集体经营性建设用地入市中的政府环境责任及其实现机制*

彭小霞

内容提要：集体经营性建设用地入市中的政府环境责任有着特定的对象、目标和实现条件。公共信托理论为政府承担入市中的环境责任提供理论支撑。当前，政府在入市改革中的生态保护理念缺失、政府的土地利用规划不合理、入市立法中有关生态环境保护的法律规范缺乏、入市中环境监管体制不完善，由此造成农村环境污染、农业生态破坏等不利后果。因此，应重构集体经营性建设用地入市中的政府环境责任，包括政府环境决策责任、政府环境执法责任和政府环境保障责任等。基于此，在实现路径上，应在集体经营性建设用地入市中践行生态保护的理念、加强入市中的生态保护规划、完善入市中的生态保护立法、健全入市中的生态环境监管体制；在实现机制上，建立集体经营性建设用地入市的环境风险评估机制、环境风险预警机制、突发环境事件应急处理机制以及政府环境问责机制。

集体经营性建设用地入市流转对于增加农民财产性收入、为城市化建设提供土地保障以及推动城乡经济协调发展，意义重大。然而，集体经营性建设用地入市中却出现了环境污染、生态破坏等严重的生态环境问题。造成入市改革中出现生态环境问题的原因是多方面的，而政府作为公共产品和公共服务的提供者，对于集体经营性建设用地入市中的生态保护应责无旁贷的负起主要责任。但从现实来看，政府在集体经营性建设用地入市中的环境责任存在严重缺失，不仅威胁着生态安全，也制约着入市改革的顺利推进。在理论研究上，一方面，当前在对集体经营性建设用地入市问题的研究方面，学者们较多关注的是入市中的收益分配、现实困境与理论误区、寻租行为与治理以及入市流转的范围、主体、方式与程序等问题，对入市给生态环境带来的冲击关注较少，特别是对集体经营性建设用地入市中的政府环境责任问题未引起足够的重视；另一方面，在对政府环境责任的研究方面，学者们主要从政府环境责任的理论基础、制约政府环境责任承担的原因以及完善政府环境责任的制度建构等方面展开，缺乏政府环境责任在具体领域的应用研究。因而，在绿色发展成为我国未来经济发展必然趋势的时代背景下，探讨集体经营性建设用地入市中的政府环境责任问题，有利于实现政府对入市改革中环境问题的规范性治理，进而推动我国集体经营性建设用地入市制度的改革和完善。

一、集体经营性建设用地入市中的政府环境责任之理论阐述

(一)集体经营性建设用地入市中的政府环境责任之内涵与内容

我国《环境保护法》第6条规定“地方各级人民政府对本行政区域内的环境质量负责”。为了实现政府对环境质量的结果责任，《环境保护法》进一步将政府的环境责任细化为两个方面：一是政府对环境的监管责任，即预防环境破坏以及保护生态环境的责任，体现为一种预防性和保护性的责任；二是政府的环境法律责任，即政府未能履行上述环境监管责任需要承担的不利法律后果，主要体现在对政府责任的追究上。因此，根据上述规定，集体经营性建设用地入市中的政府环境责任是指政府应当对入市过程中的生态环境履行监督管理职责，并对其监管失职或违法行为追究法律责任。集体经营性建设用地入市中的政府环境责任区别于一般主体的环境责任，也与政府对水、草原、森林、矿产等自然资源的环境责任存在差异，其内容主要包括以下三个方面：

第一，集体经营性建设用地入市中的政府环境责任之对象。确立集体经营性建设用地入市中的政府环境责任首先要明确的是政府对谁履行环境责任。从集体经营性建设用地入市对生态环境的影响以及结合其主要利益相关主体来看，入市改革中政府环境责任对象主要有生态环境、土地开发企业、公众。具体而言，就是政府应在集体经营性建设用地入市中加强生态保护，使生态系统维持生态平衡，具有良好的生物多样性、良好的环境质量，并对造成的生态环境效益损失予以补偿和修复；政府对土地开发企业的环境责任是制定科学的入市生态规划、生态监测、生态管制等相关政策措施，以规范其土地开发行为，确保入市改革与该区域的生态承受力相适应、不降低该区域生态系统自我修复能力，并对土地开发企业破坏生态环境的行为追究相应责任；政府对公众的环境责任是培育生态文化与生态道德，引导公众树立环境责任意识和生态保护观念，同时大力培育农村生态保护组织，使其成为公众参与生态保护的平台。

第二，集体经营性建设用地入市中的政府环境责任之目标。集体经营性建设用地入市中要求政府履行环境责任，其主要目标有两方面：一是维护生态环境安全的客观要求。生态环境安全要求人类在开发利用农村土地资源过程中坚持经济效益和生态效益相统一的原则。对于集体经营性建设用地入市所带来的生态破坏，政府通过在入市增值收益中提取一定比例的调节金或税收并以生态补偿费用的形式发放给农民，既能够体现土地作为自然资源的生态价值，实现生态系统的外部性问题的内部化，也能对农民保护生态环境的行为予以激励，从而协调土地资源保护者与土地利用者之间的利益冲突，使“开发者保护、受益者补偿”的环境公平原则得以体现。二是促进集体经营性建设用地可持续入市的现实需要。政府在入市改革中通过践行生态保护的理念、加强生态保护规划和提高生态保护投入，能够有效降低入市对生态环境的冲击程度，减少农村环境群体性事件的发生频率，从而推动集体经营性建设用地入市工作的顺利开展。

第三，集体经营性建设用地入市中的政府环境责任之实现条件。集体经营性建设用地入市中政府环境责任的实现是一个动态的过程，是指政府在一定的理念指导下，依托制度、机构、行为方式等方面对入市中的生态环境进行保护，以期达到土地利用的生态效益和经济效益协调发展的过程。这一动态过程包括几个条件：(1)科学的环境责任价值观。科学的环境责任价值观是环境责任在实践中得以履行的精神指引，它要求政府在观念上认识到人是自然界的一部分，认识到土地资源不是取之不竭的，人类开发和利用土地资源必须在土地资源的承受力之内，要求政府将维护土地资源生态平衡的观念植入环境责任的价值观中。(2)科学的环境责任制度和组织。科学的制度和组织是环境责任在现实中得以承担的重要载体，是政府完成环境责任的重要保证，它要求政府在履行环境责任时应确立一套科学的制度体系，以完善的规则确定政府的环境责任、以明确的制度规范政府的环境行为，同时为保证上述制度能够有效实施，还需设立执行上述环境责任制度的结构严密的组织机构。(3)科学的政府环境责任执行方式。政府的公共性、生态环境的公共产品属性决定了政府应当在集体经营性建设用地入市中的生态保护中承担最主要责任。科学的政府环境责任行为，体现在政府应加强入市中生态保护方面的财政资金投入，注重培养公众参与入市中生态保护的意识和能力，对入市后的集体经营性建设用地利用的生态影响实行严格的监管等方面。(1)曲延春：《农村环境治理中的政府责任再论析：元治理视域》，《中国人口·资源与环境》2021年第2期。

(二)集体经营性建设用地入市中确立政府环境责任之理论依据——公共信托理论

公共信托理论是起源于罗马法的关于公共资源利用的经典理论，其核心思想是政府有义务依据“最佳和最高配置”的原则管理所有的公共资源，并尽可能让作为受益者的公众享受其利益。(2)王灵波：《公共信托理论在美国自然资源配置中的作用及启示》，《苏州大学学报》2018年第1期。公共信托理论最早适用于捕鱼、航行等传统商业领域，后来被美国的一些联邦制定法和判例将其应用于国家公园、野生动物的保护以及各州境内的所有自然资源的保护，从而推动了美国环保运动的快速发展。环境保护领域的公共信托理论，主要是为了督促政府采取有效的措施来应对日趋严重的环境资源危机，要求政府承担起保护生态环境的首要义务。我国《宪法》第9条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”以及“国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”的条款规定可以解读为蕴含着公共信托理论的理论内核：自然资源国家所有和公共信托环境权益。(3)王小钢：《生态环境损害赔偿诉讼的公共信托理论阐释——自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维构造》，《法学论坛》2018年第6期。也就是说，为了保障公众对自然资源合理利用的环境权益，政府在国家所有自然资源事项上有控制、管理和保护的权力和义务。公共信托理论本身蕴含着公民环境权益对自然资源政府规制权力的限制。生态环境是一种典型的公共产品，其具有的生态功能和社会功能在维护私人利益的财产规则的规制下，由于产权边界难以确定常常不被考虑，(4)周立群、张红星：《最优转让权安排是农地治理核心》，《中国社会科学报》2011年9月1日第9版。使得生态环境所具有的生态价值和社会价值在市场的趋利性下很难在交易成本中体现出来，出现了生态效益和社会效益的外溢，即生态环境利用外部性的问题，此时公众的环境权益遭到了损害。在公共信托理论下，政府接受农民的委托对土地的开发利用进行监管，政府在履行监管职责时应对土地的生态效益负责，当土地开发会对生态环境造成不利影响并侵犯了农民的环境权益时，政府有权基于善良管理人的身份限制该开发行为。在集体经营性建设用地市场化流转实践中，由于土地开发企业为了追求更高的经济利益而忽视土地的生态保护，导致土地资源的低效、粗放利用以及生态环境的破坏，这种情形下亟需一个强有力的组织机构采取有效措施予以干预和规制。环境保护领域里的公共信托理论的提出，要求政府在为促进土地资源的优化配置而推动集体经营性建设用地入市流转的过程中，应严格履行生态保护的义务，通过理念、行政、制度、体制、经济等多种途径来维护生态环境安全。因此，公共信托理论的内涵与要求在一定程度上契合了集体经营性性建设用地入市中要求政府履行环境保护责任的现实需求。总之，公共信托理论在相关法律未明确规定集体经营性性建设用地入市中的政府环境责任的情形下，阐释了政府环境责任存在的正当性和必要性，为政府承担集体经营性建设用地入市中的环境责任提供理论支撑。

二、集体经营性建设用地入市中的政府环境责任缺失之反思

(一)集体经营性建设用地入市中政府环境责任缺失分析

1.政府在入市改革中的生态保护理念缺失。众所周知，土地是不可再生资源，对土地资源的利用必须做到合理开发与有效保护。然而，一些地方政府环保意识淡薄，对土地利用中的生态保护与经济发展之间的关系认识存在偏差，致使大量土地被粗放利用，土地资源浪费现象严重。从我国集体经营性建设用地入市的33个试点地区情况来看，部分地方缺乏低碳发展的理念，在发展中将促进区域经济快速发展作为主要目标，不顾实际情况盲目铺摊子上项目，为此加大建设用地供应量，盲目地扩大入市改革的规模和加快入市改革的速度，导致农地“非农化”、“非粮化”现象屡禁不止；甚至有些地方政府对一些不合规定的集体经营性建设用地入市项目大开绿灯，放任其对生态资源的破坏和生态环境的污染，这种做法反过来也对集体经营性建设用地入市造成不利影响。究其原因，在于地方政府长期奉行“泛经济理性”的狭隘发展观，在集体经营性建设用地入市中盲目坚持经济优先的发展思路以及受生态环境问题让位于经济发展的传统思维定式影响的结果。

2.政府的土地利用规划不合理。我国人口基数大，对粮食的需求也较大，这就需要提高耕地的利用效率和优化土地资源配置，要求政府制定合理的土地利用规划，以保证建设用地与农用地规模之间的动态平衡。但现实情况是：由于土地规划的目标分解粗略且缺乏完善的实施保障措施，以及土地规划的分区模式不当、管制规则不足与土地规划制定中缺乏公众参与等原因，(5)汪莉：《建设用地指标法律属性的重释与厘定》，《法学评论》2022年第4期。导致一些地方政府在土地利用中缺乏科学的规划，或者一些地方虽制定了土地利用规划但可操作性欠缺而难以有效实施。地方政府的土地利用规划不合理，造成一些地方制定集体经营性建设用地入市规划时，忽视对耕地的保护，不顾本地的实际情况，片面追求“高起点、高标准”，盲目扩大入市规模，甚至不惜占用耕地，致使耕地数量锐减。而在某些地区，在经济利益的驱动下，土地开发企业与农村集体经济组织常常结成利益共同体，不考虑集体经营性建设用地入市的布局和结构与生态环境安全之间的协调关系，大面积毁林伐木、炸山取石或擅自在耕地上进行商业开发等。客观而言，中央政府在编制土地利用总体规划时是以维护国家粮食安全、耕地保有量以及生态平衡这些全局性和战略性的目标为出发点和前提的，但由于地方政府更加注重城镇建设、土地资产效益等短期性目标，中央政府和地方政府在土地规划目标上存在的差异，导致土地利用总体规划执行乏力或执行出现偏差。此外，我国土地利用规划权在配置上不均衡，土地利用规划的编制与管理权力集中于中央政府，地方政府的该项权限被严格限制，此种权限分配模式固然有利于避免地方政府滥用土地规划权，但中央政府所确立的各项指标由于技术和时差等原因并不完全符合各地方的现实需求，(6)李乐：《我国土地利用规划存在的问题及建议》，《中国国土资源经济》2014年第12期。由于地方政府的利益诉求无法在中央层面得到回应，使得中央为地方新增的建设用地配置与地方发展实际情况不匹配，导致其难以在地方有效实施。

3.集体经营性建设用地入市立法中有关生态保护的法律规范缺乏。我国当前集体经营性建设用地入市改革的相关立法较为关注集体经营性建设用地“如何入市和入市后怎么办”的问题，对土地资本化过程中的环境问题重视不够。如《土地管理法》第64条虽然规定了集体经营性建设用地入市必须符合“两规”，但在立法具体内容上仅规定了入市的程序、范围、用途、方式等，并未提及入市中的生态环境保护问题。此外，《土地管理法实施条例》第40条虽然规定了集体经营性建设用地入市应符合生态环境保护要求，但这项规定较为笼统，尚未规定其入市中有关环境监管的对象、程序、目标、责任等。从现实来看，我国各地方出台的集体经营性建设用地入市的政策文件较为重视发挥入市所带来的农民财产性收入的增加和优化土地资源的优化配置等功能，因而在价值目标上更关注其集体经营性建设用地入市的经济效益而忽视其生态影响，(7)汪晓华：《土地发展权与土地利用规划权关系之法理释明》，《河北法学》2019年第12期。这种目标定位直接影响着集体经营性建设用地入市的相关制度安排和规则设计上缺乏对环境问题规制的考量。不仅如此，我国有关土地利用中生态环境保护的法律规范存在原则性规定多，确定性规范少；安排部署多，责任追究少等问题。(8)彭小霞：《集体经营性建设用地入市中的环境法律规制》，《北京社会科学》2022年第3期。集体经营性建设用地入市立法中有关生态环境保护的法律规范缺乏，使得市场主体的土地开发行为在生态环境影响方面缺乏严格的约束，导致入市改革中的生态破坏问题时有发生。

4.集体经营性建设用地入市中环境监管体制不完善。首先，在监管的权力设置上，我国生态环境监管权力的划分相对分散，生态环境的监督部门众多，导致职能的分割和管理的混乱。例如，相关法律和政策文件规定自然资源部门有权对土地、矿产、水、草原、湿地等资源进行监管，生态环境部门有权对土地、矿产等资源进行监管，水利部门有权对水资源进行监管，农业农村部门也有权对草原、湿地等资源进行监管。这种分散和交叉的权力划分模式不但提高了部门之间职能衔接的成本，而且环境资源监管权力配置的碎片化既容易造成监管漏洞，(9)张忠民、冀鹏飞：《论生态环境监管体制改革的事权配置逻辑》，《南京工业大学学报》 2020年第6期。更容易出现政出多门、推诿扯皮的问题，最终降低了环境治理的整体水平。此外，由于生态系统具有整体性和系统性的特征，生态环境监管事权的部门化，背离了生态环境保护的关联性和整体性要求，难以有效防治集体经营性建设用地入市中的生态环境问题。其次，在监管的事项安排上，一些地方政府在GDP增速目标的指引下，为吸引市场主体参与集体经营性建设用地的开发而出台了大量优惠政策，却往往忽视对这些企业环保资格的严格审查。实践中，许多地方政府一般只对企业所开发的集体经营性建设用地是否符合土地利用总体规划、城乡规划以及是否将其用于工商业用途进行限定，而对企业本身的排污减污能力、环境修复和治理能力等涉及到入市中环境保护的能力则缺乏实质性限制。再次，在监管的机制保障上，我国当前的环境监管呈现出“运动式治理”的特征，缺乏可持续性的长效机制。从制度层面来看，我国现行的环境监管制度主要是中央生态环保督察制度。中央环保督察实行例行督察，由高层级的中央官员组成并推动，在环境督察时间和对象上具有不确定性，因而是一种典型的运动式环境治理模式。这种运动式环保督察能在短时间内整合各种社会资源，促使环境治理目标高效推进，但环境治理成本过高，容易反弹且削弱了规则和程序。环保督察在集体经营性建设用地入市中的运用会增加违法者的投机心理，导致生态环境还未恢复而破坏又重来的尴尬局面，难以达到入市中生态环境长期治理的效果。

(二)集体经营性建设用地入市中的政府环境责任缺失之不利后果

从现实情况来看，由于政府未切实履行集体经营性建设用地入市中的环境责任，在监管缺失的情形下，入市改革对生态环境造成了不利影响，主要体现：一是集体经营性建设用地市场化流转引起农村环境污染。从33个试点地区的实践来看，集体经营性建设用地入市为一些被城市淘汰的污染企业向农村转移提供了机会，这些企业在生产中所产生的废水、废气和固体废弃物未经处理就直接排放，造成了农村水污染、土壤污染和大气污染，导致农村生态环境进一步恶化。据统计，城市化建设导致的工业三废污染农田已达0.1亿公顷，因固体废弃物堆砌而被占用和毁损的农田面积已达13.3万公顷以上。(10)刘慧敏：《城市固体废弃物污染治理及再利用措施》，《环境与发展》2019年第10期。二是集体经营性建设用地市场化流转导致农业生态破坏。在利益的驱动下，许多企业在入市中违法占用农地进行商业开发。2021年12月，自然资源部公开通报了100起涉刑土地违法案件，大多是未经批准，以营利为目的非法占用耕地从事非农业开发的破坏农地的行为。(11)《自然资源部公开通报100起涉刑土地违法案件》，参见：https：//news.cctv.com/2021/12/24/ARTI68jdWImAQ5dRzfFySttO211224.shtml。农地非农化打破了农地生态系统的平衡状态，不仅会对土壤环境造成不可逆转的破坏，也会对被改变用途的地块周围的生态环境带来不利影响。(12)彭小霞：《我国农村土地流转制度的功能检视及其改革路径》，《理论探索》2022年第1期。三是集体经营性建设用地市场化流转威胁生物安全。随着对入市的集体经营性建设用地的工商业用途的开发，会涉及到大量工厂、仓库和办公场所的修建。由钢筋水泥所形成的建筑物不仅会破坏生物栖息场所，在建设建筑物过程中产生的污染物还会污染生态环境，使得集体经营性建设用地区域内整体生态系统发生改变，生物结构出现简化。同时，在对入市的土地开发利用中，经营者还会建造道路和桥梁，这些交通设施不仅造成原有的灌木丛、田埂沟渠、湿地植被等自然景观的消失，还打破了原本完整的生态圈，使生物栖息地破碎化，不利于生物的正常迁徙，增加了生物基因遗传和变异的风险。

为减少集体经营性建设用地入市改革对生态环境安全带来的不利影响，降低入市的频率以及限制入市的规模是短期内最行之有效的措施。然而，随着新修订的《土地管理法》首次在立法上确立了集体经营性建设用地直接入市流转的规定，可以预见的是入市改革将在全国范围内全面展开。在这种情况下，倘若政府不切实履行集体经营性建设用地入市中的环境责任，入市改革极有可能会使生态环境面临更大的风险。因此，在集体经营性建设用地入市中如何重构政府环境责任成为当前迫切需要解决的现实问题。

三、集体经营性建设用地入市中的政府环境责任之重构

我国《环境保护法》第28条第1款规定了政府是环境保护的主要责任主体，要求政府采取有效措施，改善辖区内的环境质量。这是法律对政府在环境保护职权上的规定。具言之，根据法律的规定，政府可以根据辖区内的实际情况，通过科学的环境决策，灵活运用合理的环境执法手段或环境保护措施以履行环境质量责任。(13)姜渊：《政府环境法律责任的反思与重构》，《中国地质大学学报》2020年第2期。此外，我国《环境保护法》第26条、27条和第68条又分别规定了政府的政治责任、行政处分责任以及管理行为责任等环境责任追究形态。这是法律对政府不履行环境责任或违法履行环境保护义务应承担法定不利后果的规定。因此，基于公共信托理论对政府承担环境责任的理论阐释，结合集体经营性建设用地入市中生态环境受损的实际情况，集体经营性建设用地入市中的政府环境责任应具有完整性，在内容的重构上既要包括政府环境决策责任、政府环境执法责任、政府环境保障责任，还要包括政府承担生态保护不利后果的责任。

1.集体经营性建设用地入市中的政府环境决策责任。众所周知，现阶段政府之重要职责是制定政策推进经济社会的发展，而在推进经济社会发展进程中，政府的许多决策不当都会造成整个区域严重的生态环境问题。由此可见，政府在经济社会发展过程中要承担环境决策责任。当前，为了适应市场经济条件下优化土地资源配置和城乡一体化战略的现实要求，政府作出了推进集体经营性建设用地入市流转的科学决策，为预防和减少集体经营性建设用地入市对生态环境的冲击，政府必须正确履行环境决策责任。政府应确立集体经营性建设用地入市区域内生态保护目标，在充分尊重民意和相关信息调查收集的基础上设计集体经营性建设用地入市方案，并对该方案进行战略环境影响评价，根据环境影响评价结果优化和调整方案。政府作为顶层设计者，对集体经营性建设用地入市区域的生态保护应当制定整体规划、中长期规划，以科学的土地规划指引环境执法活动的实施。

2.集体经营性建设用地入市中的政府环境执法责任。政府作为环境保护的责任主体，其实现环保职责的重要途径是严格的环境执法活动，政府环境执法活动也是政府执政能力的重要体现。针对集体经营性建设用地入市中的生态保护而言，政府的环境执法责任体现在：对于集体经营性建设用地入市制定生态规划，在规划范围内对土地开发企业的生产排污行为设置排污许可并征收排污费用于污染物的治理；对企业的土地开发行为进行环境监测和现场检查，对企业的生态破坏行为进行处罚，对严重污染环境的企业根据情节轻重做出罚款、责令停产停业、吊销执照等处理决定，对突发环境污染事故及时采取有效应急措施；对在入市的生态保护中作出贡献或牺牲的组织和个人，给予生态补偿。

3.集体经营性建设用地入市中的政府环境保障责任。政府作为公共利益的维护者和分配者，为公众提供生态保护所需的公共服务、公共物品是政府环境责任的体现和重要组成部分。集体经营性建设用地入市中的生态保护首先需要一定的物质投入，体现在：政府应加强对生态保护基础设施的投入，如污水处理工程项目建设、垃圾综合处理项目建设等；政府应为入市中的生态保护提供可量化的指标和标准，如制定生态环境质量指标体系和标准体系等，以约束管理入市中破坏生态环境的行为；政府还应控制入市中区域环境污染和生态破坏的态势，并组织各方面的力量进行生态环境综合整治，如河流污染整治、土壤污染治理等。通过对上述环境方面的公共投入，以改善集体经营性建设用地入市中生态环境的总体质量。

4.集体经营性建设用地入市中政府承担生态保护不利后果的责任。我国环境法的内容结构基本是按照“设定行为规则——制裁违法者”的逻辑来设置的，但这里的“制裁违法者”主要是指作为环境行为人的公民、法人等主体，却对政府作为环境责任主体应当承担的不利后果规定不足。毋庸置疑，只有明确规定政府承担环境保护不利后果的责任形式，使政府环境责任成为“硬性和强制约束力”的责任，才能真正督促政府承担保护环境、维护生态安全的责任。具体而言，为督促政府履行集体经营性建设用地入市中的环境责任，应在相关政策文件和法律规范中规定：当政府没有履行生态保护职责或者履责不达标使区域生态环境质量下降，应对相关责任人进行降级、撤职等行政处分；对造成生态环境重大事故有领导责任的，应当由同级权力机关罢免。

四、集体经营性建设用地入市中的政府环境责任之实现路径

从根本目的上看，在集体经营性建设用地入市中确立政府环境责任是通过督促政府履行入市中的环保义务以及对其不未履行环保义务追究法律责任，以保护入市中的生态环境安全。因此，集体经营性建设用地入市中政府环境责任的实现路径，应以入市改革的生态环境安全需求为出发点，重点围绕回应和解决入市中的政府环境责任缺失问题而展开。

1.在集体经营性建设用地入市中强化生态保护的价值理念

(1)政府应通过多种途径让各级领导干部充分了解入市改革对生态环境的冲击，在思想观念上认识到在入市改革推进中加强生态保护的现实必要性，同时让他们摒弃唯GDP的片面发展观，树立绿色政绩观。通过对政府官员任期内的自然资源、环境污染及整体生态状态的考核，督促政府对入市中的生态保护承担更多的责任，要强化他们为政一方，造福一片的执政理念，不能以牺牲生态环境为代价来推动集体经营性建设用地的入市流转。

(2)政府应加强对农民开展入市中生态保护的宣传教育。基层政府应引导农民将生态保护理念纳入村规民约，通过党群议事会、村民大会充分讨论后予以确认，将其内化为思想自觉、外化为行为准则，发挥乡村软法对农村生态保护和绿色发展方面的积极推动作用。此外，还应通过各种形式的培训会、宣讲会强化农民的生态保护观念，让广大农民群众意识到集体经营性建设用地入市中加强生态保护的必要性。特别要注意引导新型职业农民树立清洁生产的理念，发挥他们在生态保护方面的示范效应。

(3)政府应采取多种有效措施，为生态保护营造良好的社会氛围。在宣传主体上，可依靠学校、社会团体、公共传媒等机构运用教育、引导和灌输的方式广造舆论，使社会公众在潜移默化中接受生态保护理念。在宣传载体上，应创新渠道，通过文艺演出、专题讲座、技术培训、书画摄影、广播电视等形式普及生态保护知识，提高社会公众保护生态安全的责任意识和能力；在具体途径上，可以行政村为单位设立农村生态环境保护协会，负责组织民间环境保护公益活动，监督本村的生态保护活动。

2.加强集体经营性建设用地入市中的生态保护规划

加强集体经营性建设用地入市中生态保护规划，就是根据入市区域内的自然、经济和环境污染和破坏情况，确立该区域的生态安全状态指标，以确保对集体经营性建设用地的开发在该区域的生态承受力范围之内。具体而言，入市改革背景下生态保护规划包括如下内容：

(1)确立集体经营性建设用地入市背景下生态保护规划的原则。为避免入市中对生态环境的破坏，应以维护区域生态安全作为入市的前提条件。因此，在原则上应确立集体经营性建设用地入市与环境资源的生态适宜性相协调原则以及有利于自然资源优化配置原则。该两项原则要求：集体经营性建设用地入市在土地用途上要提高第三产业和高新技术产业的用地比例，尤其要提高低碳产业的用地比重；限制集体经营性建设用地入市占用农用地；提高环境绿化用地比重；保障“三废”治理的用地量。

(2)在集体经营性建设用地入市区域按照生态安全程度差异将生态环境划分为高度安全—中度安全—低度安全—不安全四个等级。对不同安全等级区域实施不同入市管制措施，即生态高度安全区域允许集体经营性建设用地入市，生态中度安全区域限制集体经营性建设用地入市，生态低度安全区域允许生态修复性集体经营性建设用地入市、生态不安全区域禁止集体经营性建设用地入市。(14)包庆德、刘雨婷：《制度底线：确保中国国土生态安全的控制线》，《哈尔滨工业大学学报》2022年第1期。

(3)建立基于生态安全的集体经营性建设用地入市的指标控制。集体经营性建设用地开发要符合国家相关法律和政策规定的单位GDP二氧化碳排放、人均绿化面积、森林覆盖率、第三产业产值比、高新技术产值比等指标要求，在此基础上确定入市改革的规模和用途，确立入市区域内农用地、道路和住宅等合理的用地结构和布局。

(4)制定基于生态安全的集体经营性建设用地入市的管制措施。完善的生态安全等级划分和指标控制必须借助有效的管制措施予以落实。因此，在管制措施上，应制定促进集体经营性建设用地入市在规模方面适度、结构方面优化、布局方面合理的管制规则体系，以及推动入市中生态保护规划有效实施的法律、行政、经济、环境技术、环境教育宣传等配套措施体系的制定和实施。

3.完善集体经营性建设用地入市中的生态保护立法

完善集体经营性建设用地入市中的生态保护立法，其基本要求是在法律中以农民的环境权益限制入市经营主体以经济利益为出发点的意思自治，制定与土地绿色利用目标相契合的有关集体经营性建设用地市场化流转的制度体系。(15)李嵩誉：《土地流转中的环境规制》，《法学杂志》2019年第6期。依据上述思路，可出台专门的《集体经营性建设用地入市管理条例》，在该法律文件中规定如下内容：

(1)在集体经营性建设用地入市的目的条款中突出绿色发展理念，强调入市不得破坏生态环境。

(2)明确规定受让人保护生态安全的法定义务，规定集体经营性建设用地入市的受让人应具备绿色发展的理念以及环保技术能力，在经营中应依法保护农用地和合理利用集体经营性建设用地，禁止入市开发中一切破坏生态环境的行为。

(3)创设农民的生态环境权，为对农民基于生态资源的环境权和基于集体经营性建设用地入市的财产权的同等保护，规定“保护农民的土地增值收益权利和生态环境权益”。

(4)在集体经营性建设用地入市流转合同效力中体现生态保护的要求，规定非法占用农地以及污染、破坏生态环境的合同为无效合同，同时规定将降低环境污染作为履行合同的附随义务。(16)李嵩誉：《绿色原则在农村土地流转中的贯彻》，《中州学刊》2019年11期。

(5)设立集体经营性建设用地入市增值税，在增值收益税款中单独增列生态税，明确生态税的使用范围、征收对象，明确生态税的税率、征收程序等。

(6)设立破坏生态环境的侵权责任条款，规定对于集体经营性建设用地入市流转中的环境污染和资源破坏行为承担惩罚性赔偿的责任；在生态环境损害数额不确定的情况下，规定侵权人应该承担将被破坏的生态环境予以修复的责任。

4.健全集体经营性建设用地入市中的生态环境监管体制

由于构成生态环境的要素众多，所以对入市改革中的生态环境监管涉及面较大，各环境因素之间关系复杂，在具体实施中需要各部门的配合。因此，加强入市改革中的生态环境监管，其关键是健全生态监管体制，包括：

(1)发挥国务院环境保护主管部门的综合协调能力。基于生态环境部在环境保护工作中的地位和基本职责，对于入市改革引发的跨地区的严重生态破坏和环境污染问题当由其总体负责。生态环境部负责制定有关生态保护的政策文件，对不同区域环境保护的内容加以统筹规划，统一组织和协调全国的生态监测工作，统筹各部门力量集中解决全国范围的生态破坏问题，并组织开展全国生态保护督查。

(2)建立跨区域的生态保护专门机构。对于由入市改革引发的涉及跨区域的生态破坏和环境污染问题，应成立跨区域的生态保护专门机构，该机构受生态环境部和自然资源部的监督管理，该机构下设环境保护、资源保护及内部监察等科室，行使有关资源保护和生态环境保护的职权。(17)张忠民：《新时代生态环境监管体制法治创新论纲》，《内蒙古社会科学》2021年第3期。同时，该机构有权根据区域的不同，因地制宜，在排污权交易、环保准入、区域限批、生态补偿等方面采取差异化的环境监管措施。

(3)加强基层环保机构的生态监管能力建设。集体经营性建设用地入市中生态环境的监管力度最终取决于基层环保机构的生态监管能力。因此，在我国当前环保执法设施、经费与技术在基层投入不足的情形下，应从“人、财、物”等方面加强对基层环保机构的投入。体现在：提高执法队伍装备设施水平，并提供环境执法所需的充足的资金；通过集中学习、专家讲座、网络会议等形式持续提升环境执法人员的综合素质和业务能力；加快信息化、标准化基层环保执法建设，保证信息化时代下基层环保执法的质量。

(4)广泛吸收企业和社会公众参与入市中的环境监督。政府可通过政策支持、税收补贴等方式促进企业主动进行环境监管，同时督促企业制定与其发展相适应的环保目标体系、定期与企业开展环保约谈、实行环境行政奖励等措施引导企业主动承担环境保护责任。此外，政府应建立环保决策公民参与机制，制定公民参加环保决策的流程和方法，同时从权利与义务结合层面引导公民承担环境监督义务。

五、集体经营性建设用地入市中政府环境责任的实现机制

为更有效促进集体经营性建设用地入市中政府环境责任的实现，除应在宏观上探索其一般性规范路径之外，更需要在微观层面建立具体的实施机制为其提供明确的规范性指引。从现实来看，完备的政府环境责任的实现机制应着眼于保障集体经营性建设用地入市中生态环境安全的全过程，即涵盖“事前严防——事中严管——事后处置”三个阶段。具体而言，集体经营性建设用地入市中政府环境责任的实现机制包括贯彻“事前严防”理念的环境风险评估机制和环境风险预警机制，遵循“事中严管”理念的突发环境事件应急处理机制，(18)吴贤静：《区域环境风险的法律规制》，《暨南学报》2019年第11期。以及环境损害发生后体现“事后处置”理念的政府环境问责机制。

1.建立集体经营性建设用地入市的环境风险评估机制

集体经营性建设用地入市中的环境风险评估的目的在于科学评估入市对于生态环境未来可能带来的不利影响。结合我国现行法律规范和技术规范的文本，集体经营性建设用地入市中的环境风险评估机制的构建应当从实体和程序两个方面展开。

(1)在实体上，明确集体经营性建设用地入市中环境风险的评估内容。集体经营性建设用地入市中生态环境安全风险评估通过精准识别和科学研判入市改革对于生态环境可能产生的消极影响，以此作为环境主管部门在集体经营性建设用地入市中采取减缓生态损害策略、出台应急预案的主要依据。事实上，无论是从评估对象还是评估程序，环境风险评估都是一个动态的、系统的过程。集体经营性建设用地入市中的环境风险评估要求建立环境敏感性评价体系。环境系统敏感性能反映集体经营性建设用地入市对环境系统的干扰程度。从现实作用来看，集体经营性建设用地入市会对水、大气、土壤等生态环境安全造成破坏，开展生态环境敏感性评价对构建生态环境安全格局和促进环境保护具有重要意义。因此，可以参考原环境保护部和中国科学院在2015年11月发布的《全国生态功能区划(编修版)》，选取集体经营性建设用地入市中的水、土壤和大气作为生态环境安全评价指标进行生态环境安全敏感性评价，将评价结果划分为极敏感、高度敏感、中度敏感和低敏感四个级别。对不同级别的生态系统开展科学识别和动态监测，依据监测数据得出集体经营性建设用地入市对生态系统整体产生影响的可能性，并且据此作出规避环境风险的应对方案。

(2)在程序上，构建集体经营性建设用地入市中的环境风险评估公众参与机制。在我国有关集体经营性建设用地入市的相关法律规定中，环境风险评估中的公众参与机制是缺失的，这就使得集体经营性建设用地入市的环境风险规制决策陷入合法性危机之中。因此，应促进集体经营性建设用地入市中环境风险评估的公众实质性参与。根据集体经营性建设用地入市对环境带来的风险程度的不同，可以将环境风险分为简单性风险、复杂性风险、不确定性风险。由于解决不同属性的风险问题需要不同类型的知识，环境风险评估的主要任务是通过对技术专家、利益相关者和普通公众在内的不同参与主体之间知识的恰当运用来对不同属性的风险进行解释和描述。在简单性环境风险中，参与主体的范围以直接受影响的利益相关者为主，在参与方式上以常规的意见陈述程序即可；在复杂性环境风险中，参与主体更多的是来自不同领域内的专家就复杂性风险问题进行共同协商，在参与方式上主要包括专家听证会、专家委员会、专家共识会议等；在不确定环境风险中，由于科学知识在处理这种风险存在固有局限性，有必要引入以常识和经验方式存在的个体知识，因此参与主体范围需要由包括专家、利益相关者在内的不同类型的知识主体，参与方式包括利益相关者听证、公民咨询委员会等。

2.建立集体经营性建设用地入市中的环境风险预警机制

环境风险预警是依照一定的程序对潜在的环境风险进行诊断，并作出相应警告和采取相应应急措施的规范体系，也是引导和约束集体经营性建设用地入市活动的新型环境风险规制工具和治理手段。为集体经营性建设用地入市中的生态环境安全设置科学的警戒线，及时对环境风险的演变趋势作出判断并建立合理的机制，对于促进集体经营性建设用地入市与生态保护相协调具有重要意义。为实现对集体经营性建设用地入市中可能发生的生态危机进行早期的调控和矫正，建立环境风险的预警机制主要包括：

(1)建立集体经营性建设用地入市中的生态环境监控系统。环境主管部门应对集体经营性建设用地入市中的土壤、水文、空气等各项影响生态环境的单项环境要素指标进行常态化监控，根据监测结果进行生态环境安全的动态分析，确定生态环境安全的实时状态、变化趋势，进行生态环境安全变化的原因追踪分析。

(2)建立集体经营性建设用地入市中的生态环境安全预警标准体系。预警标准是环境安全风险预警制度的核心，更是生态环境安全风险预警制度有效实施的前提。生态环境安全风险预警标准体系不是一成不变的，而是随着实践需要不断变化和调整。为增强生态环境安全风险预警标准体系的正当性、适应性和有效性，可以根据生态系统连续维持和提升功效建立一体化的生态风险监测预警标准体系，如生物承载力指数、气候调整力指数、储备和净化力指数，并筛选有典型性、预防性、实用性的指标，兼顾各个指数之间的有机衔接。

(3)建立集体经营性建设用地入市中的生态环境安全预警级别发布模式。完善生态环境安全预警级别发布模式有助于显著提升环境风险治理的能力和水平。为此，可以考虑从综合定期和单项动态两方面相结合构建环境安全预警级别发布模式。一是定期发布生态环境安全预警级别。生态环境安全预警级别的调整变动将会对集体建设用地入市进程有所限制，如有关部门会采取停产整顿、限制生产等强制性措施，再加之其所考量的环境指标繁多，所涉范围广泛，不太可能采取实时动态的预警级别发布模式，所以应采取定期发布模式而且要特别审慎处理生态环境安全预警级别的变动。二是实时动态发布单项环境要素的预警级别。集体经营性建设用地入市容易在短时间内造成水、空气、土壤等单项环境要素的污染，因此动态的预警级别发布模式较为适合于单项环境要素预警级别的发布，而且这种动态发布模式能够向已经开发的集体经营性建设用地上的开发商提供预警，让其有时间规避损失。

3.建立集体经营性建设用地入市中突发环境事件应急处理机制

在缺乏有效的环境规制情形下，集体经营性建设用地入市会导致突发环境事件的发生。突发环境事件具有突发性、危害性、紧急性等特点，延误时机会造成危害的扩大和损害的增加。因此，对集体经营性建设用地入市背景下的突发性环境事件的应急工作，应该遵循反应及时、措施果断、加强合作的原则，体系化的突发环境事件应急处理机制应当包含如下几方面内容：

(1)加强集体经营性建设用地入市中突发环境事件应对过程的应急联动。突发环境事件在发生时间上具有紧迫性和影响范围上具有广泛性，因而既需要促进政府部门之间及其与非政府组织和公众之间的协同合作，还要求清晰界定多方力量在应对集体经营性建设用地入市中突发环境事件的职责，以有效缓解政府在应对突发环境事件的人力、物力等方面的应急压力。此外，环境主管部门在对企业、协会等非政府组织的声誉评价、资金财产评估等应急能力进行综合评估基础上，还应确立不同主体之间的应急联动指挥机制、应急会商响应机制、联合演练机制。

(2)加强集体经营性建设用地入市中突发环境事件应对过程的信息公开。集体经营性建设用地入市所引发的突发环境事件发生后，公众对时效信息的需求量剧增。这就要求政府能及时、准确、全面地公布信息，否则在信息不透明的情形下容易以讹传讹，引起更大的社会危害性。根据《突发事件应对法》《政府信息公开条例》《环境信息公开办法(试行)》等法律文件的相关规定，政府是生态环境安全突发事件中信息公开的主体，为避免政府部门在公布环境信息出现责任推诿现象，应在各级地方政府甚至到乡一级都设立专门的环境信息发布机构。在环境突发事件的信息公开的方式上，既可利用公众号、政府网站、政府公报形式公开，在网络获取信息条件不足的农村地区也可以采用最原始的张贴公示栏的方式公布环境信息。在环境突发事件信息公开的时间上，应遵循及时、高效的原则，在最短的时间内发布最新的、准确的、详细的信息，使公众能尽早知道集体经营性建设用地入市中的环境状况。在突发环境事件信息公开的内容上，为有效回应公众诉求，应以信息公开为原则，不公开为特殊，全面、详细的公开集体经营性建设用地入市中的环境信息。

(3)加强集体经营性建设用地入市中突发环境事件应对过程的全方位保障，包括有关突发环境事件的应急决策支持系统建设、应急管理机构和队伍建设、资金保障、应急设备配置、技术保障等方面。地方政府可针对集体经营性入市设立专门的突发环境事件应急操作中心，提升政府部门的应急指挥能力。同时，地方政府还应当建设突发环境事件应急职业队伍，积极开展突发环境事件应对技能培训和演练，以提高应急队伍的污染物拦截与应急救援能力。

4.建立集体经营性建设用地入市中的政府环境问责机制

环境问责的出发点在于环境义务，落脚点在于环境责任。从功能上而言，政府环境问责机制是实现政府环境义务和责任的重要制度保障。当集体经营性建设用地入市中的环境损害发生后，为维护公众在入市中的环境权益，应对政府未有效履行入市中的环境义务以及未依法承担入市中的环境责任建立多元问责机制。

(1)立法机关问责。一方面，确立立法机关问责的主体。我国人大及人大常委会由于职责所限和工作机制等原因难以对政府环境责任进行全面的监督，为保证对政府履行环境责任监督的常态性和有效性，可以参考欧美等国的经验，在全国人大的环境与资源保护委员会下设立土地生态与资源保护委员会，赋予其直接和独立的监督权，对政府制定的不合理的生态保护相关规定及在治理生态环境中的失职行为进行问责；此外，在集体经营性建设用地入市中出现严重的、突发生态损害时，也可临时成立生态损害特定问题调查委员会对相关责任主体启动问责程序。另一方面，确立多元的问责方式和建立终身问责制。对于在集体经营性建设用地入市中造成的严重环境污染和生态破坏问题，对相关责任人可以采取听取审议、调查询问、诫勉谈话、罢免等问责方式；对于生态保护失职失责后果严重的，不论是否调离转岗，都应严格追究其责任。

(2)行政机关问责。首先，设立入市的生态环境审计机构，对土地利用规划审查、建设用地审批、生态保护资金的管理和使用等方面进行监督，加大对土地资源管理和保护监督责任履行情况的审计力度。其次，强化对各主管职能部门的问责。针对环境监管失职的情形，依据各项可量化的指标对各主管部门履行环境监管职责的过程、结果、效率等进行考核，督促其限期进行整改，并将考核结果和整改情况作为干部职务晋升的重要评判标准。

(3)司法机关问责。法院主要通过环境行政诉讼加强对政府环境责任行为的监督，因此司法机关对政府环境责任问责的关键是完善环境行政审判。司法机关应不断扩大生态保护纠纷的受理案件范围，不仅要受理生态环境损害案件，还要受理有关生态环境安全的抽象行政行为，如生态环境安全标准、生态环境安全规划、生态环境安全评价等。此外，在诉讼类型上，由于传统的撤销之讼与赔偿之讼等诉讼类型在司法机关问责政府环境责任的审判中作用有限，因此，应在环境公益诉讼中增加环境刑事附带民事公益诉讼类型，明确各类诉讼的适用条件，充分发挥司法机关的问责作用。特别要注意的是，为对集体建设用地入市中的环境破坏者形成有力的威慑，在刑事责任的追究上，应在入市有关的环境犯罪案件中加大对被告的实刑判决力度，根据生态环境损害严重程度对被告判处罚金、有期徒刑等刑罚并严格执行。(19)周峨春、赵慧婷：《恢复性司法视角下环境犯罪刑民责任衔接的实现》，《法治研究》2022年第3期。