论新时代排污许可制度与污染物总量控制制度的衔接策略

王 辉

（潍坊市污染物排放总量控制中心，山东 潍坊 261061）

引言

环境管理的核心是改善环境质量，而减少污染物排放是保证环境质量的关键手段，企业可以采取优化生产工艺、技术改造、增加污染物治理设施等方式降低污染物排放，在政府层面，需要利用管理制度限制企业的污染物排放，促使企业采取上述措施降低污染物排放量。我国过去采用污染物总量控制的方式进行排放方面的管理，存在管理精细化不足的问题，使用排污许可制度能加强对企业污染物排放的精细化控制，针对不同行业制定更合理的排放标准，提升对地区污染物排放量控制的有效性。目前排污许可制度公布和实行的时间较短，还需要地区加强不同制度之间的衔接，提升对排污许可制度的执行力度，有效控制区域的污染物排放量。

1 排污许可制度的优势

使用排污许可制度能促进对污染物排放总量控制落实，并实现污染物控制精细化的目标。污染物总量控制制度是一个自上而下的管理制度，虽然在环境管理上目标明确，但是在实际执行过程中很难针对企事业单位的污染物排放行为做出限制，而且存在责任不明确的情况。排污许可制度的执行和使用，能够将总量控制责任交给企事业单位，相关部门会对企业的落实情况负责，承担管理责任，在环境治理方面的分工更明确。

企业在获得排污许可后，许可中的排放量就是企业污染物排放的上限，使得企业在污染物排放总量上拥有更加明确的指标要求，企业也能明确自己的责任。政府和有关部门管理企业排污行为时，也能以排污许可作为根据进行核查，能提升对企业行为约束的有效性。公众也能根据排污许可掌握对企业监督的依据，从而促进企业不断消减排放量，提升排污管理的效率[1]。

针对总量核算和考核办法，使用排污许可制度也可以进行更为精确的核算，并将过去对总量的控制逐渐精细化到对具体污染物的控制，实现统一监管的同时，满足对不同类型污染源的精细化控制，达到改善环境质量的目标。

2 污染物总量控制制度存在的问题

2.1 排污权交易制度存在的问题

污染物总量控制制度下，排污权交易制度的相关法律还并不完善，虽然部分地区已经制定了排污权交易管理办法，但是还缺少统一的法规和制度。在缺少指导性规定的情况下，各地区的管理办法差异比较大，包括污染物指标、指导价格、交易范围等都缺少统一标准。同时，排污权交易依赖于完善的市场运行机制，但国内的排污权交易并不健全，相关部门在多数时候都会对排污权严格控制，特别是价格都由政府和环保部门商定，很难保证市场活力，会影响排污权的交易速度，政府对排污权的垄断和干预也影响着二级市场交易，不利于市场机制的发挥，很多排污企业主动参与排污权交易的意愿也比较弱[2]。

2.2 总量控制缺少有效的机制

2.2.1 环境监测能力不足

针对污染物的排放控制需要有强大的环境监测能力作为支持，但是很多地区的污染物监测数据并不完善，缺少有效监测手段，难以针对污染物排放采取有效监测。部分地区并没有将分散污染源、移动污染源等纳入到监测体系当中，在监测的频次和项目上很难满足要求。污染物总量控制的过程中，排放数据多数都靠复杂的核算体系获得，并不是直接获得的监测数据，因而影响污染物排放指标的分配。

2.2.2 信息和考核的公开性存在问题

针对环境问题的治理、污染物排放的控制，需要进行考核，并公开信息。为及时公开和发布信息，应保证信息平台的建设，实现数据整合并方便相关人员获取信息。我国已经开始了信息平台的升级和改造，但由于排污许可制度执行时间较短，排污总量控制制度存在不合理性，导致信息收集能力不足。部分地区缺少信息公开，导致很难对污染物进行有效监管，会影响信息在透明、公开的情况下被获取[3]。

地区之间的污染物排放许可信息并不统一，导致监管工作难以到位，比如同时使用概括式、例外列举式等信息公开方式，影响了管理效果。在信息公开的范围上，也存在不明确的问题，各地方为了保证竞争力，以及企业具有趋利避害的特性，都在排污信息公开方面缺少足够的主动性。同时国家缺少明确制度，也影响地区建立信息公开标准。

在考核方式上，很多地区也缺少公众的参与，多数排污总量控制考核都在机关内部进行，民众缺乏参与度，也导致民众对排污总量控制制度的信任度不足。特别在公众对环境问题关注度增加的背景下，缺少信息公开也会增加政府和群众之间的矛盾，政府也难以利用社会力量对企业进行监管。

2.3 污染物总量指标分配存在的问题

2.3.1 总量控制指标分配方法存在的问题

我国的污染物排放总量指标分类以区域、企业的历史排放量作为基础，采用历史数据法、排放绩效法等进行计算，虽然量化上具有较强的操作性，但是很难满足合理分配的内在需求。由于不同企业生产水平、能源利用效率存在明显差异，并且企业的污染物处理水平被忽略，导致一些处理水平不高的企业因为历史排放量获得更多指标，会影响企业的治污减排积极性，并且影响了排污总量控制的实际效果[4]。排放绩效法虽然考虑了企业的生产工艺、能源利用水平等因素，但是对不同行业很难适用，特别随着地区产业出现更迭、产业类型多样化的情况，很难使用该方法。

2.3.2 总量控制指标分配程序存在的问题

污染物总量指标的分配会影响区域、企业之间的公平性，政府在分配过程中，可能很难了解产业实际状况等因素，导致分配方式不科学、不平衡。分配是一个自上而下的过程，下级政府仅仅能通过核算数据准确性参与分配，会影响政府部门之间的博弈，也很难向上反应情况，从而影响分配的合理性。同时，企业对指标也只能被动执行，难以结合行业情况获得指标方面的支持，也不能根据需求灵活调整，会影响污染物排放治理的效果。在污染物排放指标不合理的情况下，将会影响企业的外部公平性，不同区域企业的行业内部竞争将会出现差异，影响地区经济增长，也不利于对制度的执行[5]。

2.4 加强环境标准的制度建设

不同地区应该充分分析自身实际情况，包括污染状况、工业水平、地区定位、环境管理需求等，因地制宜地进行环境标准体系分类，以及明确环境建设目标，进行环境标准制度改革。根据环境状况、管理目标需求，选择最合适的技术进行管理，针对已有的标准进行进一步修订，完成对新标准的制定工作，针对质量不达标的地区采取严格的控制标准。

对于具体的工作措施，应该加强技术规范、控制技术等指引文件的编写和完善，强化与基层部门的联络，了解具体工作情况，并联合包括环境检验测定机构、咨询机构、排污单位等主体等，建立具备较强操作性的技术指引文件，确保治理工作中，具体操作的顺利落实[6]。

2.5 加强对第三方机构的管理

第三方机构在环境治理中有着重要的作用，针对排污许可申请报告等环节，应该强化对第三方机构的管理，提升管理的正规性和精确性。因此，针对承担政府管理项目的第三方机构，必须提出明确要求，禁止其承担企业委托项目。对于规范排污许可项目的招标工作中，针对内定、走过场等行为，需要进行严厉处罚，比如，禁止在规定年限内入场，并对企业内承担相关责任的人员采取处理。

同时，也要明确对第三方机构的技术要求、管理标准要求，加强对相关机构的在技术能力、信用记录方面的管理，并利用适当的分级措施，明确第三方机构资质，根据资质、水平制定竞标许可。比如针对污染源企业的委托项目，只有具有较高资质的第三方企业可以竞标，避免低资质企业进入，保证管理整体水平。

2.6 实施动态管理措施

针对各类污染物排放，应该采取动态管理，确保对污染物排放动态的掌控，也能通过随时反应，夯实排污许可制度运行的权威性。对于地区污染物检监测工作，应该将坚持在线检测和手工数据报告结合的原则，并以区域环境质量为导向开展检测工作。地方需要根据污染源、主要污染物进行针对性检测，并进行必要的超标环境要素巡检。针对排放超标的排污单位，应该进行严格处罚，包括追缴不正当运行获得的收益，并予以相应罚款，有效杜绝污染物排放。

2.7 加强信息库建设

针对污染管理需要利用大量信息，所以需要专门建立排污许可数据库，实现对各类污染物信息的汇总，并建立数据公开制度，定期公开近期污染治理、排污管理情况，以及生态环保工程建设项目、执法监督、监测工作等信息。排污许可 申报材料也要纳入到数据库中，方便根据排污许可申报进行污染物排放的管理。同时，也要强化对数据库的维护工作，包研发相关APP允许人员查阅，并做好防护工作，避免数据库数据受到破坏。围绕数据库中数据使用需求，建立相关管理制度，明确申报、上传、修改等要求，方便针对性的污染物进行管理。

3 排污许可制度和污染物总量控制制度的衔接对策

3.1 排放量分配的优化

排污许可制度的目标在完善行业排放标准，并对排污染单位、污染物排放总量指标进行严格分配，但是目前存在许可排放量和企业实际排放量、区域承载能力不符的情况。特别针对排污单位建设项目环评文件批复较早，当时没有相关排污总量控制要求，或者排污单位的许可排放量超出地区承载力等，需要采取更为有效的方法进行排放量分配工作。同时，部分地区还存在许可排放量进针对排污单位的主要排放口，但是对无组织排放缺少管控的问题，导致实际排放量远高于许可排放量。

针对上述问题，在采取排污许可制度时，应根据地区污染物排放的调查情况，确定排放相关信息，统计当地污染源、排放污染物的种类，收集过去未能统计排放口的信息。在以排放口为单元进行管理的基础上，还需要继续加强以排污单位为单元的排放量控制，确保和污染物排放总量指标的衔接。对于超出地区承载力的情况，应该强化对企业技术升级、污染物处理方面的管理，满足排污许可制度的要求。

3.2 减排核算方式的优化

环保部门需要在全新管理制度下保障核算制度的针对性，在排污许可制度下，需要重视污染源的差异性，并在核算制度中，根据污染源的特点使用不同的减排核算方法，确保减排核算的合理性和科学性，推动新制度下更加清晰地管理。结合固定污染源情况，排污企业需要明确排污许可规定的企业减排目标，确保企业在满足污染物排放标准的基础上，根据排污许可证的内容，确定排污企业固定污染源总量控制的最佳情况，结合计算结果，与企业实际排放量进行对比，两者的差值就是企业的减排量。

对于非固定污染源，需要环保部门专门制定排放清单，并更新系统，实施监测和统计企业的排放量，并根据企业的实际排放量进行排放清单的更新，进行企业减排量的计算，提供准确的减排量计算结果，实现对排污总量的控制。

3.3 强化总量控制和排污许可的融合

在排污许可制度和污染物总量控制制度衔接的过程中，环保部门一方面需要推动排污许可制度的落实，同时也要在衔接阶段实现二者的融合，确保管理工作的全面性，也能实现管理制度改革的逐步推进。为此，环保部门可以将污染物总量控制和排放量联系起来，以我国目前的污染物排放标准为基础，对污染物的排放量进行计算，并进行企业污染物排放总量的控制。在融合过程中，环保部门需要加强对行业、行政区域、流域范围等进行污染物总量的控制，提升管理的规范化。例如，结合过去总量控制的基础上，针对区域内不满足环境质量标准的企业，环保部门应该提升区域内企业的减排量要求，并进行严格监管，保证企业能按照规定排放污染物，确保城市环境的改善，提升对污染的管理效果。

3.4 实行排污权有偿使用交易机制

排污许可量在原则上是一个有价值、可交易的指标，而为了实现排污许可分配的优化，可以利用市场机制，建立排污权有偿使用和交易机制，满足企业的排污需求。为此，地区需要针对有偿使用和交易制定专门的管理办法，明确排污权可有偿使用、交易，并确定总量控制对企业单位的许可排放量、实际排放要求。企业利用有偿使用排污指标，既能加快对排污指标的合理分配，更能推动企业在使用全新、更清洁的生产工艺时，可以通过出售自己的排放量指标获得收益，进而促进企业技术更新和迭代，并推动环境资源的优化配置。管理过程中，要保证许可排放量和剩余许可排放量和实际挂钩，严格进行核定工作，避免由于交易导致管理混乱，导致排放量高于要求。

3.5 加强环境保护税及统计制度的衔接

在排污许可制度下，需要建立全新环境保护税、环境统计、总量控制制度，因此针对上述制度也需要更新，以推动制度的落实。目前的统计、测算方法标准并不统一，统计口径存在一定差异，导致很难实现环境统计等数据的汇总。对此，应重视同一点源实际排放量在环境保护税、环境统计等方面的统一，所有制度都使用同一套数据，避免多套数据混合使用导致排放量不符合要求的问题，从而提升排污许可制度在管理上的精确性。

4 结语

随着我国产业水平的提升，针对污染物排放的管理需要进一步优化，以实现对环境问题的有效控制。在改革的背景下，地方政府需要加强对排污许可制度的解析，建立统一的监测、统计方法，加强数据库建设，推动排污许可制度和总量管理制度融合，并建立有效的市场机制，最终实现制度优化，满足我国长期的环保需求。