信息技术嵌入城乡社区治理现代化的“智”与“滞”——以G 市N 区“云上社区”为例

廖宝光 ,麦中坚

（1.江西警察学院，江西 南昌 330100；2.江西环境工程职业学院，江西 赣州 341400）

一、问题提出

党的二十大报告指出，要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”[1]社区治理是国家治理的基础，社区治理现代化是中国特色社会主义现代化的理论前景与实践目标。在推进治理现代化的进程中，信息技术无疑是最为活跃的要素之一。所谓信息技术，指的是纯理性地开发、利用和管理信息资源的技术手段、载体工具等，具体到社区治理领域，信息技术的常见载体就是信息管理系统、共享数据库、微信公众号(以及微信群)、移动APP 等。信息技术嵌入城乡社区治理既是新时代推动社区治理现代化的政治要求，也是彰显科技发展对人类社会进步起到重大作用的必然举措。

从2012 年9 月起，各地积极响应民政部在全国开展的四批“全国社区治理和服务创新实验区建设”，纷纷试水社区治理现代化实验，信息技术手段顺理成章地成为各地治理创新实践的主角。如北京的智慧管控系统，联合重大活动安保指挥系统，强化了风险预警、安全评估等功能，以“扁平指挥、秒级响应、一呼百应”筑牢重大安保“数字长城”；杭州互联网法院首创全流程在线诉讼模式，以突破时空限制为目的，通过类似微信聊天的形式就完成了起诉、调解、立案、举证、庭审的诉讼全过程；深圳智慧社区推出“社区家园网”“掌上小程序”等一系列智能小程序，使居民在手机端就能够反馈诉求，或者反映问题、举报违法违规行为，直接上传至平台后流转处理，居民能够实时跟踪处理进度以及对处理结果作出评价，实现了“小事不出小区，大事不出社区”。

目前，学界对社区治理信息化的研究，由增温走向深入。学者们普遍认为，信息技术是“推动社会治理现代化的关键要素”，[2]“社区信息治理体系重构旨在达成‘以人民为中心’的信息资源开发、以数据为本的信息资源集成和以整合为目标的社区信息治理机制化运作”，[3]但诸如权力转移、技术依赖、责任失序[4]等问题致使信息技术在社区治理中的应用趋于形式化，无法取得预期的治理效果。鉴于此，社区治理信息化既要关注伦理旨归，[5]也要通过制度构建、文化培育和技术赋能促进公众参与社区治理，提升社区治理能力。[6]已有的研究成果，多从中观角度出发，分析信息技术嵌入社区治理的价值以及遇到的多元问题，解决路径多落于制度层面，对一线行动者即技术的直接使用者这一群体缺乏考察。本文尝试从制度性主体、治理技术、非制度性主体(社区居民)三个层次，以辩证的思维继续关注信息技术嵌入社区治理后对一线行动者的影响来丰富现有的研究成果。

二、案例引入

G 市N 区地处江西省西南部，居赣江上游，是G 市两个市辖区之一。全区国土面积为1722 平方公里，辖18 个乡镇、2 个街道，人口79 万，拥有全国第8 个临时对外开放铁路口岸、全国第一个内陆国检监管试验区、全国第5 个国家家具产品质量监督检验中心等国字号平台，是中国家具产业博览会主办地、全国电子商务示范基地。据统计，截止2022 年底N 区有家具企业48605 家，从业人员40 多万，专业家具市场面积180 万平方米。由于工业的发展，加之农村拆迁人口的大量涌入，加大了社区治理的难度。

众所周知，传统的社会管理模式存在着社会协同困难、自治组织行政化、居民自治意识薄弱、参与社区治理意愿严重不足等问题，难以适应城乡社区治理的新形势、新问题和新要求，亟须创新治理体系和方式，从而提高治理能力。在信息技术嵌入社区治理的潮流中，N 区党委和政府积极探索新模式，于2019 年7 月推出由专门设计的APP 和微信群组成的“云上社区”。APP 主要有三大版块——新闻资讯、便民服务、融媒体。其中新闻资讯是前期推广平台时的主打，社区工作者引导居民下载平台，通过为居民提供最新、最快的新闻资讯，增加用户的粘性；便民服务即是将查询业务、领导信箱、网络问政、志愿活动等业务分流出来，既能为行政窗口及社区工作减负，社区居民又能自主在平台上办理常规业务，节省双方的时间成本；融媒体是通过视频“展现社区多元魅力，足不出户你也能尽览社区的大事小情，看尽社区的过去、现在，展望社区未来。”微信平台的运用，是为了方便居民随时参与，降低公民参与社区治理的门槛。“每户人家都加入了微信群，在小区的，我们联合物业建群，不在小区的，拉入了最近的小区群。每项工作又有专门的工作群，比如防诈群、消防群等，并保证每个群里都有1-2 名专业人员在里面，保证了信息发布的权威性，同时居民有任何问题，社区工作者解答不了的，都有专业人士解答。”

三、技术之“智”：信息技术促进了社区治理能力升级

依托信息技术的社区治理，能够推动党政部门、企事业单位、社会组织以及社区居民合作共同治，促进协同、协商、协作的合作式治理模式生成，这种模式在自我管理、公共监督、公共处罚等方面有利于效率的提升、公正的实现以及民主的实施。“云上社区”是合作式治理模式的具体体现，它功能丰富，涉及日常管理和服务的多个领域。首先，平台的问询功能，大大提高了政府、居民以及第三方的办事效率；其次，平台能够第一时间向社区居民推送最新政策、新闻、通知，从而打通了居民的信息通道；最后，平台实现了多元主体的在线互动，提高了各方面的参与度和响应度。

(一)互联网技术提高了信息流转效率

传统的信息流转以组织的科层化为基础，取决于组织人员的互动网络与互动关系，通过组织结构的网络形式、流程设计进行上传下达，而参与信息流转的组织人员就是保持流转畅通的节点。因此，在传统的信息流转中，流转效率深受组织人员素质、利益动机等主观因素的影响，因组织成员职业素养不足、政见不一、互动不够而导致的信息流转低效、政策解读偏向的情况时有发生。而在社区治理领域，也同样面临着纵向互动不足、信息流转不畅的问题。从自上而下的角度，由于社区治理并未摆脱政府主导的局面，社区治理依然是透过行政高压的方式来贯彻。政策传递过程中，各部门综合考量达成目标的可能性、完成任务的时效性、下级执行的能力边界等因素后，常常利用信息不对称的优势对政策目标进行加码，故形成了治理目标层层加码、任务层层下压的现实问题。就自下而上的角度，由于社区居民意见表达和反馈的渠道单一而受控，底层的意见或建议经过层层反馈，需要耗费大量的流转时间与管理精力，还要受制于受理部门的偏好选择与过滤，因此基层政府部门“共谋”应对上一级政府部门、选择性执行等行为也并不少见。

进入互联网时代以来，技术的应用不仅建构了新型的沟通关系，也提高了沟通的频率和效率。“云上社区”以技术为中介，建立了居民与政府之间的零距离沟通，极大地减少了沟通和交流的中间环节。基于互联网技术的治理过程，信息的流转具有可见性、开放性和可参与性。利用信息技术的功能，可使治理过程高度符号化，清晰可见，也具有可操作性。“政务公开”直接面向基层治理主体设置目标，“网络问政” 越过中间层级将基层问题反映到主管部门，微信群中的居民可随时参与到治理过程中来，也可以即时掌握治理过程进展的情况，比如对于公共设施损坏，从报修到社区工作者响应再到查明原因、设备修复、后续维护等，整个过程都公开化受到监督，居民可以随时了解设施修复过程的信息。

(二)职责清单明晰了职能部门的职责边界

在传统社区治理中，作为社区治理“三驾马车”之一的居委会，具有浓厚的“临时性”色彩，既没有专门编制人员，也没有专门的工作经费，主要通过非正式机制参与特定议题的治理，理论上是协助基层政府治理社区的自治组织，但事实上居委会与政府的关系构成了委托关系，处在行政链条末端的居委会必须全面、被动地接受职责和事务，因此，在全面职责逻辑下，只要涉及社区治理的问题，居委会都需要参与其中。另一方面，在政府职能部门中，“一把手” 普遍处于权力结构的中心位置，尤其涉及职责边界模糊的公共事项，基层工作人员须层层上报，由“一把手”决定后再层层反馈下来。因此，机构改革过程中依然存在“门难进、脸难看、事难办”的问题。基于这两项因素，社区治理领域自然形成了居委会与“一把手”两个权力中心，而居委会更是承接了许多超出职责范围内的事务。

“云上社区”的推广，使制度性主体与非制度性主体共存于高度扁平化的虚拟空间中，将金字塔式的权力层级暂时性抹平，“政务公开” 使职能部门现有的职责内容清单化，职能部门的职责边界也更加清晰，社区居民在办理公共事项时便有了明确的目标部门。许多单向流转至某一职能部门“一把手”，却由于有限权限最终导致来回空转的问题，也能在共存的虚拟行政空间内，事先通过有效的沟通把模糊的职责边界明晰，一定程度上减轻了“一把手”注意力资源的无效透支。在调研中，行政服务中心H 主任形象地指出了明晰职责对“扎堆”现象的缓解：“以前我们咨询窗口的工作是最繁重的，从一上班到下班，有时一整天都有人排队，居民习惯于先来问再去相应的窗口办事。一些居民脾气不好，等得久了又闹着去投诉，其实他要办的事情就在旁边窗口，没人排队。现在更好了，政务公开后居民更知道各个部门的职责，一些不太清楚的问题也会在群里事先搞清楚，每个窗口的‘流量’更加平衡，效率是上去了。”

(三)虚拟空间为社区居民提供了参与渠道

传统的中国社会是“双轨”型治理结构。第一层结构是“中央—地方”，地方行政必须以中央指令为指导，完成各项指标任务。第二层结构是“地方—乡绅”，自中央下达的指令，由士绅群体传递到基层社区，能够更好地契合地方实际，并且将基层社会的意见反馈给政府。但是，在传统的社会结构中，广大人民的参与愿望、参与实际并不高，是一种以满足中央要求为宗旨的被动参与。“社区”的概念引入中国，其目的之一就是逐步实现“共建共治共享”。在长期的思想固化与行为习惯中，这一目标的实现过程是漫长的。自改革开放以来，虽然公民的民主意识有所强化，但由于居民“信息带宽”窄，以及受到场所、时间以及规模的限制，社区居民实际上很难参与治理。如果说在社区现代化的进程中，民主意识是社区居民现代化的需求侧结构性改变，那么治理技术的现代化则是供给侧结构性改变。社区居民的现代化除了内在的自觉性改造外，还需要外在力量的助推，内外共同促进社区居民国民现代化素质的养成。

“云上社区”通过设立“政务公开”“领导信箱”“网络问政”等，社区居民可以通过APP 或微信群，协商对话项目的立项、方案、实施单位、责任主体、资金来源以及评价标准。通过协商，政府是“有限政府”，社区自治是“有限自治”，即党建引领下社区治理的一种表现，契合中国特色社区治理的发展需求。信息公开后，社区居民在微信群里直接发表意见，与责任部门平等沟通，实质性地赋能社区居民，解决了居民参与的渠道问题。居民的参与延伸了治理的触角，也向政府及其官员强加了强制和约束，具有为治理导向和定位的意义。

(四)智能化技术增加了社区治理韧性

社区是风险形成的第一场域，也是风险损害的直接承担者。一个社区的治理韧性①韧性概念最早由C.S.Holling 提出，指的是一个系统内部不同主体间关系的持久性，以及异质性和不同选择共存于同一系统的最大限度。决定了该社区能够承受风险的最大限度，以及遭受风险后回复原状的速度与质量。而提升社区治理韧性的关键在于增强治理主客体间的互动与合作。如果治理主客体间缺乏交流，就会由于“信息不对称”造成风险抵抗的优先级不能满足客体需求，而客体的真正愿望也不能及时传达给治理主体；如果治理主客体间缺乏合作，就会由于治理效率不足造成风险抵抗效果不佳以及风险过后社区的恢复重建工作滞后。因此，在信息技术促进社区治理现代化的背景下，城乡社区治理需要将人性化关怀、智能化预警与合作化治理有机结合起来，赋予城乡社区更多的能动性、抗逆性与复原性。

“云上社区”作为信息技术赋能社区治理的典型案例，在韧性度上也有较好表现。其一，在全面系统掌握社区风险数据的基础上，通过智能化分析、预测，强化了社区治理对风险的感知力、预警力和反应力。其二，在基层政府、企事业单位、社会组织和社区居民之间搭建了沟通桥梁，促进了条条之间、条块之间的信息共享，强化了社区治理对风险处置的协同力。其三，在信息技术创造的共建、共治、共享平台中，社区居民的诉求和期望得到最大限度的关注，社区风险治理的各个主体得到最大限度的赋能，强化了对社区风险治理的沟通、参与及评价，为风险解除后的社区恢复做足了准备。

四、技术之“滞”：信息技术受制于固化的官僚体系

“云上社区”的设计初衷是为了促进社区治理现代化，虽然表面上加速了信息的流转、清晰了职责边界、降低了社区居民的参与成本，但仍然是一种形式上的变革，信息技术嵌入社区治理是一种有限度的嵌入，原因在于受制于深层次的官僚体系结构，传统的科层治理弊病又以新的形式出现。

(一)信息负荷造成了内卷化困境

在共同的虚拟空间中，社区居民表达意见、社区工作人员上报问题、基层政府流转信息可以避免“塔洛克等级歪曲模式”，[7]即避免受层级间目标差异的影响，被中间层级截留、过滤基层上报的问题，能够确保信息的真实性、全面性以及客观性。但问题在于，信息流转增效的前提是信息源具备文字驾驭能力，线下的见面约谈、电话交流能够使信息不断的相互确认中达成共识，但文字沟通则具有单向性、延时性，由于知识结构、思想认知、价值理念等存在差异，文字信息交流不可避免地增加了时间成本。同时，信息技术的应用必然带来信息量的增加，比如微信群里许多信息是只言片语的不完整信息、社区居民的日常动态，甚至随时刷屏的点赞信息，导致在碎片化的信息整合以及微信群的维护、管理等方面工作，耗费了社区工作人员大量的时间、精力。

传统的社区原本就是资源要素高度密集的空间形态，信息技术虽是以嵌入的方式为传统治理提供技术助力，但信息技术的载体——“云上社区”本身就是另一个独立的资源空间。部分之和大于整体，随着信息技术的推广，各主体间的交流日益增加，连接的点和面越来越多，许多新的治理要素应运而生，相对于单一的线下或线上工作，同时兼顾“双线”的社区工作者实际上要面对更加繁琐的事务，行动上形成了内卷化困境，即社区治理更加复杂化。信息技术为社区工作人员通知、宣传等工作减负的同时，又在信息处理、沟通交流等方面带来增负；而社区居民同样也陷入内卷化困境，比如线下的社区行动规范与线上的规则有时不匹配，导致治理难题在线上线下相互拉扯，居民耗费大量的时间和精力最终才得以解决等，最终，旨在增效的信息技术在实践中不同程度地增加了社区治理的难度，形成了信息技术的效率悖论。

(二)平台依赖固化了官僚体系结构

“云上社区” 创建了双向互通的交流平台，在信息流转、明确职责等方面确有建树，而且通过虚拟的平等意象促进了社区居民的参与。但这种表层意象后面，依然是严格的官僚体系结构，“云上社区”是附着于政府科层制的信息技术，本质上只是以更顺畅和快捷的信息流程贯通不同的层级，但并没有改变政府科层制的结构。“技术的执行可以部分解决部分分工的推诿与不公，但技术的触角却无法深入到部门权威结构与官僚体制中，也无法从根本上改变已有的部门利益格局。”[8]“网络问政” 的“问” 字把科层制的运行逻辑体现了出来——社区治理有了多元化的主体，但政府的主导性依然决定了其他各方的被动性和依赖性。居民的参与被记录、公开下来之后，在一定程度上能够倒逼政府及其职能部门以及社区提高回应性，但权力的分布及其效应依然具有不平衡性，对于要解决什么问题、如何解决问题，依然延续的是科层逻辑，并且在倒逼的压力下，赋予了上级科层更多的权力。

社区制导入中国以来，社区治理的变革都致力于打破原有的官僚体系结构，以政社互动的理念建立更为高效、简洁的协同框架，但由于传统思维的束缚、业已繁重的常规事务、压力如山的问责机制等因素的“联合剿杀”，新思路新理念已无暇顾及。信息技术所带来的“美好愿景”使得社区治理信息化成为各地区的必经之路，但已无多余的注意力分配到是否促进多元参与、政社互动是否有效等实际效果的关注上，信息技术进而成为社区治理现代化的形式符号，也成为官僚体系结构的“避风港”。

(三)“技术泛滥”导致了权力失范趋势

信息技术在嵌入城乡社区治理现代化的过程中，不自觉地形塑出数据控制型的社会结构。这种结构通过信息收集、数据分析、资源整合和智能预测等，一定程度上影响着政府部门和社会大众的心理与行为。《西方世界的兴起》较为详细地论述了技术发展、制度创造与社会进步的关系，该书作者指出，制度创新是社会进步的根本性因素，技术发展是促进社会进步的工具性因素。然而，由于信息技术极大地便利了社区治理工作，有效地促进了治理主体间的信息共享、资源互动，因此社区精英、政府单位等都偏向于应用先进的技术来推动社会进步。这在一定程度上就造成了社区治理的“技术泛滥”，即信息技术应用的场景与覆盖面越来越超出必要的范围，增加了技术运行和制度保障的成本，容易导致技术的异化和权力的滥用。

以“云上社区”为例，一个专项治理对应一个专门的微信群，增加了治理主体的运营成本，稀释了社区居民的注意力，产生了许多的“僵尸群”；还有一些信息共享的小程序，过多收集了居民信息，有可能危害到居民的信息安全和隐私保护。以信息技术手段强化对社区居民的组织，虽然在人员监控上起到了公安预警、社会动员、精准帮扶等作用，但是也在一定程度上造成了权力失落，以及人异化为信息技术的客体与工具。尤其对于社区中的老年人来说，他们是“信息弱势群体”，一旦被某些企业和不良群体掌握信息，通过大数据技术就能够分析出他们的行为偏好、生活诉求和思想特征，就会进一步危及其财产安全。

(四)便捷高效维持了浅层次参与

把互联网作为政治参与的基本空间，推动政治社会化，无疑是解决社区居民参与不足的一个重要出路。“云上社区”降低了社区居民的参与成本，“信息查询”等板块也实际地提升了效率。但也要看到，社区居民的关注点主要集中在一些“鸡毛蒜皮”的事情上，比如“网络问政”版块的排行榜上，社区居民反映最多的是“夜间扰民”“占道经营”“下水道被堵塞”“公共停车位被占”等问题，而对于社区治理的主体划分、体制机制等议题“无人问津”。“云上社区”的设计理念原本在于塑造居民的共同体意识，通过协商的方式完善治理的方式方法，但由于其便捷高效的特点，反而成了居民的“贴身保姆”。当然，居民越发能把社区小事公开化，越说明居民的主体意识在增强，只不过在这个过程中，琐碎的日常淹没了信息技术嵌入社区治理的更大的价值。

浅层次的参与也容易导致矛盾无法调和的困境，比如公共性资源所引起的矛盾纠纷，由于普遍存在利益分歧而无法形成共识，个体的行为则出现多元化，从而又进一步扩大分歧与矛盾。而“云上社区”主要通过线上协商来解决问题，对于参与“云上社区”的居民而言，技术的价值和功能有所实现，但对于尚未参与的居民而言，技术及其优势就等于“零”。另外，理性的、技术的形式也只不过是无法变革“陌生人社会”而采取的折中手段，社区居民“键对键”无法替代“面对面”的沟通，线下很难形成强有力的社会行动网络。

五、余论

信息技术的应用已经成为社区治理的普遍现象，也为治理主体构建了独特的空间形态。“云上社区”将新的要素嵌入社区治理当中，给一线行动者们带来了显著的变化，包括信息的公开、流转的高效、低成本参与，使得社区治理具有了现代化的外在形式，在一定程度上解决了传统治理职责模糊、缺乏时效、多元参与不足的问题，这些积极的治理效应无疑是值得肯定的。与此同时，信息技术必然会带来超大负荷的信息量，使得原本关注效率的平台衍生出另一个低效空间，造成效率悖论。虽然在形式上具有了现代化外表，但信息技术的嵌入并未改变原有的官僚体系结构，反而因其公开性加强了原有的权力结构，可以说，只要没有触及科层制的变革，信息技术终将被官僚体系规训和俘获。而权力结构的延续，又进一步固化了各参与主体不平等的权力、地位及其关系，以至于很难形成系统性和体制性的成果。

社区治理现代化既包括社区治理能力现代化，也包括社区治理体系现代化。信息技术嵌入社区治理“智”的一面，体现在一定程度上加强了社区治理现代化能力，但囿于官僚体系的制约，社区治理现代化能力只能得到表层的提升，“滞” 的一面源于社区治理体系未能跟上技术变革的步伐。信息技术嵌入社区治理的“智”与“滞”共存于同一时空，原因主要在于“技术进步逻辑与官僚政治逻辑有着内在的冲突”。[9]12信息技术是客观的、理性的，但与组织制度或结构互构后就会丧失“本性”，组织会依照自身的需求和目标来选择性运用或改造信息技术；信息技术的执行是为了变革现有的体制，庞大的政府科层又岂能轻易变革？“制度以认知上、文化上、规范上以及社会结构上的内嵌等形式进入技术执行框架。”[9]113

“云上社区”的案例说明，信息技术的嵌入要与体制机制的变革同向而行、共同发力，才能推进社区治理的现代化，但这段道路势必有一段距离。必须从三个方面继续深化改革：第一，社区治理现代化不仅仅要依靠“科技红利”，还要加强和优化顶层设计和制度环境，以法的强制力保证信息技术执行的纯洁性，发挥信息技术的真正价值。第二，继续加强科技与信息化建设，利用大数据、云计算、区块链等现代科技手段，进一步提升社区治理信息化、智能化水平。第三，加强社区文化建设，增强社区居民归属感、认同感，提升社区居民的主体意识，保质增量地参与到社区治理中来。