复合民主：全过程人民民主的内在结构形态

摘要：全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，它不仅是对新时代这一历史方位中国式民主形态的概括和描述，更是基于新时代我国民主政治建设的新实践、新发展、新要求，从应然与实然相结合的角度对中国特色社会主义民主政治的性质、特点和优势等作出的新概括、新提炼和新升华，反映了中国共产党在社会主义政治建设实践中对民主政治发展规律认识的深化。从全过程人民民主的内在结构形态来看，它是一种复合民主，体现为国家民主与社会民主、赋权民主与治理民主、选举民主与协商民主、高度民主与高度集中、目的民主与工具民主等五个方面的有机统一。全过程人民民主的这种内在结构形态，构成了其作为最广泛、最真实、最管用的民主的有力支撑和保障。

关键词：全过程人民民主；社会民主；赋权民主；治理民主；工具民主

中图分类号：D62文献标志码：A文章编号：1002-7408（2023）04-0010-06

作者简介：张光辉（1982—），男，江苏邳州人，国防大学政治学院副教授，政治学博士，研究方向：政治学理论、政治稳定与民主理论。

引言

对民主的追求已经成为人们的一种价值共识，无产阶级政党也不例外。我们党自成立之日起，就致力于发展高度的人民民主以切实保证人民当家作主，发出了“让一切不民主的制度死亡”的呼声，人民充分感受到了中国共产党“实行民主好处多”的优势。新中国成立后，民主更是成为社会主义的生命，不仅高度关乎实现人民当家作主、实现社会主义现代化，更是实现中华民族伟大复兴中国梦的保障。正如党的二十大报告所指出的那样，“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义”［1］37。在这个过程中，随着社会主义政治建设实践不断走向深入，人民当家作主的制度体系不断健全完善，民主政治理论也不断创新发展。在新时代民主政治建设实践中，“我们深化对中国民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念”［2］336。全过程人民民主不仅是对新时代这一历史方位中国式民主形态的概括和描述，更是基于新时代民主政治建设的新实践、新发展、新要求，从应然与实然相结合的角度对整个中国特色社会主义民主政治的性质、特点和优势等作出的新概括、新提炼和新升华。从全过程人民民主的内在结构形态来看，其是一种复合民主，而非单一的民主样态，是多维多样民主的有机复合。具体来说，其是国家民主与社会民主、赋权民主与治理民主、选举民主与协商民主、高度民主与高度集中、目的民主与工具民主的统一。这种内在结构形态，构成了全过程人民民主作为最广泛、最真实、最管用的民主的有力支撑和保障，体现出显著的优势与特点。正如有研究者指出，“复合民主将成为中国未来的民主化发展和社会主义现代化建设所特有的政治优势与制度优势”［3］。

一、全过程人民民主体现了国家民主与社会民主的复合

虽然关于民主的内涵充满争议，但人們往往都从“国家管理”和“政治制度”即“国家民主”或“政治民主”角度来认识和理解民主。萨托利就认为，民主在相当长的一个时期内一直是一个“政治概念”，或者说，“民主只意味着政治民主”［4］。马克思主义经典作家一般也是从“国家民主”或作为政治概念的“民主”角度来理解和界定民主的。具体来说，即从对国家本质深刻认识和把握中“引申出对民主概念的界定”［5］。在他们看来，民主作为一种国家形式或形态，是建立在经济基础之上的政治上层建筑的东西，即“国家民主”。判断国家形式民主与否的关键在于其是否是人民掌握国家政权，是国家支配人民还是国家制度只是“人民存在的环节”。显然，“民主制是人民的政权”［6］，即“人民当家作主”。这种语境中的民主其实就是“国家民主”。

新时代，我们党提出的全过程人民民主本身就是对“中国民主政治发展规律”认识深化的产物。因此，它首先也是政治层面的民主即“国家民主”，国家一切权力属于人民，“人民当家作主”是全过程人民民主的“本质与核心”［7］。与此相一致，包括国体、政体等在内的完善的人民当家作主制度体系，不仅有助于保证人民充分行使国家权力、保证“人民当家作主”，而且也鲜明地“体现社会主义国家性质”，是人类政治发展史上“具有重大意义的全新政治制度”［7］。但全过程人民民主不仅是一种“国家民主”或“政治民主”，还是一种“社会民主”，是“国家民主”与“社会民主”的统一。因此，有研究者称它为“国家形态的民主与非国家形态的民主的有机统一”［8］。当然，这里的“社会民主”并不是马克思主义经典作家设想的在国家消亡之后的理想社会中的“民主形态”，因为“按照马克思主义的观点，政治民主本身没有价值，没有内在存在的理由……政治在未来的消亡也会使民主概念化为乌有”［9］22。中国特色社会主义新时代，国家民主不仅是非常必要的，而且还是最基础的，否则“社会民主便没有什么价值”［9］23。在全过程人民民主的语境中，建立在“国家民主”的基础上的“社会民主”至少包括：一是在内容维度上，人民不仅享有政治方面的民主权利，还享有更广泛维度的、“全覆盖”的民主权利，即全过程人民民主“涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面”［10］，民主的质量较高，除了政治领域外，民主“还广泛深入到经济、文化、社会等领域，成为人们日常工作和生产生活的组成部分”［11］，因而也是一种“生活民主”。正是从这种意义出发，有研究者认为，“社会民主首先是一种生活方式”［9］21。社会民主还特别强调人们“共享发展成果”，即“社会民主强调的是地位平等，那么经济民主所关心或反映的便是财富平等”［9］22。二是在时空领域上，相比较西方民主那种“只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”，“拉票时受宠、选举后就被冷落”的“间歇性民主”、形式主义民主，全过程人民民主则既关注“国家大事”，也关注社会“治理难事”，还通过“小院议事厅”“板凳民主”等充满烟火气的民主形式来解决“百姓烦心事”“日常琐事”，从而体现出时间上的连续性和人民参与上的持续性。三是在民主层次上，全过程人民民主特别注重人民群众的“社会自治”，因而“基层民主是全过程人民民主的重要体现”［1］39，要求通过这种“社会民主”来实现群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

二、全过程人民民主体现了赋权民主与治理民主的复合

虽然民主作为人类共同价值，追求的都是“人民当家作主”的理想目标，但由于受到国家规模、国家事务的专业性以及国家治理的成本与效率等因素限制，“现实的民主”往往总是与“理想的民主”存在一定的张力和差距，民主建设与民主发展只能使“现实的民主”不断趋近“理想的民主”。现实的民主一般并不是所有人民直接参与国家事务的治理，而往往都是通过一定方式选择自己的代表来行使权力，在一定程度上来说，民主就是“把选举作出政治决定的人作为最初目标”［12］。这种民主其实就是一种“赋权民主”，只是在整个权力运行过程中“赋权”环节的民主，而并不是民主的全部。然而，现在西方民主所鼓吹的民主却主要停留在这个环节，认为民主的精髓就是最高决策者通过普选产生［13］。他们的政治逻辑是“握有最高权力的人民应该自己做他所能够做得好的一切事情。那些自己做不好的事情，就应该让代理人去做……多数公民有足够的选举能力，而不够被选资格”［14］9-10。换句话来说，这种民主观是把他们的注意力集中在选举对于政府人员产生的变化上［15］。“赋权民主”当然是十分重要的，然而西方民主却在资本逻辑与多党竞争逻辑的作用下，沦为资产阶级欺骗人民的“游戏”，金钱“铺路”、空头支票满天飞，“与其说是人在选举，毋宁说是资产与财富在选举”［14］10。因此，选举过程看似热闹、赋权过程看似公正的背后却是民主的成色与含量大打折扣、严重缩水。可以说，西方的民主沦为了“选主”，是一种“半拉子民主”、一种没有“治理”的民主。

与西方这种“瘦弱民主”、不彻底的“半拉子民主”相对比，全过程人民民主是“全链条的民主”，它不仅有“赋权民主”，而且还在权力运行的全过程、各环节都贯穿着“治理民主”，它与“赋权民主”无缝对接、有效衔接，从而大大提升了民主的含量与成色。在“赋权民主”环节，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”［7］。在民主逻辑上，与西方民主的“资本逻辑”根本不同，我们坚持 “以人民为中心”的“民本逻辑”，遵循“一切权力属于人民，决不能依据地位、财富、关系分配政治权力”［16］的平等的社会主义原则。在横向上，人大代表是“全覆盖”的，充分体现出地区、民族、阶层等各方面的代表性；在纵向上，人大代表是“全方位”的，从国家到乡（镇）五级都设有人民代表大会，体现了广泛的代表性和“赋权民主”的充分性，从而保证赋权的对象都是真正经过充分锤炼的、能够担当为民服务职责使命的人民公仆，而非西方那种演员式的“投机政客”。更重要的是，当西方把所谓的“赋权民主”作为民主的全部，进而强调赋权之后“已接受选民一般指示的代表不必在每一件事情上再接受特别的指示”［14］159的时候，全过程人民民主却把“赋权民主”作为民主过程的开始，赋权之后的整个“行权”和“督权”也都被引入民主。因此，除了民主选举这种“赋权民主”之外，全过程人民民主还涵盖了民主协商、决策、管理、监督等民主过程的一切领域和主要环节，在这些环节和领域中，人民都享有充分的知情权、参与权、表达权、监督权，在对国家事务、经济文化事业以及社会事务的管理过程中，人民都能有效参與、充分表达，并把自己的所思所愿融入政府决策之中。可以说，“党和国家要做什么、如何做、做得怎么样，人民参与贯穿始终”［10］，从而使整个权力运行过程和国家治理活动都嵌入人民充分参与并能够对之施加有效影响，从而实现“治理民主”。正如有研究者所指出的，现代中国的治理民主就是全过程的人民民主，它不仅要求中国共产党领导治国理政的全过程都要体现人民意志，而且还强调“人民通过各种形式参与治国理政的全过程之中”［17］。

三、全过程人民民主体现了选举民主与协商民主的复合

选举是支撑民主得以实现的重要手段和形式，对此马克思主义经典作家并不否定其积极作用，因为它的确克服了“直接民主”的规模限制，从而极大地拓展了民主的实践范围。达尔认为，基于公民直接参与集体决策的机会与规模成反比，因此除了采用选举的形式，找不到更加合适的形式了，这是人们所无法否认的［18］。马克思认为“普选权的实行”是最具有“社会主义”性质的举措，最有助于实现民主和工人阶级的政治统治［19］。毛泽东同样强调“真正普遍平等的选举制”是最能体现出“民意”的民主［20］。在社会主义民主政治建设实践中，我们逐步认识到，仅仅有选举民主支撑人民当家作主是远远不够的，“在选举、投票之前进行充分协商”也是我国社会主义民主的重要形式，并且，两种形式的结合显然比一种形式能够更加真实地体现和保证人民当家作主的权利［21］347。在党的十八大上，“协商民主”概念正式进入中国意识形态话语体系，同时还明确了协商民主在我国民主发展中的重要地位及广泛、多层、制度化发展的目标要求与实现路径［22］。

中国特色社会主义进入新时代，民主本身就成为人民美好生活的一部分，也成为国家治理现代化的应有之义和中国式现代化的本质要求。全过程人民民主的发展，使得协商民主的意义价值更加突显，协商民主被“作为政治体制改革的重要内容”［23］。党的二十大报告明确提出，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”［1］38。作为间接民主的“选举民主”与作为有限直接民主的“协商民主”两种重要民主形式的关系更加明晰，二者相辅相成、相得益彰，从而共同构成了全过程人民民主的制度特点与优势［24］。习近平指出，“我们讲究的民主未必仅仅体现在‘一人一票直选上。我们在追求民意方面，不仅不比西方国家少，甚至还要更多”，“为此，我们要有广泛的民主协商过程，而且要几上几下”［25］。这样，“全过程人民民主”遵循了中国民主政治发展的特点规律要求，贯通与结合了选举民主与协商民主，既支撑了人民当家作主的“广度”“宽度”，也支撑了人民当家作主的“深度”“厚度”。如此，全过程人民民主就能通过充分的讨论、协商来修正、超越简单的“多数民主”即“少数服从多数”而可能伴生的矛盾问题，从而生动地践行全过程人民民主的“有事好商量、众人的事情由众人商量”，进而“找到全社会意愿和要求的最大公约数”的民主真谛［26］。反观西方民主，可以说，只有“一人一票”选举，而没有充分的“民主协商”，其民主不过是“数人头”的“数字游戏”和简单的“民意聚合”，这里的“民意”至多算是一种“众意”，甚至加剧“对立撕裂”，民主的成色与含量都大打折扣，成为“严重缩水”的民主。而协商民主，通过广泛商量——集思广益——统一思想——凝聚共识过程，能真正“顺乎民意”“彰显公意”，实现“民意整合”，形成“团结政治”，充分实现人民当家作主。总之，全过程人民民主实现了“选举”和“协商”两种民主形式的复合，是“西方民主无可比拟的”［21］347。

四、全过程人民民主体现了高度民主与高度集中的复合

民主，在某种意义上揭示了人民充分共享国家权力的一种状态，它意味着人民在权力运行的全过程都能施加有效影响，其理想状态是人民主权与国家意志的统一与平衡，也即民主和集中的平衡。实际上，在民主制度内部，民主与集中的矛盾和张力一直存在，民主与集中关系的天平如果偏向民主，就会导致集中不够、国家能力不够，影响国家治理的绩效；反之，如果偏向集中，则会导致权力的专断，影响社会生机活力，人民的自由和权利无法得到有效彰显。卢梭也曾关注这个问题，在他看来，“当政府过于松弛的时候，就可以设立一些委员会使之集中化，这正是一切民主制国家所实行的”。进而，他主张一种“复合民主”，“因为强力的极限与软弱的极限同样地都出现在单一的政府之下，反之，混合的形式则产生适中的力量”［27］。也就是说，“复合民主”内在地就要求“民主”与“集中”的复合与平衡。关于这一点，王沪宁等研究指出：“从对民主含义的考察中，我们可以发现在马克思主义创始人那里，民主与权威是对立的统一。”［28］

全过程人民民主注重和追求民主与集中关系的高度统一与平衡，强调高度民主与高度集中的复合。早在1956年，党的八大就鲜明提出了我国民主的这个显著特点和优势，“我们的国家制度是高度的民主和高度的集中的结合。这个制度已经在我国过去几年的历史中表现了它的优越性”。新中国成立以来，我国民主政治建设实践也曾出现“集中太多，民主太少”，或者“民主不够、集中不够同时存在”的问题，但是，全过程人民民主一直努力探求二者关系的平衡。最有力支撑民主与集中平衡的制度就是民主集中制，它不仅是党的根本组织原则和制度，也是我们整个国家权力运行的原则和制度，民主集中制直接塑造出全过程人民民主这种高度民主与高度集中相统一的复合形态。一方面，它强调充分发扬民主、实行民主，以完善的制度体系和多样、畅通、有序的民主渠道来保证和支撑人民民主参与的广度与深度，从而更加切实、更有成效地保证人民当家作主，实现更加充分、更高质量的民主。另一方面，它也注重有效集中，形成了强大的治国理政能力、释放出强大的治国理政效能、突显集中力量办大事的优势，从而有效应对中国发展进程中各种矛盾风险的威胁与挑战，平衡好政治发展与政治稳定的关系，实现良政善治。而其内在机理就在于民主集中制能够实现“全国一盘棋”，能够“促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力”［29］。与西方民主相比，它显然可以有效克服议而不决、决而不行、行而不实、掣肘低效［30］的弊端。而西方民主往往在“民主”与“集中”的关系中倾向“民主”，而“集中”不足、国家能力不足，这就直接导致了它“集体行动的成本大大增加，有时甚至寸步难行”［31］449，从而导致治理绩效低下。而一些照搬西方民主模式的发展中国家也不例外。福山认为，一些发展中国家之所以愈发贫穷，主要就是因为“民主”太多了而国家能力却严重不足。因此，脆弱或失败国家所缺乏的制度中，首先而又最重要的就是确保政府强大有力的制度［31］45。

五、全过程人民民主体现了目的民主与工具民主的复合

在西方民主理论的发展谱系中，一直有“目的民主”与“工具民主”的分野，如发展型共和主义民主模式与保护型共和主义民主模式、发展型自由主义民主模式与保护型自由主义民主模式［32］等，都体现了对民主认识上的“目的民主”与“工具民主”的差异。在这两对关系中，前者往往都是强调民主（参与）的目的性，后者则强调民主（参与）的工具性。这两种不同的民主观，不仅直接影响和塑造着民主建设的制度形态、实现形式、内容重点以及方法策略的选择，进而还影响和塑造着关于民主优劣的评判标准。如果认为民主是目的，即“目的民主”，则把民主作为目标，强调民主本身的意义和价值，在实践中注重民主的制度、程序、过程的供给，民主好不好关键看这些制度、程序等能否对实现人民广泛参与提供有力保障和支持，人民是否有通畅参与的机会和渠道，以及人民的参与是否能对权力运行结果施加实际的影响和控制等，也即强调程序民主、过程民主。如果认为民主是工具，即“工具民主”，则把民主作为手段，强调民主的“管用性”，评判民主好不好，主要看民主能否带来政治过程之外的效能，诸如经济发展、政治稳定等，也即注重实质民主、成果民主。

与西方民主片面强调民主的目的性进而出现“对程序的崇拜高过对实质的崇拜”［31］495而导致政治衰败的乱象不同，全过程人民民主注重工具民主与目的民主的复合，在民主制度设计上，努力把握过程民主与成果民主、程序民主与实质民主的统一与平衡。毛泽东曾对民主的工具性与目的性的关系进行过经典而精辟的辨析，在他看来，“民主这个东西，有时看来似乎是目的，实际上，只是一种手段……这就是说，归根结蒂，它是為经济基础服务的”［33］。在这里，毛泽东虽然点到了民主的“目的性”，但更强调民主的“工具性”。其实，马克思恩格斯也早就指出了“确定民主的真正意义”［34］的重要性，并认为，如果民主不能作为一种手段实行进一步的、直接侵犯私有制和保障无产阶级生存的各种措施，那么，在他们看来，“这种民主对于无产阶级就是毫无用处”［35］，也即从“工具民主”的层面来强调民主的作用和价值。改革开放后，社会主要矛盾的性质决定了我们的中心任务主要是解决“有没有”的“贫乏”问题，因而在民主建设的策略与内容上，我们一直强调的是民主服务于“经济基础”的工具性作用，最具代表性的就是邓小平提出的评判民主优劣的标准，即“第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展”［36］。这几个方面显然都是民主的“工具性”作用。但新时代社会主要矛盾发生了深刻变化，仅仅强调民主的“工具性”，与满足人民日益增长的美好生活需要以及在与西方民主的“同台竞技”中全面彰显全过程人民民主的优势、改变国际民主话语权的格局的要求都还有一定差距。因此，突出强调和增加“目的民主”的目标追求，提出“目的性”的民主评价标准，进而实现“工具民主”与“目的民主”的统一就成为全过程人民民主发展的内在要求。我们既通过广泛多样有机衔接的制度体系和程序机制来保障人民充分民主参与权利，也通过丰富完整的民主参与实践来切实支撑提升人民民主参与的效能感，更取得了实实在在的堪称奇迹的绩效。与此相关联，全过程人民民主还主张一种“系统评价”［37］的标准，这种系统评价的标准恰恰彰显出目的民主与工具民主复合的结构特点。习近平明确提出了评价一个国家民主制度优劣的“八个能否”的标准，如“人民群众能否畅通表达利益要求”等，就是“目的性”标准。而他提出的“四个要看、四个更要看”的标准，如“要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权”等［7］，也是从民主的“目的性”层面即是否有利于人民的充分参与以及这种参与是否能产生预期影响的角度来评价民主的。同时，全过程人民民主也重视民主的“溢出效应”，即重视民主的“工具性”。习近平鲜明指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”［2］335因此，“中国经济实力等不断跨上新台阶”“社会长期和谐稳定”的“奇迹”和事实就充分证明了“社会主义民主政治的强大生命力”［29］。而习近平关于“六个切实防止”［29］的深刻阐述，则主要强调和体现的是全过程人民民主的“工具性”。这样，全过程人民民主，既意蕴程序民主也内涵实质民主，既实现了过程民主又创造了成果民主，从而实现并彰显了“目的民主”与“工具民主”相统一的优势和魅力。

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