工作方案》(以下简称《方案》)。

学界围绕巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接这一主题进行了广泛深入探讨。一方面，从宏观层面对如何衔接以及衔接的现实困境、内在逻辑和重点内容进行了充分的学术探讨；另一方面，在如何巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实践路径上，学界从发挥公共服务的衔接效能[7]，培育“中坚农民”激发内生动力[8]，加强对现有扶贫资源的运营管理、提升扶贫资产的利用效率[9]，通过属性治理让基层党建引领乡村振兴[10]等多个角度进行了分析研究。本文通过分析广东驻镇帮镇扶村工作的内在机制和地方实践，为当前的乡村振兴工作提供案例参考。

一、巩固拓展脱贫攻坚成果的广东模式

广东驻镇帮镇扶村制度的源头是驻村帮扶制度。驻镇帮镇扶村是广东省继脱贫攻坚之后，又一次大规模、系统性的帮扶行动。根据《方案》，驻镇帮镇扶村将分类分级帮扶全省1127 个乡镇，近2 万个行政村。驻镇帮镇扶村是一项新工作机制，是对脱贫攻坚经验的进一步延伸和发展。驻镇帮镇扶村工作队（以下简称“工作队”）帮扶的主要目标包括“五提升”：提升巩固脱贫攻坚成果水平、提升镇村公共基础设施水平、提升镇域公共服务能力、提升乡村产业发展水平和提升抓党建促乡村振兴水平。在驻镇帮镇扶村工作体系中，综合地域、面积、脱贫人口和农村人口数量、经济实力等因素，《方案》把全省1127 个乡镇分为三类。即（1）将粤东粤西粤北地区12 市和肇庆市的901 个乡镇中，综合实力相对较弱的600 个乡镇列为重点帮扶镇；（2）上述地区中综合实力相对较强的301个乡镇列为巩固提升镇；（3）珠三角7 市所辖226 个乡镇列为先行示范镇。全省累计7174 个单位共选派8099 名党政机关、企事业单位干部和4000 多名“三支一扶”、科技特派员、金融助理等专业人才，1030 名高校毕业生志愿者驻镇驻村参与乡村振兴。

驻镇帮镇扶村推动工作着力点从过去村级帮扶转向统筹镇、村两级发展，明确开展农村低收入人口帮扶、产业发展、民生保障、基层治理、美丽镇村建设等重点工作。综合其内容主要有以下几个特点：第一，多元社会主体的组团式帮扶。驻镇帮镇扶村是采取“党政机关+企事业单位+农村科技特派员+‘三支一扶’人员+志愿者+金融助理”模式，政府部门联合企事业单位与科研团队力量，多个单位形成合力对应帮扶一个乡镇。第二，多层级资金的集中式帮扶。组团式帮扶旨在发挥各帮扶单位的资源优势和资金优势，为农村经济社会发展注入新的活力。《方案》明确2021-2025 年，按平均每个乡镇每年2000 万元的标准安排资金帮扶。多方力量汇集到一个乡镇，由乡镇辐射到下属的行政村，可以重点推动一些项目，带动当地乡镇的整体发展。第三，以镇域为单位的整体式帮扶。在县域城乡融合发展过程中，乡镇是重要过渡地带。可以说，乡镇经济社会的良性发展，不仅是村民、村集体的重要依托，同时也是县域经济社会发展的重要着力点。以镇域为单位进行整体式帮扶，不仅有利于集中帮扶力量、统筹各方资源，同时旨在进一步壮大镇域经济以推动县域内的城乡融合发展。第四，大规模帮扶干部的下沉式帮扶。选优配备干部下基层锻炼,每个工作队有6 名以上干部。所选派的工作队队长基本上是各单位中层以上干部，工作经验丰富，业务能力突出。工作队队长担任被帮扶镇的副书记，能够更好地与县委、县政府沟通。

笔者于2022 年在广东民族地区进行了深入的调查访谈，着力分析帮扶机制如何促进脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，以及该模式在乡村振兴中面临何种困境、如何突破当前困境实现发展目标等具体问题。城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的短板，加快广东民族地区乡村振兴对广东实现共同富裕有着重要的意义。在筹划重点帮扶镇比例和帮扶力量安排上，《方案》向少数民族地区所辖乡镇倾斜。广东连南瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县、乳源瑶族自治县和7 个民族乡实现全覆盖，并按照每个乡镇每年2000 万元的标准来筹集资金，累计向民族地区拨付超过11.6 亿元[11]。据2021 年统计，广东民族地区有人口62.19 万人，其中少数民族人口24.79 万人，分布着瑶族、壮族、畲族等多个少数民族。受历史原因、地理位置、自然环境等因素的影响，这一区域经济社会发展落后，生态环境脆弱，生存条件恶劣，贫困程度深，连片贫困的特征非常明显。因此，驻镇帮镇扶村工作在广东民族地区面临的困难与问题更为突出。

二、驻镇帮镇扶村在广东民族地区的实践

巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，对于少数民族地区的“城乡融合”“族际和谐”“农业现代化”而言都显得至关重要[12]。驻镇帮镇扶村工作为乡村振兴注入了新动能，有效带动了民族地区经济社会发展。通过调研，广东省驻镇帮镇扶村工作有效巩固拓展了脱贫攻坚成果，逐步为民族地区的乡村振兴探索出行之有效的路径。通过对广东民族地区的调研发现，驻镇帮镇扶村的地方实践可总结为如下六个方面。

（一）完善返贫监测机制。党中央决定，适时组织开展巩固脱贫成果后评估工作，压紧压实各级党委和政府巩固脱贫攻坚成果责任，坚决守住不发生规模性返贫的底线[13]。脱贫攻坚任务完成后，脱贫地区开展乡村振兴考核要把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入市、县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围。广东民族地区原建档立卡相对贫困人口数为18605 人，工作队深入贯彻落实“回头看”工作部署，配合乡镇党委、政府常态化开展防止返贫动态监测工作，推动监测对象帮扶措施落实。各工作队结合各地实际情况制定《防返贫动态监测和帮扶工作方案》《工作队防返贫动态监测预警及帮扶机制实施方案》。工作队进一步完善返贫动态监测机制，每月不定期对监测户及脱贫户进行跟踪走访摸查，全面掌握脱贫人口和边缘易致贫人口经济状况。对监测对象进行“一户一方案”分类施策，采取危房改造、防贫保险、大病救助、就业帮扶、低保政策兜底等精准帮扶措施，全力消除因病、因就业困难等返贫致贫风险，切实守住脱贫攻坚成果。

（二）健全扶贫资产管理机制。在脱贫攻坚过程中，国家投入大量资金开发扶贫项目，形成巨量扶贫资产。然而，一些地方或因缺乏产业规划，或因缺乏专业技术，或因缺乏市场支撑，扶贫资产未能发挥最大效用，甚至有扶贫资金有“打水漂”之虞[14]。加强对现有扶贫资产的运营管理，推动乡村振兴赋能脱贫攻坚资产，提升扶贫资产的利用效率将对实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接发挥至关重要的作用[9]。工作队对帮扶镇域内现有的扶贫资产进行盘点，并结合地方工作实际健全扶贫资产管理机制。调研发现，多地在扶贫资产管理方面存在一定问题，部分早期的扶贫产业因不具备市场基础，随着前期扶贫任务的结束，扶贫产业被搁置废弃。工作队通过盘点现有扶贫资产，找出问题症结，帮助做好经营性扶贫资产和公益性扶贫资产的确权登记工作。目前，工作队建立了扶贫资产管理台账和制度体系，后续将对扶贫资产进行第三方审计。与此同时，工作队探索创新收回扶贫资产重新投入运营管护机制，明确经营性资产收益重点用于项目运营管护、巩固拓展脱贫攻坚成果、村级公益事业。完善资产收益分配制度，健全到村、到项目、到人的收益分配机制，强化镇村和行业部门监督责任，依法维护农户财产权利。

（三）发展壮大乡村特色产业。产业帮扶是推动当地经济社会发展的重要措施。采用科学有效的方式，帮助少数民族地区发展经济，显著提高区域内人民的生活质量，可以在经济层面和社会层面维护社会的和谐稳定[15]。各工作队在深入了解地方资源基础上，结合当地实际积极发展经济产业。一是开展林下经济、大健康产业和“林业碳普惠”项目，践行“两山”理论的生态价值转化。驻乳源瑶族自治县一六镇工作队抓住生态优势发展林下经济，指导规划灵芝基地建设，帮扶做大做强灵芝产业。二是通过“旅游+”改善当地人居环境。旅游产业成为推动民族地区经济发展的重要举措。如驻连南瑶族自治县三排镇工作队致力打造三排艺术之乡风情旅游精品路线。三是推动土地流转，发展壮大农业产业。如驻连南瑶族自治县大麦山镇工作队协助当地政府谋划乡村振兴“4 个千亩”产业项目。四是引进外部资源参与乡村振兴，给当地留守妇女、生活困难家庭等创造就近就业机会。如驻连山壮族瑶族自治县上帅镇工作队引进企业捐赠的800 万资金发展农业公园项目。五是探索数字经济赋能传统产业。例如，驻连南瑶族自治县涡水镇工作队积极推动“大古坳云上田园”研学综合项目，通过网络领种制，瑶族群众解决了撂荒地复种成本投入问题。

（四）加强乡村基础教育与职业教育。广东民族地区教育具有基础薄、起步晚、发展慢等特征。广东民族地区的乡镇普遍存在中小学等基础设施落后、师资力量薄弱、留守儿童读书积极性不高等情况。工作队把乡村人才培养作为乡村振兴工作的重要抓手，通过多层次、多途径对乡村人才进行培育。一是建立交流学习机制培育乡镇干部。乡镇干部是乡村振兴的主体，对当地经济社会发展起着领头雁的作用。对乡镇干部的素质和能力的提升，也是乡村振兴工作的一部分。有多个工作队探索安排乡镇干部到帮扶单位进行为期几个月的跟岗学习。二是对青壮年进行职业技能培训。工作队积极对接相关职业技能培训单位，对有一定基础的青壮年进行职业技能培训，如粤菜师傅、粤厨娘等，营造乡村创业、学习的良好社会氛围。三是对接资源对民族地区师资力量的培训。通过对民族地区的中小学校长、教师进行交流培训，提高民族地区办学水平和教学质量。四是开展校际结对帮扶工作，提高民族地区基础教育。工作队发挥帮扶单位优势，积极推动教育帮扶，如驻连山壮族瑶族自治县福堂镇工作队积极发挥组团单位优势，促进世界跳绳冠军学校花都七星小学与福堂中心小学开展结对帮扶，实行“体育浸润行动计划”等。

（五）加强基层党建和结对共建。党建和乡村振兴是一个相互促进的关系。工作队坚持把农村基层党建与乡村振兴深度融合，积极推动各工作队帮扶单位及相关企事业单位党组织与所驻镇村党组织开展党建和结对共建。各工作队在进驻之初就成立了临时党支部，之后根据省乡村振兴局的文件精神，改成正式党支部。成立党支部后，工作队从以下几个方面着力加强组织振兴。一是加强党组织建设，抓好党员干部队伍的学习教育。各工作队推动组团单位与村委结队共建，利用组团单位的优势资源，为乡村振兴把脉问诊。通过第一书记上党课，动员广大党员积极为乡村振兴建言献策。二是加强党组织阵地建设。民族地区各镇基础设施差别较大。对于基础较好的乡镇着力打造党建示范村；对于基础较弱的镇，加强基础设施建设，如涡水镇黄家冲党支部一直以来在党支部书记家里开会办公。工作队将一楼闲置小屋重新装修，给黄家冲党支部作为办公场地，并配备电脑等办公设备。三是壮大村集体收入，发挥村党组织的战斗堡垒作用。广东民族地区村集体经济收入普遍较低，村干部的工资待遇也低，年富力强的村民宁可选择外出务工也不愿意留在村里工作，村集体组织很难发挥基层党组织的战斗堡垒作用。工作队进驻之后积极发展壮大产业，创新产业模式，带动村集体组织发展。如驻下帅壮族瑶族乡工作队指导5 个村委会共同出资成立怀集县兴帅农业发展有限公司。

（六）解决农副产品的销路难题。受气候等自然条件限制，果蔬类农产品销售时间短，经常面临滞销情况。工作队创新销售方式，拓宽销售渠道，给当地企业农户带来了实实在在的帮助。一是实现城乡联动，打造民族区域品牌。驻涡水镇工作队借助帮扶单位的力量在广州市越秀区设立“连南瑶族自治县乡村振兴驿站”，推动农特产品“出山”。二是对接网络平台，拓宽销售路径。广州市花都区驻连山壮族瑶族自治县工作组与网络销售平台对接，帮助连山壮族瑶族自治县的特色产品在线上和线下体验店上架。三是开展消费帮扶，加大带货力度。各工作队通过工会采购、企业订购、车尾箱带货、微信群带货等多种方式，积极推动助农消费。

三、驻镇帮镇扶村的工作困境

驻镇帮镇扶村目的在于通过整域性帮扶来达成整体性治理。驻镇帮扶工作的工作职责，涵盖了乡村振兴工作的多个方面，包括基础设施、人居环境、产业发展、乡村文明和乡村治理等。工作队开展工作需要和乡镇各部门沟通协调，但在实际工作中，部分部门对工作队缺少了解。与此同时，工作队员面对新的工作业务，在工作的方式方法上仍需要一个探索与磨合的过程。在帮扶工作取得成效的同时，也存在若干工作困境。

（一）驻镇帮镇扶村工作体制机制有待厘清。工作队以乡镇为帮扶对象，因此处理好与乡镇党委、政府的关系非常重要。在实际工作中，组团驻镇帮扶仍存在诸多困难与问题。一是驻镇帮镇扶村工作要受到多方行政主体的领导，在具体的工作过程中容易存在一定的矛盾。具体而言，驻镇帮镇扶村工作受到以下部门和单位的领导：（1）乡镇党委和政府；（2）各市区派驻的驻县工作组；（3）清远市驻县工作组；（4）派出单位；（5）县农业农村局。不同管理部门都有各自的工作职责，进而造成工作过程中行政效率低下，导致驻镇帮镇扶村工作复杂化，帮扶队员疲于应对各种考核和报表。二是工作队和所驻镇党委政府间缺乏共商机制难以形成合力。有当地干部认为工作队从省直、市直机关下来水土不服，深入群众不够，发展产业打造项目以自己想法为主。三是工作队没有结合帮扶乡镇情况对成员的专业和技能提出要求，以致队员结构不合理，组团的优势体现不明显。四是工作队的队员来自不同管理体制的单位，对派驻人员的待遇保障落实存在一定程度的迟滞。这些都需要相应的机制体制给予理顺。

（二）重点帮扶镇乡村振兴发展思路有待明确。工作队在推进乡村振兴工作中，普遍存在寻求经济上的发展与突破。在帮扶资金和社会资源有限的情况下，造成工作队之间的同质化发展。在帮扶工作过程中，因民族地区大多属于生态保育区，工作队引进企业、引进项目会面临生态保护、土地红线的限制。加上民族地区多山地，耕地和种植地面积较少，建设用地指标更是紧张，发展条件十分薄弱。在保护当地生态环境的同时，寻求切实可行的发展路径，成为各工作队普遍面临的难题。在调研中发现，各乡镇普遍往乡村旅游业和地方特色农业等方向发展，延续脱贫攻坚时期的消费帮扶等举措。

（三）帮扶定位和地方需求存在错位。到目前为止，帮扶工作的深度、广度、强度还有待深化，有部分队员反映帮扶工作流于形式。分析其原因主要有：一是派驻的工作队员缺少从事农村工作的经历，部分工作队员对少数民族文化了解不够，对民族地区风土人情的认识存在偏差，导致在开展工作中难以获得群众的信任和支持。加上不熟悉民族语言，开展群众工作困难阻力较大。二是帮扶资金的投入配置使用有待优化，《方案》规定平均每个乡镇2000 万元帮扶资金分批下达，作为开展驻镇帮镇扶村工作的主要财政资金保障，由属地县政府统筹安排。各县财政局会根据省同步下发的各部门任务清单对资金进行统筹调配，不同地区统筹的比例不同。比如连南瑶族自治县是县统筹30%，连山壮族瑶族自治县是县统筹70%，乳源瑶族自治县没有具体的比例分配，按照项目择优安排。工作队存在缺少发展资金、资金使用审批周期长等问题，进而影响到帮扶工作的积极性。三是有些工作队配备的科技特派擅长的专业领域与其分配的镇不符或是所分配的镇的需求已得到解决进而出现科技特派员闲置等情况。如连南瑶族自治县某镇配备了畜牧方面的科技特派员，等工作队进驻之后发现当地属于水源保护地不能大规模养殖畜牧业。这里建议科技特派员的力量需自上而下地进行整合并形成科技智囊资源的共享机制。

（四）各帮扶主体的支持力度、专业优势有待提升。驻镇帮镇扶村的模式在于发挥其组团单位的合力作用。组团单位一体化，能够开发和整合巨量资源，并让驻镇帮镇扶村工作利用政府政策、单位支持、项目支撑、个体影响与信息优势等手段融入乡镇，破除乡镇原有资源边界[16]。被帮扶乡镇希望工作队员能够通过所在单位带来资金或资源支持。队员们表示，若没能发挥帮扶单位力量带来具体的资源，其个人在当地帮扶发挥的作用是有限的。只有帮扶单位作为工作队的坚实的后盾，真正发挥后备支持力量的作用，各工作队才能无后顾之忧地进行乡村振兴工作。

四、完善驻镇帮镇扶村工作的若干建议

（一）完善健全机制体制推动帮扶工作和县域经济有效衔接。工作队要充分发挥驻镇帮镇扶村工作优势，加快破解城乡二元结构。一是完善沟通协调机制。建议在县级层面定期召开驻镇帮镇扶村工作联席会议，加强工作队和县各部门的沟通，就县域经济发展达成共识，共同推动符合当地实际的产业发展、项目落地。二是打破行政区划界限。建议帮扶工作和项目开发要积极打破传统的乡镇行政边界，科学谋划，系统建设，合作发展。如整合邻近乡镇资源，规划美丽乡村连片示范带等。三是盘活县域内工作队带来的资源，推动城乡区域协调联动发展。县一级要统筹全县镇、村协同发展，并配备相应的资源保障。充分整合县域内帮扶单位给予的政策、资金，及各种帮扶资源。

（二）大力培育本土人才，激发乡村发展的内生动力。农民是乡村振兴事业的主体。以改革开放为时间节点，农村人口规模总体呈现出从静态稳定到动态减少的趋势，农村人口结构总体体现出青年人口数量减少、中老年人口比例高的结构失衡特征，这严重制约了新时代乡村振兴农民主体作用的发挥[8]。这一情况在广东民族地区尤为凸显。民族地区大量年轻劳动力向城镇转移，乡村常住人口锐减，农村出现空心化、空巢化现象。驻镇帮镇扶村工作应重视培育乡村发展的内生动力，要建立健全城乡人才双向流动机制，多路径解决制约农村发展中的人才瓶颈问题。首先，要重视乡村党建工作，重点加强镇、村一级的党支部建设。通过让党员同志参与管理产业、服务本村村民，培育年轻党员的农业种植技能和联系群众的沟通协调能力，让村集体团结起来共同参与建设乡村。其次，借助工作队引进培训资源，对当地有志发展产业的青年人才给予针对性技能培训。再次，工作队要主动培育本土专家，及时给予帮助并配合助推其发展。对乡村创业人才的培育和引领，有机地把他们纳入到驻镇帮镇扶村的工作体系中来。

（三）有效对接外部市场促进农村三产融合发展。驻镇帮镇扶村工作要积极吸纳广大群众、社会组织、企事业单位等外部资源进入农村。工作队要创新拓展参与帮扶方式，多途径引育外部资源，形成全社会共同支持乡村振兴的工作局面。推动乡村产业融入到国家这个大的市场经济体系之中，依托“互联网+”促进农村产业融合发展，把产业增值环节更多地留在农村，增值收益更多留给农民。地方政府和工作队，通过多种途径来建立农产品区域性品牌，提高产业效益和规模效益，提升民族地区农产品质量和在国内外的信用度。

（四）帮扶工作中铸牢各族群众中华民族共同体意识。习近平总书记在第五次中央民族工作会议上强调，要以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展。民族地区经济社会发展不只是经济问题，同时也是涉及民族团结平等、各民族共同繁荣的政治问题。帮扶干部在帮助欠发达地区经济社会发展的同时，还肩负着铸牢各族群众中华民族共同体意识的政治使命[17]。民族地区帮扶工作要着力培育各族群众的中华民族共同体意识，切实推动各族群众广泛交往、全面交流与深度交融[18]。广东民族地区，少数民族和汉族居住在一起，互相通婚，形成“你中有我，我中有你”的民族关系格局。特别是大量干部群众来到民族地区展开各种形式的交往交流活动，这一过程有效促进了各民族之间的经济往来、文化交融、空间互嵌，进而为铸牢各族群众的中华民族共同体意识奠定了坚实的社会基础。