新《档案法》实施背景下依法治理档案的探讨

蔡蓉菲

(潮州市人民医院，广东 潮州 521011)

引言

习总书记在中央全面依法治国的工作会议上指出：要坚持在法制轨道上，推进国家治理体系和治理能力的现代化。2020年6月，修订完成的新《档案法》以法治理念为核心，对档案管理工作提出新要求，通过依法治档加快档案治理的现代化步伐[1]。不论是政府、还是企事业单位，档案均是日常管理工作的重要组成部分，利用好档案能为发展决策提供依据。以下结合笔者个人实践，探讨了新形势下依法治档的相关事宜。

一、档案工作的性质和依法治档的概念

(一)档案工作的性质

档案工作具有政治性、管理性和服务性等特性。第一，档案和社会发展关系密切，统治阶层掌控了档案工作，为其政治、经济、文化服务，体现一定的阶级关系和利益，这是政治性的表现。第二，档案工作不会产生物质财富，是对各部门形成的历史文件进行管理，因此具有管理性，是整个社会管理系统的一部分。第三，档案信息为社会实践服务，档案部门对档案进行研究、开发、利用，本质是更好地适应社会发展需要，这是服务性的体现。

(二)依法治档的概念

依法治档就是在党和政府的领导下，严格按照《档案法》的要求对档案进行管理。具体来看，依法治档的含义包括六个方面：

1.档案管理工作要在国家法律范围内进行，坚持党和政府的领导，才能确保大方向不会产生偏差。

2.《档案法》是档案管理的依据和保障，对各项工作问题均提出明确要求，必须规范执行。

3.档案管理部门要严格执法，保证档案的安全性、完整性，违规开发利用档案者，要依法追究责任。

4.各个层级的档案管理机构，均要树立依法治档的理念，按照法律程序为档案使用者提供服务。

5.落实相关政策法规的宣传，全方位、多角度、立体式普及《档案法》内容，营造档案工作良好环境。

6.促进档案管理制度不断完善，形成法律意识和秩序，推动档案事业健康稳定发展[2]。

二、新《档案法》对档案管理的要求

新《档案法》对档案管理的要求，可以总结为“四化”：分别是制度化、规范化、标准化、数字化，这也是依法治档的基础。

(一)管理制度化

第一，为了落实档案管理制度，管理机构应明确自身职责和具体责任人，主管机关和部门协作配合。实施管理制度时，对人员明确分工、各司其职，提高全体职工的档案意识[3]。第二，从档案收集开始、到使用为止，制定全流程的管理规定，例如：各类档案收集整理、立卷归档、开发利用的规范，软件和硬件设施的建设标准等。第三，用好监督考核机制，调动档案管理者的积极性，对各个工作环节进行监督，确保管理活动符合制度要求。同时，领导要关注制度执行情况，采用绩效考核评价的方式，肯定取得的成效，指出存在的问题和不足，进而提高档案管理部门的能力和效率。

(二)流程规范化

档案资料收集时，严格按照归档范围开展整理。在档案管理环节，根据文件的重要程度、文件之间的关系、文件产生时间等进行分类，做好顺序管理，格式统一。档案借阅和利用时，对查阅者进行评估，尤其是涉密档案，应获得主管负责人的批准，而且不能借阅原始文件；设置明确的归还期限，如实记录归还时间，避免发生文件丢失、损坏等情况。

(三)书写标准化

在档案内容方面，要想做到书写标准化，就必须严格执行《档案法》的要求。以著录和标引为例，它是档案归档、保管和使用的基础，编制著录和标引时，标准化要求做到：

1.使用专业词汇，确保格式统一得当。

2.执行国家或行业制定的著录规则，例如文件编号规则、标签规则等。

3.著录内容包括标题、文件编号、保密保管期限、时间及编号、稿件、载体形式、关键词、人员姓名、附件、摘要和注释等。.管理者必须经过专门培训，才能掌握相关规则，保证书写标准化。

(四)读取数字化

信息时代背景下，建立数字化档案管理系统，能满足电子档案的管理需求，是提高工作效率、降低人力成本的有效手段。档案读取数字化，要求做到以下两点：一是将纸质档案转化为电子档案，使用计算机、数码相机、扫描仪等设备，生成档案数据信息，并对颜色、分辨率等技术参数进行设置调整，方便后续计算机和管理系统进行处理[4]。二是建立档案数据库，包括目录数据库、全文数据库两类。数据库建设过程中，要保证目录和全文的数据是兼容的、通用的。随着纸质档案变化，电子档案和数据库也随之变化，实现档案信息共享，提高检索和利用效率。

三、目前档案工作中的主要问题

(一)纵向角度存在的问题

从纵向角度看，我国行政事业单位体制改革后，省、市、县级档案机构分别设置，各级党委办公室增加档案局牌子，提高了档案工作的执行力、影响力。但在实际操作中，依然存在一些问题。

1.新管理机制尚未建成。在党和政府的领导下，档案局、档案馆、档案管理部门之间工作运行机制尚未建成，在档案管理中，职能不明确，存在交叉、空档现象，实际管理效力不高。

2.专业工作人员不到位。随着机构改革，虽然挂牌成立档案局，但管理人员的编制未核定，基层管理人员不到位。以县、市、区档案管理部门为例，一方面档案管理人员不足，另一方面并非档案专业出身，缺少从业经验，实际业务不熟练，影响档案管理效率和质量。

3.机构不具备执法条件。《档案法》中规定：至少2名具有行政执法证的人员，才能开展档案执法工作[5]。在现实情况中，因档案管理人员配置不到位，不能满足执法要求；或虽然人员数量达标，但从业者没有行政执法证，不具备执法资格。在此影响下，档案执法存在盲目性、随意性，依法治理成为空谈。

(二)横向角度存在的问题

从横向角度看，行政事业单位的体制改革工作已经完成，但撤销单位、合并单位的数量较多，他们的档案移交工作可能尚未完成，存在的管理问题有：

1.档案管理意识薄弱。对单位而言，档案不仅是见证单位发展的重要载体，也是为领导提供决策的依据。部分单位的档案管理意识薄弱，存在重业务、轻档案的现象，并没有将档案工作提上重要日程。内部组织结构混乱，岗位职责不明确，影响档案管理效果。

2.存在较多安全隐患。档案工作实行统一领导、分级管理的原则，便于单位维护档案的完整与安全。然而一些单位在实际工作中未遵循这一原则，各门类档案管理散乱，缺少统一规划和协调。一些单位错误采用“谁形成、谁管理”的理念，重要档案资料随处放置、自行管理。这些安全隐患的存在，是导致档案丢失、信息泄露的重要原因[6]。

3.归档范围不明确。《档案法》和国家档案主管部门对档案的归档范围、归档要求、保管期限已做出明确的规定。但一些单位未依法依规健全档案管理制度，对文件材料的分类界定模糊不清，实际工作中，经常出现文件材料归档分类错误、归档不合格、材料收集不全面的现象。例如：档案未按要求进行分类编号，未在规定时间内归档并移交档案室；重纸质而轻电子、声像类档案，电子、声像类档案保存不当；边缘文件材料归档不严格。

4.人员业务素质差。档案工作具有较强的政策性和专业性，但是档案发挥的作用滞后，而且日常工作枯燥、重复，因此不被领导重视。在基层档案部门中，尤其是偏远地区、经济落后地区，依然有兼职档案人员；档案人员流动性强，频繁更换影响工作连续性，无法对工作质量负责。

四、新《档案法》实施对依法治理档案的措施建议

结合目前档案工作中的问题，依据新《档案法》和依法治档的要求，我们从制度建设、宣传教育、执法监督、人才培养四个方面提出相关措施建议，以期加快档案管理工作的法制化进程。

(一)强化制度建设，夯实依法治档基础

建立健全档案管理制度，是依法治档的保障，能确保实际工作开展有章可循，推动档案事业可持续发展。第一，以上位法为依据，结合单位工作需求，尽快建立健全档案管理制度，夯实依法治档基础。例如，将《档案法》、档案相关的规章制度和政策文件与单位的工作内容、发展需求相结合，从档案资源体系、安全体系、开发利用体系、信息化建设等方面出发，建立健全相应的制度，如出台《档案管理制度》、《档案分类方案、文件资料归档范围和档案保管期限制度》、《档案工作人员职责》等。第二，在制度建设过程中，进一步明确归档要求、工作流程，编制《档案分类实施办法》，落实目标管理责任制时，要将检查考核纳入其中，明确岗位职责，逐步形成奖罚明确、可操作、实用性强的制度体系，严格依法治档、依法办事。第三，随着经济社会发展、单位运营变化，应对档案制度体系进行修订完善，过时的制度条款及时清理，满足新形势下的档案工作需求。具体来看，一方面要扩大档案资源的覆盖范围，档案管理者要牢记为党管档、为国守史的使命，树立为民服务的价值观，依法对档案进行建立、接收、保存、使用，能为社会发展、民众生活创造价值。另一方面扩大档案资源的服务对象，过去档案服务倾向于党政机关，新形势下依法治档要创新服务理念和方法，关注社会和民众对档案的利用需求，将档案服务延伸到社会组织、民众个人，真正提高档案利用率。第四，优化档案管理业务流程，实现超前管理。以基建档案为例，在工程设计、施工阶段，会和以往同类型的项目进行比较，通过调取相关档案，对本工程的设计方案进行优化，对施工方案进行完善，避免出现安全隐患和质量缺陷，实现事后控制到事前控制的转变，从中发挥出档案资料的价值和作用。

(二)大力宣传教育，树立依法治档思维

如何提升档案意识，做到依法治档呢？宣传教育是必不可少的一项内容。通过宣传教育，能帮助人们转变思维认识，学习法律法规知识，树立依法治档思维，为档案工作开展营造出良好的环境氛围[7]。第一，站在单位的角度，应开展多元化的宣传活动。一是开展主题鲜明的宣传活动，利用真实案例+法律法规，实现宣传教育的目标。二是设置咨询服务台或咨询热线，职工如果存在疑问，可以向专业人员寻求帮助，及时消除疑惑。三是利用新媒体，扩大宣传范围和影响力，例如官方网站、微信公众号、短视频平台等，尤其能吸引年轻群体的关注。第二，宣传工作除了单位本身的努力，还应该加强合作，获得其他部门机构、社会组织、民众个人的配合支持。首先，档案机构之间加强合作，主要包括档案局、档案馆、档案科研单位、教育机构等，建立横向合作机制，统一组织宣传教育活动。其次，各单位可加强与博物馆、图书馆、纪念馆等机构的联动，联合开展专题展览、公益讲座，展示结对研究成果，形成长效合作机制。最后要和党校、干部学院进行合作，让档案走进党校，走进党员干部的学习生活，提高宣传教育的针对性，助力档案事业健康发展，实现依法治档的目标。

(三)开展执法监督，保障依法治档落实

执法监督是依法治档的重要环节，能维护档案工作的权威性、严肃性，及时发现问题和不足，并提出有效的解决措施。第一，深入学习《档案法》，以相关规定为准，管理人员应合法行使权力、履行义务，严格开展执法监督工作，对违法违纪行为及时查处，避免有法不依、执法不严现象发生。第二，在单位内部，组织行政、人事、审计、纪检监察等部门，联合开展档案执法监督活动，发挥出部门合力，拉近各个部门之间的距离，消除信息孤岛和信息不对称问题，形成齐抓共管的局面。第三，执法监督过程中，创新工作方式方法，运用大数据将监管对象分级分类，主推执法人员与执法对象双随机抽查模式，辅以专项督查、跟踪督办等方式，提升监管靶向性，提高问题发现率。针对存在档案安全隐患的单位，应责令限期整改，指导落实，对违法行为应依法予以惩处，追究当事人责任。

(四)培养专业人才，提高依法治档能力

依法治档需要建立一支高素质的档案管理队伍，做到业务精、作风正、能力强、形象好。第一，职业道德教育。通过树立典型、表彰先进的方式，坚定从业者的信念，增强工作自豪感，激发主观能动性[8]。可通过群众的服务评价，及时反馈工作成效，形成正向促进效应，激发工作积极性。第二，纪律作风教育。持续加强纪律作风整顿，坚决守住道德和法律红线，规范工作行为，依法依纪治档管档。第三，业务知识培训。采取专家讲座、主题会议、外出进修等多种形式，学习档案管理的新知识、新方法，明确自己的短板，利用高标准、高要求开展工作。第四，信息技术培训。借助于信息技术的优势，对档案资源进行整合，在共享的基础上开发利用。例如：建设档案信息化管理系统，将档案管理工作统一化、集成化，提高档案管理与使用效能；利用微信公众号和官网更新发布档案工作信息，为民众提供便捷的档案信息服务。

结语

综上所述，新《档案法》要求档案工作做到制度化、规范化、标准化、数字化，这是依法治档的基础。文章结合档案管理现存问题，从强化制度建设、大力宣传教育、开展执法监督、培养专业人才四个方面提出依法治理档案的措施建议。希望本研究可以为实际工作开展提供借鉴，加快档案工作的法治化进程，提高档案资源的利用价值。