欧盟碳关税：保护全球气候还是保护本土产业？

□ 周云亨 陈依鸣

自2023年10月1日以来，欧盟的碳边境调节机制（CBAM，俗称“碳关税”）正式进入试运行阶段。事实上，该机制并非是欧盟提出的新构想。它可以追溯至2007年，经过了十余年立法进程，最终于2023年5月17日才正式成为欧盟的法律，这也使得欧盟成为全球首个征收碳关税的经济体。作为全球率先施行的碳关税制度，欧盟碳边境调节机制将试运行至2025年底，2026年正式起征碳关税，并将于2034年前全面实施。欧盟坚持推行这一颇受争议的碳边境调节机制的背后究竟有何种战略上的考量，它将对国际贸易带来何种影响，中国又该采取哪些应对措施呢？

欧盟称CBAM直接目标旨在应对碳泄漏

一般来说，一国要想对经济活动中产生的碳排放定价离不开两种办法，一种是针对国内的经济活动推动实施碳总量控制与交易制度，另一种则是针对国外产品征收碳关税。欧盟理事会宣称，作为一项符合世贸组织原则的气候政策，CBAM将减轻或避免碳泄漏带来的风险，它将有力地推动欧盟开展气候治理。在欧盟看来，国际社会未能有效应对全球气候变化导致了碳泄漏问题日益严峻。不幸的是，欧盟成员国为了承担减排义务采取的措施造成了欧盟境外经济体碳排放的增长。这一现象产生的原因可追溯至《京都议定书》的签署，缔约国中发达国家与发展中国家承担共同但有区别的减排义务。为了实现《京都议定书》中承诺的温室气体减排目标，欧盟于2005年设立欧盟碳排放交易机制（EU ETS），确定了电力行业和钢铁、水泥、电解铝、化工、塑料橡胶、玻璃等高能耗部门的整体排放上限。日益严格的减排压力导致了欧盟境内工业企业生产成本不断提高，相关产业竞争力降低，高污染和高耗能产业不断转移至新兴的发展中国家，由此也引发了碳排放转移与泄漏。

为了应对碳泄漏风险，欧盟向能源密集型产业发放排放配额并通过CBAM对碳排放量不符合欧盟标准的进口商品征收关税以避免欧盟产业持续向境外转移。在试运行阶段，CBAM还只适用于水泥、钢铁、铝、化肥、电力、氢气等行业，其中钢铁占据着主导地位，约为三分之二。过渡期结束后，欧盟将会逐步取消CBAM覆盖行业的免费排放额度。

CBAM体现了欧盟多重目标考量

尽管欧盟理事会表示引入碳关税机制旨在应对气候变化问题，欧盟经济专员保罗·真蒂洛尼也一再强调碳关税只是“一种环境政策工具，并非是关税”。然而，欧盟此举虽说不乏保护全球环境的考虑，但更深层次的原因恐怕还是出于维护欧盟战略自主的需要。随着俄乌冲突的爆发，欧盟除了担心碳泄漏现象愈演愈烈外，能源密集型产业的大规模转移还会迫使欧盟成员国不得不应对日益严峻的产业安全问题。

在经济发展方面，欧盟实体经济曾遭受国际金融危机的巨大冲击，产业空心化明显，制造业占比不断下降。2012年欧盟制定了“再工业化”战略，并设定到2020年将整体制造业增加值占GDP比重提升至20%的目标，但到2019年该比重仅为14.4%。而严苛的气候政策导致了能源密集型企业的迁出，对欧盟的再工业化极为不利。为了有效应对气候政策可能导致产业转移的风险，欧盟推出了碳关税措施。由此观之，CBAM更像是欧盟保护本土企业竞争力的一项战略举措。不仅如此，欧盟委员会在《欧洲绿色新政》中提出到2050年将实现温室气体净零排放。为了实现雄心勃勃的气候目标，CBAM将作为重要的资金来源以支撑欧盟的能源转型。实际上，这也表明欧盟试图将温室气体减排成本转嫁给其他国家。

在国际政治领域，CBAM表明了欧盟试图通过开征碳关税，旨在增加其全球气候变暖谈判的筹码，同时加大对广大发展中国家的减排压力。作为一项脱碳政策，CBAM的根本目的本应是更好地应对气候危机，但征收关税这一行为本身就表明了欧盟已经将气候外交作为维护自身利益的政策工具。此外，CBAM也是发展中国家和发达国家减排责任认定原则矛盾的产物，发展中国家将高碳产品出口至发达国家，不仅承担了环境成本，还需要额外缴纳碳关税；发达国家把高碳产品生产转移至发展中国家，消费商品时却又无需承担环境成本。全球化导致了消费和生产的高度分离，碳排放的责任到底应由谁来承担仍然存在极大争议。

如何应对CBAM需要引起高度重视

作为全球最大的发展中国家以及欧盟重要的贸易伙伴，中国也将不可避免地受到CBAM带来的影响。据德勤分析，中国受CBAM影响的贸易额相当于2019年约2%的对欧出口额，价值约为65亿欧元。在欧盟扩大覆盖产品范围后，CBAM对中欧贸易的影响将会更加严重。值得注意的是，如果欧盟的碳关税达到了预期成效，其他国家可能还会加以效仿，推行类似的碳关税政策。据媒体报道，美国、英国及加拿大都已经开始在探讨推行相似政策的可行性。不难想见，发达国家采取的碳关税措施将对我国高耗能产业的出口竞争力带来不利影响。随着国内传统优势产业日益被纳入碳关税清单，我国与贸易伙伴的矛盾将会更加尖锐。为此，我国亟需制定应对措施，加强绿色供应链管理，帮助企业提高国际竞争力。加快构建绿色供应链不只是针对绿色贸易壁垒的应对措施，而且也将成为我国应对发达国家转移高污染产能的一道屏障。换言之，这不仅能成为我国突破国外绿色贸易壁垒的利器，还可以在国内形成市场标准，发达国家的出口产品抑或到中国投资建厂都需要遵循这一标准，否则，其产品将无法进入中国市场。这种市场约束在某种程度上比政策约束更为有效。

与此同时，我国还要与广大发展中国家一道，坚定发展中国家的立场，强调“共同但有区别的原则”，明确要求发达国家必须在气候变化问题上付出更多努力，倡导自由贸易，反对任何形式贸易保护主义。这点正如中国气候变化事务特使解振华在2023年9月21日召开的第九届中国与全球化论坛上所言，有关国家不应诉诸碳边境调节机制这样的单边措施，而是应在《巴黎协定》等多边机制框架下解决气候变化问题。唯其如此，各国才能更好地应对全球气候危机。