刘 伟
内容提要:城市化与工业化是国家现代化的两大引擎。当前中国的城市化进程正处于全球资本空间生产流动,国家治理现代化的发展任务和人民对于美好生活的向往等众多时空交织的空间变革之中。以“新型城镇化”为载体的中国城市化道路摒弃了“资本逻辑”的价值诱导,坚持了“人本逻辑”的价值引导,使得城市化的空间规划与生产不再成为资本生产-积累的工具,而是紧密服务于全体民众的福利与和谐。“以人民为中心”的城市化的中国道路,通过加强空间要素聚集,利用城市的经济功能促进空间资源的均衡性分配、公共资源的平等性布置、空间权力的公平性保障、空间结构的合理布局,促进了城市空间的包容发展。中国的城市化进程不仅是一场政治经济体制变革、国土空间的结构变革和生产要素的增长贡献变革,同时也验证了中国式现代化建设的发展正义性和正当性,构建了人类社会发展史中的城市新文明,赋予了人类空间命运体的新内涵。
美国经济学家、诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨指出21世纪影响人类的文明进程有两件事情,一件是以信息技术代表的新技术革命,第二件是中国的城市化。(1)吴良、吴唯佳、武延梅:《从世界城市化大趋势看中国城市化发展》,《科学新闻》2003年第17期。国家现代化、城市化的进程实际上就是一个不断提高资本循环与利用水平的过程,在中国的现代化建设中“城市化成为我国扩大内需、调整结构、转变方式的战略重点和重要依托”(2)何树平、戚义明:《中国特色新型城镇化道路的发展演变及内涵要求》,《党的文献》2014年第3期。。资本主义城市化发展所表现的“集中与分散”主要是依靠自由市场机制的作用,实质上体现的是高度集中和高度分散的“双重地域结构效应”(3)张鸿雁:《城市化理论重构与城市化发展战略研究》,北京:经济科学出版社,2013年,第20页。。这种城市化运行逻辑将资本的生产功能摆在突出位置,核心就是利用资本的剥削功能实现了物质与精神的空间化改造,给人类社会带来城市文明的同时,也引发了新形势的空间正义危机。事实上,第三世界国家的城市为什么不可避免地采取成熟的西方城市的形式这一问题已经引发了质疑,导致的城市正义问题也引起了发展中国家的担忧。什么类型的城市化模式应该成为发展中国家的理想模式?城市发展的主导逻辑还有其他的替代性方案吗?如何在城市化中保障各个阶层的城市发展权利?中国的城市化是否已经形成了一种不同于西方城市发展理论的新方案?目前,这些问题在城市马克思主义理论研究和城市规划与发展实践中,已经逐渐引起学界广泛的思考。
一个国家或者地区的经济发展由总量增长和结构变化两部分构成,城镇化是促进经济增长的重要原因。(4)Beettencourt,L.M.A.,The Origins of Scaling in Cities,Science,2013(340),pp.1438-1441.经济增长的一个重要动力是生产要素的聚集与流动,核心是生产资料的配置效率。因此,促进生产要素的聚集和流动是空间经济总量增长的关键,构成了空间城市化的核心驱动。大卫·哈维在《社会正义与城市》一书认为:“城市化的本质是资本生产的需要和产物”(5)Harvey D.,Social Justice and the City,Oxford,UK:Blackwell,1988,p.1.,城市化的过程是生产要素和生产关系不断集中的过程,城市化的演进具有明显的阶段性,在空间上的体现是物质资料的汇聚和意识形态的凝聚,展现出不同的空间地表形态和空间精神文明,区域人口从农村向城市的迁移、劳动力从农业到非农产业的重新配置、自然景观向城市景观的转化(如表1所示)。在城市化这一结构性变革中,体现了利用城乡的空间变革消除阻碍生产要素流动和重新配置的体制障碍,从而把人力资源优势转化为高速经济增长动力、显著结构调整和深刻社会变迁的改革进程,也展示了农业社会向工业社会、知识社会转型这一现代化过程。因此,四十多年内嵌在现代化建设大潮里的城市化的进程,不仅揭示了城乡管理体制变革、人口结构转变、增长贡献和分享效应的印迹,也成为中国提升空间生产力、促进经济发展、实现分享过程的一个全方位缩影。
表1 (广义)城市化演进三个阶段特征 (6)罗淳:《中国“城市”的认识重构与实践再思》,《人口研究》2013年第5期。
从当代中国城市化语境来讲,准确地把握当代中国城市的发展问题,首先需要澄清与辨明中国城市化的逻辑选择。中国城市化的核心问题不仅是人口的迁徙或者经济发展,而是在完成城市化的同时完成了由落后农业体国家向新兴工业体国家变革的进程。放在中国现代化建设史中考量,中国的城市化进程是在传统农业与工业化齐头并进的大环境中产生的,公有制经济制度让国家通过计划项目短时间内完成工业化的布局与起步,在无产阶级政府的主导下迅速完成人口、土地、空间、资源的交互作用;在全球历史背景中观察,当西方国家的城市化已经步入尾声,经济开始出现滞涨局面的同时,中国的城市化才开始释放其空间张力,不仅是在国内也在国外短时间内完成了城市化的资本积累与空间重塑。现代中国的“城市社会”是在一种不平衡或矛盾格局中实现的,它前期源于计划经济的产物,在后半程却又倚重于自由经济的牵引,它同时体现“社会进程—空间形式”的变革形态,因而中国的城市化进程具有世界范围内的特殊性。张永生指出:“城市化的背后涉及的是偏好的内生变化及价值理论问题”(7)张永生:《城镇化模式:从工业文明转向生态文明》,《城市与环境研究》2022年第1期。,透析中国多维度进阶性的城市化进程,必须得到关注的是城市化的运行动机,即城市化的主导逻辑。在城市化的前半程,中国的城市化及其基础——工业化都是由政府发起的,政府是城市化的唯一主体,其动力主要是政治性和社会性而非经济性。(8)董鉴鸿主编:《中国城市建设史》,北京:中国建筑工业出版社,2004年,第385页。中国的城市(化)建设在计划经济体制下摒弃了资本聚集的市场规则,而是需要满足空间经济的平衡性、各阶层平等性中完成城市化。在改革开放之后,随着工业化进程的加速,城乡资源要素的流通加速,国外资本的流入,让市场机制开始起到了重要作用,西方的城市人口高度集中、生产力水平高度聚集的流派作为主要的理论引入模式,同时城市问题开始显现出来,但是人民政府依旧掌握着城市发展方向的决定权。事实上,中国通过“制度性城市化”有着强烈的本土化“制度性动力体系”的特点,中国城市化过多依靠中国特色社会主义制度推力,减弱了资本的张力,保持了城市发展的韧性。在改革开放的四十多年间,通过“政府制度性安排”形成的高速的城市化运行,“政府着力推进城乡规划、基础设施、公共服务等方面的一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。(9)黄俊尧:《城乡融合发展政策的分析与思考——以浙江杭州、嘉兴和温州的相关政策为例》,《北京行政学院学报》2022年第3期。在城市化和经济增长之间实现了互通性的双循环,走出了一条极富中国特色的社会主义城市化“中国道路”。
城市化的本质属性是人的城镇化,社会主义城市化跟资本主义城市化最大的不同之处是主导逻辑的差异,追求资本积累和价值增值是资本主义的本质属性,城市化只是它用来实现生产关系再生产的重要工具,是资本主义用来转移危机、稳固自身统治秩序的重要手段。与资本主义城市化的资本逻辑主导不同的是社会主义城市化的主导逻辑变为了人本逻辑,从剥削和私有化为基础的城市化转变为满足人类美好发展需求的城市化,空间正义已经成为了中国特色社会主义城市化的逻辑选择。公共利益性、协调性、整体性和动态性则构成了社会主义城市化的基本属性,社会主义城市化不是以资本的积累作为城市发展的动力。社会主义的城市化道路使得空间的使用价值优于交换价值,自觉抵制了资本对公共空间的私有化侵占,空间的生产不再屈从于资本的逻辑,而是满足全体城市居民自由发展的需要,将城市权利归还给人们。这种逻辑主要体现在:第一,城市化与城市战略的规划是由人民政府决定的,社会主义的政府是人民的政府,城市权利回到人民手中;第二,城市化与城市建设的投资是以政府为主体,抵制了资本对城市规划的胁迫,不再以资本的扩张为首要目的,抵御了城市空间资本化的侵袭;第三,城市化的人口发展模式是由政府规划的,不因种族、财富、阶级、宗教差异人为制造障碍,各阶层处于平等的地位,享有平等的空间权利;第四,土地的公有制属性,抵御了资本对于土地的投机性,保证了民众享有最基本的住房保障。在市场机制和体质刚性之间保持了适度的平衡,保证了中国的城市化道路沿着社会主义的制度框架内发展。
刘霞辉认为“城市化是一个经济社会系统内人口和资源的时空再分布过程”(10)刘霞辉:《中国式城市化》,《湖南大学学报》2021年第5期。,城市化道路问题是一个空间发展格局问题,也是区域经济布局问题,还是社会发展正义道路问题。大部分城市空间都处于加速“重构”中,降低城市化速度,重视城市化质量,提升城市化品质已经成为中国新型城镇化高质量发展的内在要求。伴随结构主义向人本主义发展理念的转变,新型城镇化应逐步实现从“人口城镇化”到“人的城镇化”的转变”。(11)陈明星、叶超、陆大道、隋昱:《中国特色新型城镇化理论内涵的认知与建构》,《地理学报》2019年第4期。党的二十大报告明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”,“加快农业人口转移人口市民化”,保障和维护广大人民的生存与发展的空间权利,这就是“人民的主体性”的充分体现。中国的新型城市化是以人民为核心利益的城市化,坚持将“以人为本”作为空间结构变革中最重要的空间力量。将人民群众美好生活的总需求统一于中国式现代化的进程中,在空间人口转化、空间资源转化、空间交互转化与公共产出转化的循环演进中与城市化水平互促共进(如图1所示)。从经济、制度、创新与社会合作的视角去审视中国的城市发展逻辑,中国特色社会主义的城市化是“社会主义”生产关系支配下的空间整体,(12)〔法〕亨利·列斐伏尔:《空间的生产》,刘怀玉等译,北京:商务印书馆,2021年,第83页。我们不再是就城市论城市,而是把城市的发展放到更大的区域尺度当中去考量,平衡发展动能跟发展质量之间的关系,城市与个人的关系,城市与城市的关系。通过构建新的人口力量、新的交互力量、新的空间力量和新的产出力量分别取代传统动力机制,在有为政府和有效市场之间做到了逻辑统一,形成持续的中国城市化发展的新动能,推进高质量的城市化发展新态势。
图1 新分析框架:城镇化的内容及动力机制 (13)倪鹏飞、徐海东:《面向2035年的中国城镇化》,《改革》2022年第8期。
第一,变革城乡空间结构,取消城乡空间壁垒。由于受历史和体制因素影响,自工业计划开始后所形成的城乡关系是二元分割的空间结构,这种空间结构实质上是不平等空间生产关系的体现,主要表现在城乡在资源要素和公共资源分配上的不平等,城乡人口流动上的不对等。新型城镇化要求有效解决城乡“二元结构”和城市内部“二元结构”,城乡空间融合的过程是实现一元化城乡空间结构的过程,通过不同空间结构关系或空间尺度有梯度推进城乡融合的实现。(14)林聚任:《新城乡空间重构与城乡融合发展》,《山东大学学报》2022年第1期。改革开放后市场化机制的推进逐渐扭转了这种空间结构,拆除阻碍城乡生产要素的流动的制度性障碍,推动农村劳动力进入生产率更高的城市,并且根据实际发展形势经历了多次空间结构的调整,由单一性结构转变为互惠性结构。“经济增长和非农就业扩大促进劳动力在城乡、地区和产业间流动”(15)蔡昉:《中国特色城市化道路及其新内涵》,《光明日报》2018年8月14日。,部分地区通过大力发展劳动密集型产业和服务业,促进了当地中小企业快速发展,吸纳和引导更多农业转移人口积极就业创业,为农业转移人口充分提供生存发展空间,既满足了城市经济的生产功能,也吸纳了农村的富余劳动力。2022年中国常住人口城镇化率已经达到65.22%,(16)国家统计局:《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》,https://www.gov.cn/xinwen/2023-02/28/content_5743623.htm,最后访问时间:2023年2月28日。沿海部分地区已经超过70%。城镇化率的快速提升,极大地改变了区域的空间城乡结构,也离不开中国致力于消除城乡的体制性壁垒所作的努力,已经呈现城乡一体化的空间结构。
第二,变革空间人口结构,促进市民城市化的形成。空间的流动性主要是体现在生产要素的流动,人口作为最重要的生产要素体现着空间变革的典型特征,是促成城市资源要素聚集的最佳驱动因素。城市化扩张之后的城市人口数量增加较快,但是他们大多居住在城乡郊区,因为户籍制度的束缚,在居住-发展之间会存在一定的缝隙。一方面,由于受到长期户籍制度的惯性影响,目前,城市人口与乡村人口在户籍管理上存在较大的缝隙(如表2所示),出现只就业不居住的现象,在城市与乡村之间存在着较大的流动人口数量,在公共服务方面会出现城乡不均衡问题。空间的人口置换也是空间重组的过程,各级政府高度重视城市郊区扩张对城市社会结构和经济结构造成的变化,逐渐弱化城市居民的“户籍属性”强化了“居住属性”,增强了资本与人力资源的外部互补性,推动城乡公共服务的均衡化、平等化,促进市民化城市的形成。中国新型城镇化道路注重维护和保障农业转移人口各方面权益,多措并举促进农业转移人口的市民化,确保农业转移人口能够真正实现同等化的城市发展权利,形成了生产功能运行和人居体验提升的包容性发展。
表2 1990—2020年全国人口普查的城镇化率与非农化率(17)资料来源:国家统计局历次人口普查数据汇编,城乡的人口差异呈现出来目前突出的“半城市化”或“伪城市化”等不完全城市化现象,形成城乡空间的隔阂化地带,户籍和居住的流动人群则是城市公共服务平等化的重点人群。
第三,促进空间生产要素聚集,提升空间经济效益。流动空间的形成驱动了空间经济活动从分散聚集转化为集中聚集,也使得空间城市化呈现“聚中有散”的新变化,(18)主要体现在:在高端要素继续向空间中心区域聚集的同时,低端要素开始向空间外围扩散。在大尺度空间范围内,要素产业从外围向中心聚集的同时,在小尺度空间范围内要素产业由中心向周边扩散。在经济欠发达区域,空间交互活动总体趋向聚集;在经济发达的区域,空间交互活动总体趋向扩散。对于城市化带来的空间经济增长点,高质量发展的需要必然要求降低空间生产能耗,提升空间生产效率。首先,优化空间生产力布局,以中心-次中心-外围的空间结构促进要素聚集,形成地理空间上的聚集效应,再构建经济增长和社会保障的长期效应。其次,贯彻可持续发展理念和绿色低碳发展理念,不盲目进行老旧城区拆迁和改建,不断优化城市生产和生活平衡性,在城市建设中不断加强智慧、绿色技术的运用。再次,提升了生产资料的空间配置效率和使用效率,不断挖掘新的空间增长点。通过合理优化交通网络、基础设施建设等政策,促进城市内部多元化,外部城市的互补性发展;党的二十大报告把城市更新行动列为高质量发展的具体内容之一,通过城市更新促进城市功能的提升与完善,降低盲目扩张城市土地面积,注重提高了空间的生产效率。最后,注重维护和保障城市原住民的各方面需求,以城市更新行动完善城市功能,提高城市的自我更新能力,满足市民对美好生活的向往。
第四,推动空间产出转化,完善空间生产体系。都市圈作为中国城镇化的主要空间载体和强大引擎,在中国城镇化进程中极大发挥着引领带动作用,依托都市圈、城市群的带动作用和辐射能力形成城市协调发展新格局,促进区域经济高质量发展。目前,中国已经产生了影响全球经济产业链的特大型城市,城市规模与数量得到了较大提升,“城市群+中心城市+中小城市”为主体的城镇化空间格局战略构想基本形成,形成了“承载力—吸引力—延续力—发展力”的空间产出良性循环。各大城市已经从简单、单一的公共产品体系转变为复杂、多样的公共产品体系。新型城镇化战略的背景下,“支撑重大区域战略实施,适应经济高质量发展的空间需求”(19)高国力、刘保奎:《调整优化新型城镇化空间布局》,《经济日报》2019年12月5日。,通过不同城市的空间生产分工协作,优化空间生产设计,降低空间生产成本,推动空间生产的集约高效。同时,通过优化城市内部之间、不同城市之间的产业链承接,培育特色产业性小城市,促进要素的自由流动,激发最大化的生产要素能效,促进新国家空间和新发展格局的形成(如图2所示)。
图2 中国特色新型城镇化道路的典型特征 (20)孙立行:《中国特色新型城镇化的科学内涵》,光明网-理论频道,2013年12月18日。
中国的城市化特殊之处在于它是由一个相对工业化程度较低的发展中国家,短时间内在工业化的浪潮中实现了城市化,实现对高生产率部门的进入为特征的中国特色城市化道路。特别是在改革开放之后,中国的城市化率从23.41%提高到65.22%,第二三产业就业比重由1978年的17.3%、12.2%上升为28.7%和47.7%,(21)张红宇:《中国特色城镇化道路的路径探索——由土地制度创新引发的宏观效应》,《求索》2022年第3期。在土地城市化和人口城市化之间保持了适度平衡(如图3所示)。中国的城市化在保持经济高速增长的同时,同步实现了社会发展的高度稳定性,推动了中国与世界实现全方位对接。(22)刘金祥:《城市中国之道》,《中国社会科学报》2021年4月14日。关键在于中国的城市化秉持的人民主体原则,坚持以人民为中心的发展思想,“以人为本”已成为践行空间正义“中国方案”的内在要求。中国的新型城镇化道路自觉抵制了资本对于城市化的过度辖制,减轻了在城市空间改造中无序性,保持了个人利益和集体利益的适度平衡、眼前利益和长远利益的相互理解。
图3 中国的城市化进程与各阶段的发展特征 (23)资料来源:刘秉镰、朱俊丰:《新中国70年城镇化发展:历程、问题与展望》,《经济与管理研究》2019年第11期。
第一,在空间规划和空间生产中树立了“以人民为中心”的理念。列斐伏尔认为“真正的社会主义必须生产出自己的社会空间”(24)潘可李:《亨利·列斐伏尔的社会空间理论》,《南京师范大学学报》2015年第1期。,权力对于城市空间的建构与治理发挥着重要的影响。以“人民为中心”的中国新型城镇化发展模式,“人的全面发展是新型城镇化建设的内在条件和必然要求”,树立城乡空间的发展正义,坚持城乡协调发展,不进行城乡空间的物理壁垒,注重公共服务的均衡化、平等化、普惠化。(25)余淑均:《人的全面发展视阈下的中国新型城镇化建设思考》,《湖北社会科学》2018年第12期。以党、政府、人民的“共谋”取代权力和资本的“合谋”,从经济、政治、文化、社会、生态五位一体的角度综合城市空间规划和赋能。从激励制度的变革到生产方式的变革,在规划中满足不同城市主体对于各类空间权益的需求,理顺城市主体的空间权益关系,以政治权力对空间及空间权益进行配置,对城市空间的生产要素、结构、功能、区划的统筹布局中予以实现,在考察城市现有各功能区充分平衡配给。“中国特色”城市规划将坚持生态-经济-人文并重理念,例如:城市规划的“一张图”模式,城市破损区域更新、公益性公共交通、城市棚户区改造、生态环境治理等都体现了缩小贫富差距,推进经济型城市化向人居性城市化转变,提升空间生产要素回报的均等化。
第二,增强空间的异质性,提升城市发展的包容度。城市化问题的背后是社会资源和价值的重新分配问题,中国的城市化道路尊重文化的多样性,保持空间的弹性,更加注重对不同阶层城市发展权益的保护,不能忽视对人文伦理和历史记忆的元素,防止城市中少数精英依仗其政治经济的居高地位对弱势群体和阶层进行文化歧视与空间压制。政府通过合理均衡地配置公共资源和公共服务,在个人-企业-产业-城市-经济体之间保持了空间温度,城乡统筹的设计形成了和谐共生的社会关系和人地和谐的空间关系,(26)刘耀彬:《中国新型城市化包容性发展的道路与政策》,北京:社会科学文献出版社,2016年,第91页。让城市发展收益惠及全体城市居民。库尔特·拉森认为“包容性发展最重要的是满足金字塔最底端人群的需求,给他们提供公共服务和谋生机会。”(27)Von Tunzelm,Vir Gnia,Innovation in "Low-tech" Industries,Oxford University Press,2005,pp.407-432.中国在解决资本剩余吸收问题的同时,为乡村人口的进一步城镇化、吸收剩余劳动力、通过给贫困人口提供基本的保障性住房、基本的就业机会和基本的教育医疗服务以削弱社会的不满等问题开辟一条新的道路。中国的城市化道路杜绝了资本对政治空间、公共空间的渗透与异化,重构资本的社会伦理属性,打破区域生活固化造成的社会阶层固化,从资本、技术、信息、自然资源的多重维度实现了人地关系的协调和不同群体的包容,利用政策赋能和市场驱动同步发力保持了城市化发展的长期动力不衰减,在可持续发展中形成了城市的包容性发展(如图4所示)。
图4 新型城镇化包容性发展的作用机理 (28)图片来自:刘耀彬:《中国新型城市化包容性发展的道路与政策》,第90页。
第三,保障市民的公平发展生活的权利。社会主义空间生产是以人为本,在城市化进程中牢固树立空间正义原则,尊重空间群体的差异性,强调了空间的包容性,回归到人的主体性。无论任何机构和组织均没有权力剥夺人民在城市中生存和发展的权利,以及他们平等享有的生存空间权利。与资本主义城市相比,中国的城市政府没有接受资本家政治献金的制约,可以独立于资本之外做到自己的执政承诺,保证每一个社会阶层都能行使自己的公共权利,充分发表自己的政治诉求。剩余劳动力的退出、流动和进入,构成了中国特色城市化的过程和内涵,也是总结发展经验,提炼其一般意义以及揭示进一步改革和发展方向的有益角度。在城市化中树立收入的阶层正义,综合利用各种方式缩小各阶层的收入差距,进行收入分配制度改革,打击非法收入,抑制过度的财产性收入,逐步提高劳动收入;在空间里构建平等的生产关系和分配关系,抵制空间阶层的固化效应,使最穷困、最无助的弱者也有活下去、发展好的机会,降低了城市化中晚期可能会出现的“内卷效应”。
第四,形成多元协同的空间治理建构。通过重构政府-社会-市场的空间位置,保持了必要的空间制度弹性,建立健全空间公共权力的参与协调机制,使得人口的城市化、社会的城市化、产业的城市化加速融合形成。发挥资本的作用和政府的适度调控同样是必不可少的,以政治权力对空间及空间权益进行配置,畅通了空间的意识流动,建立城市化中的社会矛盾预警和处理机制,实现各社会团体的意见自由表达,实现了发展水平、变化率和变化质量的均衡性互动。从横向为主的流动到横向流动引致的纵向流动,从作为劳动者的进入到作为居民的进入。将不同空间阶层群体的空间权益误解或冲突通过对话和协商机制化解,增进了不同的空间群体信任和合作的基础,实现城市化中阶层之间的包容性发展。树立空间正义的渐进性,坚持走多元化、差异化的城市化道路,不采用基础设施建设盲目地进行城市扩张,规制资本在城市空间改造中的边界,在公正、效率与城市之间保持了制度的弹性和利益的平衡。
“城市化俨然已成为中国改革与发展中无法回避的关键词”(29)贺雪峰:《城市化的中国道路》,北京:东方出版社,2014年,第35页。,从20世纪下半叶到现在,中国的城市化是人类历史上人口规模最大,完成速度最快的城市化进程,既没有冲击城市秩序,造成城市社会动荡,也没有产生剧烈的阶级分化和城市贫困问题,创造了发展中国家由农业国家向工业国家的空间巨变,探索了一条既符合一般规律又具有个性特色的城镇化道路。中国的新型城镇化道路在中国式现代化的历史路途中前行,超越了资本主义城市化进程中短期的物质和利益视野,不再是为了生产而生产、为了积累而积累的“异化”行为,城市的规划、建设、管理、运行始终坚持“以人民为中心”的理念,各类政策的制度性和现实的灵活性相互配合(见表3)。它所秉持的无产阶级立场是空间问题得以一个平等包容的框架内去解决空间的正义问题,形成每个公众在空间里的凝聚力,实现了流动空间中阶层社会地位的平等,开创了空间命运共同体的人类城市新文明。
表3 中国城市化主要政策的特点
四十多年来的改革开放破除了要素积累和配置的体制障碍,创造出了高速增长的充分条件,如今,资本-技术成为了空间生产新的驱动因素,如何制定更为科学合理的公共政策去促进生产要素的跨区域优化配置,加速资源要素的空间聚集成为了形成新空间经济增长点的关键。中国特色城市化把改革、发展和分享融为同一过程,把人力资源优势、地理空间优势、体制优势都充分得到了发挥。首先,打破城市空间的制度性障碍,中国在不断的深化改革中突破了政治因素对于资源要素跨区域流动的体制性障碍,不断优化行政管理体制,以适应资源要素流动与聚集的需要,再通过国家层面的宏观调控体系来提供空间经济的聚集度和活跃度,保持了城市空间的经济辐射效应。其次,激活城乡空间要素,消除城乡空间界限,使其从单向流动到双向自由流动、循环流动(如图5所示)。建立城乡要素双向自由流动的机制与途径,处理和发挥好城市在区域中心“自转”和“公转”的关系,利用好中心城市的辐射带动效应、要素配置枢纽效应。再次,提升城市的“非工业化”比例,不断催生绿色、低碳的环保产业,让城市的产业新形态在城乡之间相互迭代,不断提高空间生产的经济效益和劳动效率,降低生产成本与能耗。最后,部分区域的空间人口开始出现了“极化效应”和经济“吸虹效应”,造成了人口生产力的空间分布不均衡,这也得到了社会的高度关注。在新型城镇化实践中,中国政府宏观调控特大城市的区域内人口峰值,各大城市内部利用产业功能区建设平衡劳动力需求结构,实现职住平衡性的城市发展。同时利用产业转移为载体,促进城市人口回流乡村,提升中小城镇的人口吸纳能力,推动区域经济平衡。
图5 城乡融合发展的生产要素流动形态
让人民“住有所居”是社会主义的本质要求,随着城市化带来的外来移民增多和城市更新带来的住房压缩,住房紧缺正成为困扰各大国家城市化进程的最大问题。中国政府充分保障居民的居住权,利用系统性的方案解决城乡居民的住房保障。第一,严格坚持土地的公有制属性,通过城市统一的建设用地市场,(30)刘守英:《中国土地问题调查》,北京:北京大学出版社,2017年,第337页。保证土地资源的充分供应,降低政府对于土地财政的依赖度,防范土地金融风险。第二,严格贯彻住房的居住属性是第一位,严格限制各种名目的炒房和投机性购房等多项政策措施来约束过快攀升的房价,努力克制房地产的金融化。第三,中国保障性租赁房政策不仅能弥补中国住房保障制度之不足,解决中低收入者住房困难问题,而且有利于减少房贷风险、贫富差距,保持社会经济稳定。目前,中国累计建设各类保障性住房和棚改安置房8000多万套,帮助2亿多困难群众改善住房条件。(31)数据来源:《中国的全面小康》,中华人民共和国国务院新闻办公室,2021年9月。同时为了弥补保障住房体系不完善现状,各大城市正在加快建立以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系,主要用来解决新市民、青年群体、城市低收入群体的住房困难问题。例如:“十四五”期间,40个城市将建设筹集650万套(间)保障性租赁住房,(32)住建部:《“十四五”期间,40城将建设筹集650万套(间)保障性租赁住房》,中国新闻网,https://bai jiahao.baidu.com/s?id=1743934472113070048&wfr=spider&for=pc,最后访问时间:2022年9月14日。为790万户、2568万贫困群众进行了危房改造,(33)习近平:《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》,新华网,2021年2月25日。充分发挥其居住权普惠性的社会功能,是普惠性的城镇保障性住房的制度创新。
根据新经济地理学城市体系的“中心-外围”模型,空间治理需要“向心力”和“离心力”并举,增强空间“向心力”需要重视各空间主体的需要和选择,而不是城市空间简单地取代乡村空间。克服空间治理中的“单维主义”,纠正了西方城市化中的“城市偏好”(urban bias),城市融合发展是应有之义。城市化既是城市化率的提高过程,又是城市不断现代化的过程。(34)文贯中:《吾民无地:城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》,北京:东方出版社,2014年,第24页。城乡空间的包容性发展,不仅是空间结构的融合,也是空间秩序和空间文化的融合,中国在城市化中正确处理好了城市与乡村、城市与城市、乡村与乡村的三者关系。城市反哺乡村、新农村建设、乡村振兴等中央政策重塑了城乡关系,增强了空间的“包容性增长”。公共产品与服务的供给与分布是一整套社会政策的最后结果,也是政策调整的重要依据。为了逐渐缩小城乡之间的公共产品差异,降低城乡空间的介质属性。各地区充分发挥区域中心城市的地区经济辐射效应,通过完善要素市场,制定市场秩序,优化行政服务环境,促进国内外市场的有效整合和要素跨区域配置效率,促进城乡要素资源的自由流动,实现了“从排斥性演进向包容性发展—包容性创新转变”(35)曾智洪:《中国新型城镇化包容性制度创新体系研究》,《城市发展研究》2017年第5期。。另外,中国政府高度重视对于城乡空间中的“边缘空间”、“过渡空间”、“边界空间”的综合治理和环境治理工作,进行无缝隙治理的实践,保证城乡之间生产秩序的和谐稳定。同时,重视新技术手段的运用,在城乡空间重构与布局调整中,加强空间治理体系建设以及现代治理技术的推广应用,以法治约束为基础构建良好的空间新秩序,实现政治治理和空间治理的高度融合,满足包容性增长的新常态。
在城市化螺旋式发展的进程中,各个构成要素的地位和能效也是在不断的变化中。在城市化的上一阶段中,资源、土地、劳动力、资本依次作为主导因素对空间生产力起到了支撑性作用,与制度变革一起不断驱动着中国城市化的快速发展。当前,资源型的发展红利逐渐减弱,在高质量发展理念的指引下,高素质的人力资源、技术资源、制度建构将成为下一阶段城市化发展的决定性因素。随着高能耗、低产出的空间生产形式的淘汰,资源型空间生产模式的经济效益降低,技术与人力资源资本正在对城市的发展起到极大的催化效应。在中国四十多年的城市化进程中,我们利用人口红利和资源优势创造了城市化的重大成就,但是制度红利并没有完全充分显现出来。空间生产的提升、空间流动的加快,迫切需要对现有的制度进行必要的更新换代,以不断满足现实经济社会发展的需求。目前建设高水平社会主义市场经济体制的目标还没完全实现,现代城市经济的交往规则也没有完全建立,高质量的城市化道路还在循序推进。制度体系的创新是最高的创新形式,在城市化下半程需要通过释放新的制度潜能提升劳动力、资金和土地等硬件资源配置效率,通过制度改革实现促进市场资源整合,提高空间资源利用效率。(36)陆铭:《空间的力量》,上海:上海人民出版社,2012年,第24页。也需要不断优化人力资本和知识资本的配置,激发市场主体的创业与创新动力,降低商品、服务与物流的交易费用,提升软件和硬件资本规模报酬递增的动能,不断提升城市化的发展品质。
随着人口条件的转变和经济发展阶段的变化,城市化规划政策也随着客观发展条件的变化不断调整。中央城市工作会议提出“尊重城市发展规律”,强调了顺应城市发展“自然历史进程”的解决机制。(37)刘士林:《城市中国之道——新中国成立70年来中国共产党的城市化理论与模式研究》,上海:上海交通大学出版社,2020年,第128页。在不同的发展阶段,无论是城市发展目标、发展速度、城乡关系、发展动力、发展方向都要根据空间生产力和国家建设大局进行匹配性的调整,建立动态化的整体宏观调控(如表4所示)。城市发展的动能转换,无论是在不同的发展阶段的同一城市,还是同一城市的不同发展阶段,城市的经济动能转换都是客观存在的,根据城市化的支撑条件转变,(38)高帆:《中国城市化的逻辑转换:含义及意义》,《社会科学》2022年第8期。保持了经济的活跃程度。例如:资源型、商贸型、交通性、科创性。中国政府根据客观生产力的发展变化不断调整与完善城市的发展动力驱动,警惕过度城市化带来的发展陷阱。在“十四五”时期,牵引空间布局的动力逐步从传统动力向新兴动力升级转化,不断适应新型工业化的发展需求,推进城乡融合发展的纵深发展。将新技术生产力变革、产业的承接性转移、对外开放的扩大深化,人力资源升级效应统一于中国式现代化建设归途中。中国特色城市化道路也在劳动力的退出、流动和进入方面产生新的内涵,利用产业的调整带动了产业人口的空间调整。树立“人民城市为人民”的理念,在城市化浪潮中以满足“城市新居民”的基本公共服务需求、逐步消除阻碍流动的体制机制弊端、优化提升城市生态环境品质、扩大城市新居民的中等收入比重等政策,“促进人口红利二次释放、加快城市能级量级跃升、推进城市品质全面优化”(39)关成华:《中国城市化进程新特征》,《人民论坛》2023年第2期。,这也赋予了城市文明的新内涵。
表4 我国新型城镇化的发展阶段(40)资料来源:尹稚:《适应未来发展需要的新型城镇化新要求新挑战》,https://www. thepaper.cn/newsDetail_forward_12919322,,最后访问时间:2021年5月12日。
中国的城市化是在启动晚、基础薄、动力弱的先天条件中开始的,城市化建设统一于现代化建设的框架中,城市化模式的“中国道路”将“以人民为中心”作为城市化中空间正义重塑的价值遵循,重视由阶层分化、身份差异、价值观差异所产生的多元化、多类型的权益需求,注重区域、环境、物质与精神的均衡性、包容性发展,着力破解与修复在城市空间更新与改造中的阶层固化效应,消除城市空间重构带来的社会失序风险,实现在“空间分析—空间建设—空间规划—空间治理”中走向“空间正义”。中国特色城市化的经验表明,对传统体制的改革既创造微观激励又获得宏观效率,符合经济增长、结构调整和社会变迁规律,却又密切结合了国情,与特定的经济发展阶段、人口转变阶段以及面临的体制状况相对应。中国的城市化道路不仅需要关注生产要素的积累,空间生产力的提升和空间秩序的完善,也要关注公共资源与公共服务的空间资源配置;在城市化的下半场,需要充分利用我们的制度优势,在社会主义市场经济的制度建构下去分析中国新型城镇化的马克思主义解释路径,把新型城市化、新型工业化和农业现代化协调合作,形成高质量的城乡融合发展态势。
城市化和现代化的最终目标是满足人的全面发展,倡导针对不同人群、不同需求的织补式规划,要关注非正规空间内低收入人群、弱势群体的空间需求和环境可承受性,生活品质的提升,这是中国式现代化城市化道路指向标示。目前,中国的城乡空间壁垒已经基本消除,城乡一体化已经基本呈现,城乡之间的空间循环已基本形成。中国的新型城市化道路不仅重视经济的发展和人口的转移,更重视市民权益的实现和空间内各群体的均衡性发展,在城市化中坚持了公平正义,构建包容、普惠、平等的发展正义,是继承了马克思主义城市思想上的新发展,构成了中国式现代化视阈下的“中国式城市化”,将社会主义的城市文明带到了一个新的阶段。(41)刘士林:《什么是中国式城市化》,《光明日报》2013年2月18日第5版。这充分印证了我们社会主义城市化道路的科学性、中国特色社会主义理论的先验性和中国式现代化道路的先进性。同时,它也具备了发展中国家和欠发达地区如何利用城市化实现现代化的分享效应,对于第三世界发展中国家的城市化进程会具有很强的现实指导意义。