风险理论视域下境外非政府组织境内活动管理优化研究

吴 丹

（江西警察学院，江西 南昌 330103）

随着中国经济社会转型的深入，中国跨入了新时代的历史方位，也进入了高风险社会。习近平总书记指出，着力防范化解风险是实现中华民族伟大复兴的中国梦的保障。[1]立足时代背景，各层次的风险因素叠加给安全治理与社会稳定带来诸多不确定因素。2017 年1 月1 日《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(后文简称《管理法》)正式实施以来，境外非政府组织境内活动管理进入依法监管阶段，境外非政府组织境内活动的法治规约水平有所提升，而在管理进程中携带的各类风险因素也应然而生，需要从风险治理应对的视角化解管理中的负面因素，降低组织管理风险，增强境外非政府组织运转与我国社会发展需求的契合性，实现对境外非政府组织境内活动的有效规范与高效管治。

一、风险理论内涵及运用意义

(一)风险理论内涵

风险理论运用于社会治理、组织管理、突发事件应急处置等领域，在理论内容方面具有涵括性与综合性，能够提供审辨思维分析事物运行中存在的问题，是站在社会环境的动态发展的背景中审视事物发展的趋向，以贝克和吉登斯为代表的风险社会理论是最基础、最重要的风险理论资源。[2]贝克认为，风险可以被界定为系统的处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。[3]风险作为事物的属性表征，具有客观存在性及建构性，是对事物发展过程中不可预知因素的标识。吉登斯指出，风险具有普遍存在性。他认为：“在这个世界上，存在着许多实际或潜在地影响着生活在这个星球上的每一个人的危害生态的变化。”[4]可以说，风险的外化效应以危害形态存在，警惕防范事物运行中的风险因素是保障事物安全运行的要求使然，运用风险思维剖析与事物运行、发展相关的主题能够增强对事物的理性认知水平，立足风险理论给予的认知启示，风险指基于事物运行中的各类不确定因素的集合，由这些不确定性因素的相互作用在一定程度上带来了对事物运行的负面影响效应，风险理论主张要在基于对不确定性因素识别基础上进行干预，以前置性的防范、控制手段规整风险危害的蔓延，并在事物发展的过程中灵敏捕获危机要素，给予危机规制，以恢复事物运行的正功能。

以风险为视角审视组织管理活动意味着要从组织的自身状态、组织与环境互动形态方面评估组织管理面临的各类风险，思量风险管理应对举措。风险理论以防范危机为主旨,强化组织的有序运作及管理的高效，是一种“前置应对”的视域体系。

(二)风险理论的运用意义

风险理论中危险识别、预知评判、前置应对的模式思路能够实现对组织状况的过程化把握,它为境外非政府组织境内活动管理提供了“诊断式”思维，为破解境外非政府组织境内管理活动“二元对立”局面提供了新的认知维度，且在风险理论启发下，也有利于境外非政府组织境内活动管理能力提升，增强过程化管控程度。

1.风险“诊断式”思维有利于发现管理风险隐患。“诊断式”思维是以问题的即时发现为核心，其思维运用体现出对“诊断”对象内涵问题的深度挖掘。“诊断式”应对思维含有综合分析、全域判断的思维演绎，其以审视前移、预先介入、过程治理、事后稳控的管理思路对组织管理活动予以动态性的主动把控，及时预警风险，化解危机，实现高效的管理。强化境外非政府组织境内管理工作的“诊断式”思维需以风险意识自觉为前提进行理性鉴别，增进对境外非政府组织境内活动的本质属性的准确判断。通过风险理论视域中的“诊断式”思维运用以加强对境外非政府组织境内活动的评判，从功能视角判定其活动意图、活动本质及活动趋势发展，从安全危害角度预先审视境外非政府组织境内活动效应。要改变事后认知模式，事后认知模式以单纯的“结果获知”为导向，引起的滞后警觉不利于对境外非政府组织境内活动的安全性管理。引入“诊断式”思维将风险认知的自觉性与能动性嵌入对境外非政府组织境内活动的管理工作中，实现安全审视的前移，实现以预警功效为支撑的预知评判体系建构，以促进境外非政府组织境内活动管理工作风险预判能力的提升。

2.风险认知有利于破解境外非政府组织境内管理活动“二元对立”局面。在境外非政府组织境内活动管理工作中，存在两个层面的“二元对立”形态，一是管理主体之间的职责协作隔阂，二是管理主体与境外非政府组织之间的双向互动弱化。针对前者，在现有的管理秩序中，境外非政府组织境内活动管理主体包括业务主管单位、登记管理单位，在实践中这种“双重管理”主体在职能联动方面存在隔膜，业务主管单位与登记管理单位在境外非政府组织境内活动管理工作中缺乏充分且有实效性的共识达成。针对后者，“双重管理”主体对境外非政府组织境内活动的管理以单向推进为主要方式，即只为管理对象提供单一性指导，而对管理对象深层次活动情况的研判缺乏能动性介入，加上管理对象与管理主体对管理规制解读差异带来的互动共识弱化，诱发了管理关系构建中的不信任感，这种弱双向互动是管理主体与此类组织之间在信任关系构建方面不充分的结果体现。风险理论提供的认知启示能够突破主体“隔膜”的可能，一方面，对于双重管理主体而言，要基于风险感知共识为前提增进职能联动的必要，以建立无缝对接的管理合作关系；另一方面，对于境外非政府组织与管理主体之间的关系互构，风险理论倡导要通过识别能动性发挥，以将事物的未知转化为已知认识，消除“未知”情况下的不确定性带来的管理“盲区”。

3.风险管理有利于加强境外非政府组织境内管理活动的过程化管控。从风险理论视角探析境外非政府组织境内活动管理，能够强化前置意识，破除被动管理，增强管理能动性，以实现过程化管控。风险理论视域下的组织管理实践强调预警认知前提下的管理过程推进。在风险滋生过程化情形中，存在风险多点位爆发的可能，这意味着要在事物发展过程中强化敏锐的风险识别能力。而当前对境外非政府组织境内活动缺少“跟踪式”的精准认知，源于管理“流动性”监管样态的不足，因缺少对风险“过程化”演变特性的深度认识，管理工作停留在“定点定时”的实践模式，对境外非政府组织境内活动的发展演变、幕后情况及与其他非政府组织的联动情形缺乏充足的跟踪鉴别，对组织活动过程中含蕴的风险因素演化更是缺少理性分析与研判。针对境外非政府组织境内活动管理，实现对风险的过程化“跟踪”管理，有利于促进境外非政府组织境内活动管理实效的增强，为化解境外非政府组织境内活动管理中面临的风险危害提供手段支撑。

二、境外非政府组织境内活动管理中的风险因素

境外非政府组织于20 世纪80 年代在我国境内发展迅速，其开展的项目活动涉及我国的政治、经济、文化、教育、环保、扶贫等领域。在过去的几十年里，随着境外非政府组织在我国境内活动触角的延伸及活动业务领域的扩延，其参与中国社会治理的深层次性、隐蔽性逐渐显现。他们或以关注中国的经济发展和扶贫问题为掩盖转向深入研究中国的人权及法律问题，或以文化交流为名实质上则进行西方价值渗透，还有的以关注中国基层社会发展为幌子实际上则开展着瓦解中国基层政权的“松土运动”。[5]需要认识到，以美国为首的西方敌对势力逐渐将境外非政府组织作为渗透破坏我国国家安全和社会稳定的主体，企图掀起中国版“颜色运动”。[6]以风险视角审视境外非政府组织境内活动可能存在的价值渗透与政治颠覆风险，要扎根于境外非政府组织活动所处的环境予以深刻分析，审视分析境外非政府组织管理工作中面临的挑战及境外非政府组织自身活动中潜存的渗透威胁。

(一)内部管理活动中存在的风险

1.管理规范可操作化问题。《管理法》主要在登记程序、活动备案、监管监督、组织运作等方面进行了法律规约，且对境外非政府组织境内活动的权利与义务进行了界定，对监管部门的职责进行了厘定，实现了对境外非政府组织境内活动功能的有益调和。但在依法管理实践中，存在一些法条规约性不强，部分法律规则的适用空白等问题，导致法律规范功效弱化，这易引起法律执行不力的风险，增加了法律认同成本，从而影响依法管理实践成效。

具体来说，《管理法》关于管理职责分配、境外非政府组织及其境内活动界定、活动项目运作过程监督等方面的规则制定在现实指导意义层面仍有不足，法意不清，法律可操作性不强，从而影响法律的规制权威，进而容易导致对境外非政府组织境内活动规范性管理的失序，出现管理漏洞。可以说，《管理法》 中相关条款界定不清及法律执行不通畅不仅会影响法律本身的实施效用，还会影响境外非政府组织境内活动管理的合法效应。

2.管理思路的单维化倾向。按照《管理法》中的“双轨制” 监管要求，境外非政府组织境内活动管理主体涉及登记管理机关和业务主管单位，执行的是“双重管理主体”模式。虽然法律规定了两类管理主体的职责范围，但对两类主体的具体履职及职责差异的明确界定仍有模糊。在实践中，公安机关在登记、监管、服务、引导、备案等环节中有职责实践，而与境外非政府组织对接的部分业务主管单位在实际的监管及引导服务工作中存在缺位问题，这源于单一管理思维路径的使然。一些业务主管单位认为对境外非政府组织管理以公安机关的监管为本位，从而弱化自身的监督与管理职能，这实际上违背了管理法“双轨制”的理念导向。有的业务主管单位对境外非政府组织境内活动抱有排斥心态，表现为不与境外非政府组织对接联系，对业务指导不及时给予回复，对业务领域的判断和审核予以推诿等。[7]还有的业务主管单位对境外非政府组织境内活动出于政治危害防御心态，质疑境外非政府组织境内活动的功能合法性，对境外非政府组织境内活动予以限制，不提供支持与保障条件，这种限制性做法不利于对我国社会发展有益的境外非政府组织在境内的活动。

有限性履职及监管不作为均是单维管理思路运行下的产物，因相关业务主管主体对监管职能理解缺乏准确认知，采取过往的认知理路对待境外非政府组织活动，缺少与时俱进的管理思维，受既定思维影响形成的单一维度管理思路，会带来对境外非政府组织境内活动过程化监管效能的弱化，产生监管不力风险，进而影响对境外非政府组织境内活动的有效管控。

3.管理职能的不协调性问题。要实现“双重管理主体”模式中共同监管职责的有效协同，需两类管理主体职能衔接的通畅，在对境外非政府组织的管理实践中，存在登记管理机关和业务主管单位在指导、服务、监管协调方面的不足，双重主体履职的“二元对立”弱化了境外非政府组织境内活动管理工作的能动性，对境外非政府组织境内活动的全过程、全范围监管工作带来执行不力的结果。

具体来说，双重管理主体在法制框架内对管理法律文本的解读不一致，带来职能履行步调不统一，且管理主体之间因缺乏有效的合作沟通机制，对境外非政府组织境内活动动态的联合监管方面仍有不足，存在各单位之间责任界限不清晰，[8]协作履职不畅的问题，各单位更多局限于自身利益视角看待境外非政府组织管理工作，缺乏管理共识的达成，如一些境外非政府组织在境内活动以跨地域方式开展，因各地域部门管理一致性的缺位导致对跨域活动的境外非政府组织的管理工作存在不统一，致使不能全效监管境外非政府组织的跨域活动。在管理实践中还存在不同层级主管部门之间对境外非政府组织境内活动管理事务的理解差异，导致管理业务层级衔接不畅问题的产生。一些境外非政府组织虽然在活动项目实施中得到上级业务主管部门支持，但在项目落地阶段得不到地方业务主管部门的指导与协调，从而影响项目开展。

可以说，管理职能的不协调性会影响境外非政府组织境内活动管理工作的统一性与高效性，增加管理成本，降低对境外非政府组织境内活动的监管实效，这也给境外非政府组织境内活动的合规化及与本土社会的良性互动注入了不稳定因素。

(二)境外非政府组织自身运作中存在的风险

自《管理法》实施以来，大部分境内的境外非政府组织为了适应新的管理规制，调整活动思路及方式，融入既有的管理秩序中。但需要看到的是，仍然有一些境外非政府组织钻管理漏洞，游离在监督体系之外活动，活动资金来源不明或资金流转规避监管，且活动所宣传的深层次价值理念与主流价值背离，这部分境外非政府组织在境内策划的活动对我国国家安全已然构成了潜在威胁，其在运作过程中滋生的危害风险对境外非政府组织境内活动管理工作也构成了一定挑战。

1.活动方式方面脱离监管。一些境外非政府组织力图通过转换身份在华开展项目，一方面使登记注册或备案手续更容易通过，另一方面，也使得部分渗透类的境外非政府组织掩护手法更加多样。[9]如一些有宗教背景的境外非政府组织在境内以成立文化交流或语言培训机构为遮掩进行基督教信仰传播，用合法身份掩饰不良目的以此规避相关部门的常态监管。有些境外非政府组织则在经济文化领域的项目活动中涵括意识形态渗透意图，并用隐蔽性的活动方式掩盖真实用意，运用看似公开合法的方式实施着不可告人的活动，钻管控漏洞，采取模拟两可的行为表达迷惑相关监管部门。

2.资金来源及流转方面规避审查。有些境外非政府组织在资金来源或资金流转方面违法规定躲避监管与审查。资金来源方面，一些境外非政府组织掩盖资金来源渠道及资金性质，暗中获取不法势力的资金支持从事破坏我国国家安全的活动。资金流转方面，缺乏有效的资金审查机制监督境外非政府组织的资金流转。部分境外非政府组织活动资金流转方式多、流转途径多，不加强对境外非政府组织境内活动所涉及资金的监管，就难以掌握境外非政府组织境内活动的深层次情况，难以深入把握境外非政府组织境内活动属性。

3.活动深层次理念方面与主流价值冲突。境内活动的境外非政府组织多数来自美西方国家，在境内开展活动所宣传的价值理念表面上指向公益、慈善价值，实际上涵括了人权、自由、民主等西方式价值理念。有些境外非政府组织借宣传公益服务价值为名，实则将西方人权、民主、自由思想融入公益宣传活动中。用隐蔽性手段借机暗中宣传西方价值理念，从而影响我国社会的价值观念，尤其是冲击了主流意识形态。不全面研判分析境外非政府组织境内活动的深层次价值内涵，就难以识别境外非政府组织境内活动的本质属性，要防范境外非政府组织在境内活动中附带的“别有用心”的价值目标，警惕境外非政府组织的思想渗透意图。

三、风险理论视域下境外非政府组织境内活动管理优化路径

立足风险理论视域，对境外非政府组织境内活动管理工作中存在的各种风险因素进行前置预警，一方面要从总体国家安全观视野全方位审视境外非政府组织境内活动情势，另一方面要从规则完善、思路调整、职能联动方面优化管理。

(一)管理优化前提：全方位审视形势，提升战略管理水平

以总体国家安全观为理论启示，形成对境外非政府组织活动情势的全局审视。运用总体国家安全观的理论思维，优化单一、固化的管理思路，意味着既要从传统安全领域出发，分析境外非政府组织境内活动带来的政治安全风险，又要从非传统安全方面思量境外非政府组织开展活动背后隐含的文化渗透企图。立足全方位的审定视野，纵观境外非政府组织境内活动的全局，一方面审视分析境外非政府组织境内非法活动中涉及的对国家政治安全有危害的因素，另一方面深度把握境外非政府组织境内活动给国家经济安全、社会安全、文化安全带来的影响。要通过运用风险预先识别、风险前置应对的思路，为境外非政府组织境内活动管理工作积淀政治敏锐性强的感知力，拓宽境外非政府组织管理工作的视域界限，深化管理工作的内涵与维度，使得管理工作具备政治审视格局，且能够站在战略高度进行谋划。要认识到境外非政府组织境内活动管理不仅是一项监管境外非政府组织境内活动的事务工作，还是一项对境外非政府组织在境内活动的动态予以感知的情报研判工作，是一种集情报掌握、形势分析、危害风险预知为一体的工作体系。总之，要在管理思路优化的逻辑脉络中助推对境外非政府组织境内活动战略管理水平的提高。

(二)管理优化具体措施

1.规则支持：强化法律规制的可操作性。法意的模糊及法律规则表达的笼统不利于《管理法》实施的有效性，并弱化依法管理与监管的力度。如关于对业务主管单位监管和服务内容的规定应更为具体，以促使业务主管单位更好指导、监督境外非政府组织境内活动。又如针对境外非政府组织在中国境内合法取得的资金，何谓合法取得，管理法界定并不明确，影响对资金性质的准确判定。强化《管理法》的可操作性，要以具体的规则支持为前提，以增强管理法相关条款的实践价值，只有促进法律的可操作性，才能消解法律执行效力弱化的风险，才能化解依法管理不到位所带来的管理失序的危害。

2.思路引领：塑造多维管理思路。克服单维管理思路带来的管理狭隘性，能够有效应对现有境外非政府组织境内活动管理中存在的管理风险问题。针对一些业务主管单位在实践中监管不作为引发的管理风险问题，要促进管理思路的根本转变，拓宽管理视野，塑造多维管理理念，要运用多维管理思路优化管理实践，面对境外非政府组织境内开展项目，要结合项目背景、活动目的及属性等因素有针对性地对境外非政府组织在境内的活动进行监督与指导，对境内的不同类型的境外非政府组织进行分类管理，而不是采取“一刀切”方式简单应对。相关业务主管单位要在与境外非政府组织多取向互动中开展具体性的指导工作，避免受单一化管理思路模式影响，要形成多维管理思路并进下的管理路径建构。

3.职责联动：促进多管理主体的有效协作。针对登记管理机关与业务主管部门之间管理职责履行不协调、不统一问题，在划定两者履职范围的基础上明确双方的履职共性，凝聚两者在管理境外非政府组织工作中的责任意识，避免履职目标指向不统一，职责履行在多条逻辑路线上进行的割裂情形。同时，转变登记管理机关和业务主管部门对境外非政府组织单纯管控式管理，在强化服务与指导理念基础上联动主体间职责。此外，因境外非政府组织在境内的运作涉及资金、账户、税收、票据、法人主体与签约权、人员雇佣、境内合法收入等各种技术问题，[10]也需要登记管理机关和上述相关部门形成对境外非政府组织的管理共识，相互促进管理职能的协同。

而针对同一职责领域的不同层级管理主体之间职责衔接不畅问题，要完善对境外非政府组织境内活动的管理对接机制，聚焦管理主旨，强化管理共识，通过有效的上下层级协作促进层级履职的无缝对接，弥补管理漏洞，化解管理不力风险。

相关管理主体多段位的职责协作联动是优化履职模式的重要路径，将单一化的职责转变为管理的有效协作是突破境外非政府组织境内活动管理不力，克服管理低效的必要举措。要提升相关管理主体间的职责协作效率，统一境外非政府组织境内活动的管理口径，防止差异性管理或管理职责衔接不畅导致的管理不力问题。要通过统一协调的履职模式促进对境外非政府组织境内活动的管理优化。

4.能力保障：多元取向并进建构良性管理秩序。促进管理能力提升及拓展是优化对境外非政府组织境内活动管理的重要保障。一方面要强化现有管理主体的管理、监督、服务能力建设，涉及的管理主体包括作为登记管理机关的公安机关，国家安全、金融、税务、审计部门及负责业务主管工作的政府其他部门等。一是要充分发挥登记管理机关在登记注册、备案、监督等环节中对境外非政府组织境内活动的风险识别及过程管控的职能作用，并提升登记管理机关相关工作人员对境外非政府组织境内活动管理的业务能力水平；二是相关业务主管部门要加强对境外非政府组织境内活动的可持续性指导、监督与管理；三是国家安全部门要配合主要的管理部门开展好境外非政府组织政治渗透的风险识别及风险预先处置工作；四是金融、税务、审计等部门要强化对境外非政府组织的资金来源及财务状况的监督与审查，配合公安机关、国家安全机关建立专业的审查队伍，审查境外非政府组织资金运转情况；五是促进各主体联动式能力建设，在管理、监督、指导、审查、服务等多种职责履行基础上构建完善的境外非政府组织境内活动管理能力体系。

另一方面要拓宽管理能力界域，引导全社会形成对境外非政府组织的管控合力，[11]32强化对境外非政府组织境内活动管理的社会能力建设，意味着要调动社会主体资源加强对境外非政府组织境内活动的过程化监督与控制。境外非政府组织在境内活动是在一定的社会背景及基层环境中进行，其活动离不开我国社会中的人力、物力及环境等因素支持。正是因为境外非政府组织境内活动存在社会属性，使得其接受我国社会主体的监督成为可能。通过依托对《管理法》的宣传，营造依法管治境外非政府组织的良好社会氛围，发动社会群体、社会单位树立监督自觉意识，用风险视角塑造社会主体的预警观念及风险防范理念，积极发现正在从事或可能从事危害国家安全活动的境外非政府组织。同时充分利用社会媒体，形成社会舆论监督氛围，[11]33建立网站平台公开合法境外非政府组织登记注册、资金来源及活动相关信息，建立监督平台曝光有危害性的境外非政府组织，增强社会主体对有害境外非政府组织的识别意识，培养社会主体主动参与对境外非政府组织境内活动监管的责任意识，提升社会主体协助监管的能力，以此协助推进境外非政府组织境内活动管理职能主体的管理、监督、指导、服务等工作的高效开展。

结语

风险理论提供的认识框架诠释了事物发展中不确定性因素引发的事物功能危机，对审视境外非政府组织境内活动管理提供了新的视角。在对境外非政府组织境内活动的管理实践中，要审视管理履责实践中以及境外非政府组织自身运作中存在的风险问题。化解这些风险，提升境外非政府组织境内活动管理实效需以复合性的管理优化路径为支撑，以总体国家安全观为指导，构建全局的风险审视体系，从明确战略格局站位、强化规则支持、聚焦思路引领、促进职责协作、加强能力建设方面构建境外非政府组织境内活动管理优化体系，以此形成多维管理能力，以增强管理工作的防御功能，提升管理水平。要以政治敏锐性思维优化管理路径，加强管理的功能价值建设，为境外非政府组织境内活动管理工作在防范境外势力渗透，维护国家安全方面做好制度铺垫。