中国古代监察派驻机构的缘起、特点及影响

董 娟

（中共广东省委党校（广东行政学院）中国特色社会主义研究所，广东 广州 510053）

一、引言

监察派驻机构是指受到上级权力机关派遣下沉、驻在地方执行察看、调查任务的国家机构。监察派驻机构在我国古已有之，并发挥重要的监督功能。譬如秦朝的监郡御史、汉朝的丞相史与刺史、魏晋南北朝的巡御史、隋唐时期的监察御史、宋代的通判、元代的行御史台与肃政廉访使、明朝的六科给事中、清代的监察御史等，这些机构有助于及时发现和纠正地方官员的不法和失职渎职，反映和解决地方民情与民生问题，成为古代“一统体制”的“耳目之司”，为维护中央集权和国家统一发挥了重要功能。然而，对于这种特殊的监察机构，现有文献多数集中在某个朝代或某个地区的个案分析，缺乏跨时空和比较视角。同时，对于监察派驻机构的组织性质、形式特征、管理方式等方面也缺乏清晰明确的界定和分类。更重要的是，对于监察派驻机构在一统体制下所发挥的作用和影响，并没有形成一个完整系统的理论框架。为此，本文采用历史分析法和比较分析法，以一统体制为背景和前提，以“耳目之司”为核心概念，以历代监察派驻机构为研究对象，探讨其缘起、特点和影响。通过概括和界定中国古代监察派驻机构的本质和功能，对历代监察派驻机构进行系统深入的分析，揭示其组织性质、形式特征、管理方式等方面特点基础上，试图建立一个完整系统的理论框架，阐明监察派驻机构在“一统体制”下如何维护中央集权和国家统一，以及由此产生的影响。

二、中国古代监察派驻机构的缘起

监察派驻机构是权力机关自上而下进行调查、检查设立的分支机构，是中国古代监察制度中的一种特殊形式。通过对历代监察派驻机构的梳理和比较，可以发现监察派驻机构是源于中央集权、政治监督、央地协调等需要的产物。

（一）中央集权的需要

中央集权是中国古代监察派驻机构产生的根本原因。监察派驻机构源于、服务于中央，监察表象之下，加强中央集权是封建国家权力的本质要求。我国封建社会最高权力掌控者，面对广袤地域、人口，以及非均衡发展等要素，势必要求国家权力必须从制度层面搭建起一整套既不增加行政层级、官僚数量，又保证中央权威与权力控制的体系目标。显然，派驻机构可以完美解决这一难题。派驻在外，“派”的身份代表上级派出单位，也意味着权力中心始终没有发生实质位移，依然以上级派出单位为准，组织性质“虚”位设置；“驻”则可以灵活调度，根据上级派出单位的需要选择驻在地，有效缩短监督轴距，实现驻地“零距离”监督同时，也可以根据需要选择、调整、变更驻地，“延长”抑或“缩短”管辖轴程。利用“派”的权威、“驻”的优势实现其他监督机构所无法达到的独立、权威、高效等监督效能，是我国封建社会加强国家权力集中统一的不二选择。监察派驻机构与中央集权具有合目的性的同时，也正式掀开了我国古代监察派驻机构加强中央集权国家统治的历史。秦代的监郡御史、督邮，汉代的十三州刺史部等，根本目的在于通过监察派驻机构的组织设置最终实现中央集权。

监察派驻机构数量与中央集权控制呈正相关关系：权力越集中，管辖范围越大，派驻在外的监察机构数量也越多。譬如清代中央国家权力层面的督察院内设监察派驻机构五城察院、宗室御史处、稽查内务府司务处；地方权力层级设置道、巡抚、巡按等监察派驻机构。中央与地方监察派驻构建起一整套自上而下严密的权力监督体系，具有层层控制、高度集权的组织形式与制度特点。层层叠叠的监察派驻包裹着最高皇权，至此中央集权制度在这一时期达到整个中国封建社会的顶峰。总之，监察派驻机构作为单一制中央集权制国家的集权利器，其逻辑核心与终极目标均是为了加强中央集权。

（二）政治监督的需要

派驻源于监督，政治监督是中国古代监察派驻机构缘起的直接原因。这一点从监察派驻机构的词源构成便可以获悉。譬如“监”在象形文字中最初所表达的意象是一个水盆，而其中的“臣”则象征眼睛，生动地呈现了人俯身凝视盆中水的场景，隐喻着自上而下地查看[1]，随后引申为古代官府的名称[2]，蕴含国家权力自上而下的审视。因此，监察派驻机构是国家权力机关为了自上而下履行检查、调查、监督职能在外设立的分支机构。源于政治监督目的设置监察派驻机构的实践在我国最早追溯到上古时期。尧舜禹时期的“衢室”“告善旌”“谏鼓”等，不仅奠定了我国古代监察派驻机构的雏形，也为秦汉时期监察派驻机构的正式确立奠定了基础。此后，无论是秦代的监郡御史，汉代的刺史、都邮，还是隋唐时期的察院、道、监察御史，宋代的通判、转运使、帅司、漕司、宪司、仓司、经略安抚使、军、监，元代的行中书省、行御史台、行枢密院、行省、道，明代的都察院、都察院御史、总督、提督、巡抚，清代的五城察院、宗室御史处、稽查内务府御史处、道、总督、巡抚、巡按、巡盐、巡漕、巡茶、巡仓、巡农等均是源于古代政治监督需要的产物。

（三）央地协调的需要

央地协调是我国古代监察派驻的重要目的之一。在大一统中央集权制国家中，中央与地方之间存在着既合作又矛盾的复杂关系。一方面，中央需要地方的支持和配合，以维护国家的统一和稳定；另一方面，中央也需要对地方进行有效的控制和管理，以防止地方的分裂，打击地方豪强势力。因此，如何实现央地之间的平衡和协调，成为我国古代政治制度设计和运行的一项重要课题。监察派驻机构作为我国古代实现央地协调的重要手段之一，不仅关乎权力监督、腐败治理，还体现了中央对地方的关怀和支持，以及对地方长官的信任和授权。因为监察派驻机构可以帮助中央了解地方情况，传递中央意志，督促地方执行中央政策，同时，可以帮助地方解决问题，反映地方诉求，协调地方利益。然而，监察派驻机构在实现央地协调的同时，也存在权力过大、滥用职权、脱离中央、威胁中央等风险和隐患。历史上不乏一些监察派驻机构或官员利用自己的特殊身份和职能，在所辖地区或其他地区横行霸道，欺压百姓，排斥异己，甚至挟制中央，造成严重的政治动乱和社会危机的例子，安史之乱便是典型。因此，我国古代在监察派驻机构加强监督的同时，通过其他监督手段和机制，与监察派驻机构或官员相配合，形成了一个多元化和立体化的监督体系。

三、中国古代监察派驻机构的特点

“大一统”是我国古代最高统治者的政治诉求与终极目标。因为“大一统”的政治理念意味着国家权力架构的稳定与等级秩序的有条不紊。然而，“大一统”政治目标的设定意味着必须解决处于权力金字塔顶端的最高统治者如何在广袤的国家版图中建立一整套有序的组织架构，从而推动庞大国家机器的运作，也由此孕育出中国古代监察派驻机构一统体制下“耳目之司”的组织定位，客观形成了其“内嵌式”组织结构、“八爪鱼”式组织形式以及垂直领导体制等组织特点。

（一）“内嵌式”组织结构

所谓“内嵌式”是指将一个组织的部分或全部功能嵌入到另一个组织中，从而增强组织灵活性、适应性，提升组织效率。监察派驻机构是一种典型的内嵌式组织结构，通过派出在外专责监督的分支机构，以虚位性外派监督的方式，不增加行政层级的同时，嵌入驻在地，以上级派出身份强势进驻强化监管，成为国家最高统治者的“千里眼”“顺风耳”。例如，汉代御史台作为中央监督机构负责监察京畿及御史台自身的同时，还派驻刺史、都邮驻郡、县进行监督。隋唐时期都察院监察中央的同时派道驻郡、县进行监督。这些监察派驻机构不仅能够作为上级权力代表派驻实地，缩短监督轴距，实现“全天候”近距离甚至“零距离”监督、察看、调查，还能在固定治所受理检举、举报，从而有效地制约了地方官员滥用职权、贪污腐败、徇私舞弊等行为。

（二）“八爪鱼”式组织形式

“八爪鱼”式组织形式是指我国古代监察派驻机构为了加强对于正式职官制度的监督，通过派出在外专责监督的分支机构，形成了以皇权为中心，派驻、巡视、巡察机构四周环绕，夯实轴心的权力谱系。这种组织形式是我国古代封建社会国家权力性质、权力结构、权力合法性等要素决定的，也是我国古代国家对于权力价值先后排序的认知结果。之所以形成状如“八爪鱼”，根源在于我国古代的监督更多强调的是掌权者的监督，是对为官做宰之人的监督，是为了防止权力膨胀威胁中央最高统治中心地位的监督，因此监督布阵主要围绕群体是古代权力掌控者，彰显了组织设置的临时性和灵活性等特点。这些监察派驻机构不仅覆盖了全国各个省份和地区，还延伸到了边疆和少数民族地区，甚至是海外和邻国。例如，唐代在长安都城之外的广州、桂林、贵州、越南、西域以及边疆少数民族地区也大量派驻官吏，明代在东南沿海设立海道巡抚司，清代在西藏设立驻藏大臣等，不仅体现了我国古代国家权力的广泛性和强势性，也体现了我国古代国家权力的灵活性和适应性。此外，用“八爪鱼”形容我国古代监察派驻机构，不仅是对其组织形式的概括与比喻，而且一定意义上反映了其职能的广泛性。古代的监察派驻机构除了负责驻在地监督事宜之外，还承担了军事、人才举荐以及央地关系协调等重要职能，尤其在我国古代交通不便的情况下，还肩负沟通职能。例如，隋唐时期的检校御史、监察御史除了监察地方官员的行为和业绩外，还负责向中央报告地方政治、军事、经济、民情等情况，以及执行中央的命令和政策；明清时期的总督、巡抚等除了监察地方官员外，还负责指挥地方军队、安抚边疆少数民族、处理外交事务等。同时，我国古代已经意识到了监察派驻机构自身的权力边界与监管问题。为了防止监察派驻机构权重越权，我国从秦代起便开始草创关于监督派驻机构的法律法规。汉承秦制，颁布了地方监察法规《监御史九条》和《刺史六条》，形成了关于我国古代监察派驻机构监督体制、监督权限、监督对象、监督内容等一系列法律规范[3]121。

（三）垂直领导体制

派驻机构的垂直领导是指它们只对中央负责，不受地方或其他部门的干涉和制约。这种体制有以下几个特点：首先，派驻机构的设置和人员任免都由中央决定，地方或其他部门无权干预。例如，明代的都察院是最高监察机关，派出监察御史、总督、巡抚等作为分支机构进行巡视；此外，还派出提刑按察使司、按察分司等作为驻地监察机构。这些派驻机构的长官和属官都由都察院或皇帝任免，不受地方长官的管辖。其次，派驻机构的监督范围和对象都由中央规定，地方或其他部门无权限制。例如，明代的监察御史可以巡视全国各地，对各级官员进行弹劾和纠正；总督、巡抚可以监督所辖地区的军政事务；提刑按察使司、按察分司可以监督所在地区的刑狱案件。这些派驻机构的监督权不受地域、级别、职能等因素的约束。最后，派驻机构的监督结果和处理方式都由中央决定，地方或其他部门无权干涉。例如，明代的监察御史弹劾官员后，必须上奏皇帝或都察院，请示处理意见；总督、巡抚处理军政事务后，必须报告皇帝或都察院，请示批准；提刑按察使司、按察分司处理刑狱案件后，必须报告皇帝或都察院，请示核准。这些派驻机构的监督效力不受地方或其他部门的反对或阻挠。

总之，中国古代派驻机构是一种特殊的监察机构，由中央派出到地方，对地方官员进行监督和检举。古代监察派驻机构的组织特点是垂直领导，即它们只对中央负责，不受地方干扰。这种垂直领导的形成，既受到了中国古代整体主义政治哲学的影响，也是监察实践中不断探索的结果。从两汉到明代，派驻机构经历了从简单到复杂，从断档到衔接，从单一到多元的发展过程。垂直领导保证了派驻机构的独立性和权威性，有利于打击地方豪族腐败，实现吏治清明。

四、中国古代监察派驻机构的影响

古代监察派驻机构是我国古代国家治理中独具中国特色的反腐设置。它们以皇权为中心，以近臣为代表，以派驻为方式，在地方行使监察权，既体现了我国古代国家权力的广泛性和强势性，也体现了我国古代国家权力的灵活性和适应性，在古代监察制度史上留下了光辉业绩，并对后世形成了深远影响。

（一）形成了权威高效灵活的监察方式

权威与秩序是中国古代监察派驻机构的终极目标。中国古代的派驻监察旨在破除农耕文化下熟人社会“关系”的干扰，维护皇权至高无上的地位。因此，在制度上建立了“以小制大”的制衡机制，在组织上采用了“内嵌式”的组织结构，在人员上选用了皇帝的亲信和近臣，从而使其被赋予了以卑察尊、以小察大的特殊权限。而这种权限在中国古代更多源自最高统治者皇权的首肯与认证，扮演一统体制下“耳目之司”的角色。

监察派驻机构相对独立的监督使其较之于其他监察方式更为高效的同时，权力机制、组织形式、机构数量等的巧妙设计使得古代监察派驻机构形成了相对灵活的监察方式。一方面，根据不同的时代、地域、情况，采用不同的组织形式和数量，以适应中央和地方的需要。例如，在西周时期，为了实施对分封诸侯的监督，除了天子定期巡守外，同时派大夫驻地监国[4]。另一方面，根据皇权的强弱和地方的变化，调整其权力大小和作用范围，以保持中央和地方的平衡。在皇权强势时期，监察派驻机构数量多、权力大、作用强；在皇权弱势时期，监察派驻机构数量少、权力小、作用弱。因此，监察派驻机构在古代国家治理中发挥了不可替代的作用，并形成了权威高效灵活的监察方式。这种监察方式既反映了我国古代国家权力的价值认知、结构设计和运行机制，也对现代监督制度有借鉴和启示意义。当然，这种监察方式也有其局限性和缺陷，如过分依赖于皇权的赋予和控制、容易被利用为夺权、镇压、报复的工具等。这些问题也值得我们深入思考和探讨。

（二）构筑了系统化的监察官体系

我国监察制度的早熟和发达与我国的特殊国情是分不开的。特殊的地理环境与气候因素决定了我国单一制中央集权制国家结构形式及监督机构设置的特点。腐败对于皇权的影响甚至大过王朝兴衰的影响。处在权力顶端的最高统治者，即便是出于私心的考虑也必定会制定出一整套严密的监督制度体系，防止权力天平失衡。因此，纵观整个中国古代封建社会，以皇权为中心建构的一整套发达的官僚制度形成了自上而下、层层相扣的权力监督与制约机制，并在实践中构筑了早熟、系统化的监察官体系。

其一，监察官制度的自发与早熟。我国古代职官制度是自发产生的。譬如西周时期的“三监”监国是分封制下周天子以所在地诸侯兼职产生的最早的监察派驻机构。然而，这种制度设计存在着一个致命缺陷：诸侯兼职监国不仅不能有效地对地方进行监督，反而可能被地方利益所左右，导致中央权力的削弱和地方势力的增强，最终酿成了春秋战国时期的诸侯割据之乱。这也为后世监察派驻以卑察尊职官设置提供了教训。从秦汉开始，历代王朝都在不断地探索和完善监察派驻机构的设置和运行，形成了多种多样的组织形式和数量规模，如汉代的御史大夫、御史中丞、丞相司直、司隶校尉、部刺史、郡守（兼）、督邮、县令长（兼）、廷掾等，唐代的御史台、刺史、观察使、巡检使等，宋代的御史台、提点刑狱司、提举司、提点刑狱公事司等，元代的御史台、都元帅府、行省平章政事司等，明代的都察院、提刑按察使司、按察分司等，清代的都察院、巡抚、布政使等[5]。这些监察派驻机构不仅覆盖了中央和地方各级行政区划，而且还涉及了军事、民用、人事、司法等各个方面，构成了我国古代相对完备和发达的监察官制度体系。

其二，严苛的监察官选拔制度。在中国古代，监察不仅承担监督职责，还被赋予皇权耳目的身份的权威以及驻地代天子检查、纠违等职。以“典签”为例。“典签”原是一种处理文书的官吏。南朝宋、齐时，鉴于士族势力咄咄逼人，威胁中央，因此许多国家多以宗室子弟为州郡军政长官（刺史、太守或都尉），同时，君主常常派寒门出身的亲信官员出监地方，牵制地方官吏的权力，这种监察官就叫“签帅”或“典签”[3]177。作为最高统治者代言人身份“下凡”考绩纠违的重臣、权臣。古代派驻监察的人员考选极为严苛、特殊且有回避及限制性条件。譬如必须年龄适中、人品贵重、科举正途，有地方任职经历，京官三品及督抚子弟不得考选等。层层筛选之下，我国历史上曾经出现过一些名垂青史的监察官楷模，譬如明神宗时期，御史杨继盛因弹劾权臣严嵩父子，被捕下狱，受尽酷刑，在狱中写下绝命诗，“饮酒读书四十年，乌纱头上有青天；男儿欲上凌烟阁，第一功名不爱钱”[6]。总之，监察派驻机构监督过程中对我国职官制度方方面面产生了重要而深远的影响。

其三，精简的监察官规模。“规模”作为国家治理的一个关键变量在治理过程中对国家组织机制及其负荷与挑战尤为凸显，因为从组织学角度来看，国家规模关乎相关组织数量、组织运作及组织成本等一系列问题[7]。晚近施坚雅指出：中国国家的规模，相对于中国的人口而言，一直在收缩[8]。正式职官规模在我国古代一直是被严格限定的，由此导致在正式职官序列之外，派出在外无论是驻与巡都是灵活游离在二者之间或以兼职形式出现，或临时出现，目的在于对职官数量的限制。即便如此，冗员问题依旧突出。譬如我国官制，周秦以前多半是用来管事而不是管官，员数较少，然周秦以后，情形恰恰相反，由此导致冗员增多[9]。因此，派出在外无论是驻还是巡都是分支方式监察的同时，也客观对职官数量产生影响，一定程度可以减少冗员。

我国古代监察官制度的自发、早熟、严格选拔与规模精简等，在监督、检查，整肃风纪的同时，通过兼职限制规模，以尽可能地减少财政负担，减少冗员。譬如汉代惠帝时，遣御史监察京兆、冯翎、扶风三辅郡，自此以后正式设置监御史[10]。但是，我国古代封建国家权力自身的结构性限制以及王朝更迭，使得监察官制度本身带有的“派”的属性自带的自由裁量权会自我扩张，上派赋权本身会随着发展进行权力圈地，发展到中央弱主或者皇权式微之时，就是驻地势力膨胀之时，此时的监察官兼职开始外溢权力，由虚变实，且由监督四周扩张权力范围，并对正式职官制度造成冲击甚至解构。这是因为我国古代监察派驻权力本身并未严格框定。譬如古代御史派驻地方履职过程中，除了监督之外，还根据需要承担军事、民用、人事、司法等职能[3]71。监察派驻机构在秦代尽管由吏承担，但其职责广泛，权力一度居于正式职官之上，并对正式职官制度造成冲击与破坏，甚至成为影响王朝秩序的巨大隐患。总之，法律、制度作为环境产物受环境影响的同时，也由此衍生出与之相匹配的监察制度体系。我国古代监察派驻机构在发展演进中客观构筑了系统化的监察官体系，并对后世影响深远。

（三）平衡了中央与地方之间的关系

我国古代监察派驻机构监督、反腐，加强中央集权的同时，随着权力“虚”“实”变化，造就了我国行政层级的“增”与“减”，在中央与地方之间充当了平衡器的功能。譬如公元前221 年秦始皇统一，建立起中国历史上第一个封建王朝以及中央之下郡、县两级行政区划的基本框架，并以此奠定了整个中国封建王朝两千多年始终秉持的基本原则：皇权不下乡，即国家权力及至县一级为最基层，县以下则由乡绅、宗族等力量、方式进行自治。这是因为，单一制中央集权统治下的我国古代封建王朝必须首先破解如何利用尽可能小规模的官僚去统治庞大的国土与人口。因此，摆在古代封建国家掌权者面前首要的议题便是，中央与地方权力关系的协调与有效运转。具体到上层建筑层面，必须设计出一整套权力架构，既要加强中央集权，又要有效调动地方积极性的同时，防止地方势力威胁中央，产生离心倾向。既定行政层级之下的央地关系协调便是古代封建君主统治的重大命题。这也给古代监察提出了进一步的要求，监督的同时，沟通协调与上下关系平衡同样重要。

通过梳理不难发现，道、路、府、行省等都是最初作为监察派驻机构在郡、县两级基本行政区划框架内“虚位”监察，沟通央地关系、填补地方权力空缺。然而，随着派驻权力的扩大，继而取原郡一级的设置而代之，或者在原有郡、县两级之间增加新的一级政府，行政区划随之增加。此外，对于少数民族地区，设置监察派驻机构，在一定意义上成为我国古代对于民族区域自治制度的早期实践，并在实际上对既有行政区划产生影响。以宋代为例，宋代为了实现对西南少数民族的有效治理，承袭唐代羁縻制度，并在地方设置路作为中央监察派驻机构，从而形成了实际上的路、州、县三级地方行政区划。可见，我国古代国家治理过程中，为了强化中央集权设置监察派驻机构，监察、协调央地关系的同时，自身虚实变化对行政区划产生了重要影响。由虚变实，一般源自地方派驻权力膨胀，中央难以制衡，并最终酿成割据的同时，甚至可能造成王朝更迭。经此之变，新建王朝在汲取前朝覆亡教训的基础上对原有框架重新调整，或者保留原有变革后的三层级设置，或者恢复变革前的两层行政区划设置，监察派驻机构再由实变虚，恢复原有机构属性。总之，纵观我国古代监察派驻机构缘起、特点及影响后，不难看出，尽管这一制度具有所处时代的历史局限性与统治工具属性，但是，不可否认，其作为封建国家政治制度中极为重要且不可或缺的一部分，形成了权威高效灵活监察方式、构筑了系统化监察官体系的同时，平衡了中央与地方之间的关系，对整个封建皇权为中心的国家运作意义重大。

五、结论

监察派驻机构作为单一制中央集权制国家的集权利器，其逻辑核心与终极目标均是为了加强中央集权。我国古代设置监察派驻机构缘起于集权统治的国家需要，根本目的是强化集中，避免分裂，甚至我国古代监察派驻机构的组织架构、运作模式、裁撤变化以及动态调适最终都是为了中央集权制度的维系与强化。监察派驻机构是根植于我国地理、历史、人文基础上形成的服务于中央集权国家上层建筑的制度产物。这是一个非常精辟和深刻的结论，也是对我国古代监察派驻机构发展规律和特点的科学总结。但是研究不能止步于此，还应该思考，在当今社会和未来发展中，监察派驻机构是否还有其存在和发展的必要性和可能性？如果有，那么应该如何改革和完善？如果没有，那么应该如何转型和创新？这样可以让研究更具前瞻性和针对性。

对于一个庞大而复杂的国家体系来说，不可否认当前我们仍然需要一种有效而灵活的监督机制来保证国家权力的正常运行和公正行使。但是这并不意味着我们可以照搬或沿用我国古代监察派驻机构的模式和方法。理论研究必须与时俱进，必须根据新的形势和要求，对监察派驻机构进行改革和完善。

面对国内外环境的深刻变化与调整，我国的纪检监察派驻机构改革应该：第一，坚持以法治为基础，规范纪检监察派驻机构的职责、权限、程序和责任，使其既能有效实现党内监督和国家监察，又要严格接受党纪国法的制约和监督，避免滥用权力或被权力干预。第二，坚持以人民为中心，增强纪检监察派驻机构的监督意识和监督效能，使其既能体现党和国家意志，又能反映人民意愿，避免脱离群众或被利益绑架。第三，坚持以创新为动力，利用科技手段和信息化平台，提高纪检监察派驻机构的效率和质量，使其既能适应时代发展，又能解决实际问题，避免落后于形势或走形式主义。第四，坚持以协作为原则，加强纪检监察派驻机构与其他监督机构的沟通和协调，形成监督合力，构建具有中国特色的社会主义纪检监察制度体系。