“三权分置”背景下农地信托法律问题研究

陈 凌 远

(湛江幼儿师范专科学校 马克思主义学院,广东 湛江 524088)

党的十八大以来,深化农村土地制度改革、加快农村金融创新,是农村改革的探索方向。农地信托作为一种金融工具,在各地农村改革探索中成为盘活利用土地资产的创新方式。一方面,丰富的实践亟需理论的回应。当前全国各地探索出“宿州模式”“草尾模式”“密云模式”“沙县模式”等,各种模式之间的探索并不统一,大致来讲有“农户+农地信托公司”模式、“地方政府+信托公司”模式、“土地股份合作社+信托公司+农户”模式这三种,亟待理论层面的明确[1]。另一方面,法律的抽象性需要结合实践的诠释才能彰显生命力。农地信托是否有法可依,是否有足够的法理支撑,法律如何保障农地信托的建构和实现,成为学界研究的焦点。

农地“三权分置”改革以来,《农村土地承包法》《民法典》相继确认了农地权利的生成逻辑与权利构造。作为派生于用益物权的土地经营权,其流转方式在前述两部法律已有专条论及。农地信托可否成为土地流转的一种模式?土地经营权是否为该种模式下的信托财产?在农地信托法律关系当中,委托人、受益人、受托人三方关系为何、角色如何?如何保障农地信托的安全运行?一系列问题构成本文研究的重点内容。

一、农地信托的法律制度困境

(一)信托财产指向不明

在农地信托中,何者能成为信托财产,素来有所争论。在农地尚未实行“三权分置”改革之前,多数意见认为土地承包经营权为信托财产的意指,少数意见认为只有集体土地所有权才能成为农地信托之中的信托财产[2]。若如后者所言,农地信托的应用范围将大大缩减。因为集体经济组织固然拥有土地所有权[3],但在实行家庭联产承包责任制的今天,可用于信托的集体土地并没有多少。信托制度在其发源地确实存在“双重所有权”的问题,但在国内,农地信托财产固守土地所有权则是一种故步自封的做法。反观前者,土地承包经营权作为一项用益物权,具有较为完整的权能,似乎能够独立承担起信托财产的重担。但此种观点有其不可克服的弊端,即难以克服其成员身份属性所带来的流转风险。在我国,土地承包经营权在制度设计之初,除了有激活生产力的经济属性之外,更多的是对集体经济组织成员的一种社会保障。信托该权利,无法解决多方主体对于“失地”的忧虑[4]518-525。在农地“三权分置”之后,派生的土地经营权是否当然地成为信托财产,还面临着证成的挑战。

(二)信托当事人角色混乱

信托法律关系中的主体结构为委托人、受托人、受益人。如此清晰的结构,在丰富的实践之中,存在着形式与内容的错位问题。就何者能够成为委托人来说,《信托法》并无详尽规定,若从该法第二条“其财产权”似乎可以解读出委托人必须为信托财产的所有人或者至少为权利人。但在实践之中,不仅农户可以成为委托人,土地股份合作社、村委会、政府也可以成为委托人。委托人原来所持有的财产权利是否违背了现行法律规定,例如政府作为委托人是否享有财产权利,成为一个令人深思的问题。受托人主体角色多元需要进一步研究。一方面,实践中受托人的多元是否为现行法律、信托制度法理所容纳。例如,自然人能否成为农地信托的受托人。又如,政府性信托公司作为受托人,其非营利性目的与作为金融工具的信托之间存在内在逻辑冲突[5]44。另外一方面,受托人能否自主经营其财产?管理其信托财产是否又违背了忠实、谨慎义务?实践中受托人的管理具体指向自营还是他营,需要进一步厘清。至于受益人,农民或农户作为农地信托的受益人为制度设计和改革的应有之义,但集体经济组织或者村委会、地方政府能否成为受益人则成为理论和实践中需要回应的问题。

(三)农民权益难以得到切实保障

农户的弱势、金融机构的专业性特征、个体维权成本的高昂等因素,都是农地信托改革需要面临的问题和挑战。一是处于弱势地位的农户难以对处于强势地位的金融机构进行有效监督。农户虽然具备从事农事生产经营的知识,但对复杂的金融运行模式、信托条款并不熟悉,不具有专业的金融知识,难以对受托人进行有效的监督。二是作为个体的农户监督信托等机构成本高昂、维权难度大。农户的分散性决定了其权利行使的零碎式分布,若想进行群体性维权,农户反复磋商、组织的时间和金钱成本过高,同时难以形成较为统一的意见,无法有效维权。三是金融系统的安全性目标与复杂性现实决定了对农地信托的监督需要有专门的监督机制。近年来,中央对防范系统性金融风险的高度重视和对农村土地改革的稳慎态度,对于农地信托改革的实施路径需要慎之又慎。若固守安全性,则农地信托难以迈出前进的一步,若追求流转效益,系统性安全则难以保障。在金融安全发生风险之际,农民权益也将荡然无存。

二、农地信托的理论证成

(一)土地经营权具备信托财产的要件特征

自农地实行“三权分置”之后,土地经营权由原初的土地承包经营权析出或派生,因其剥离了固有的身份属性而成为一项纯粹的财产权利。有观点认为土地经营权当然就是农地信托当中的信托财产[6],其逻辑是三权分置后,集体拥有土地的所有权、农民拥有土地承包权和经营权,而土地的经营权可以流转,因此土地经营权为信托财产。但理论上还需要从信托财产的构成要件上对其进行证成:第一,作为新生权利的土地经营权是物权还是债权,或是二者兼有之,学界尚有争论。但无论是何者,都不可否认其属于财产权的范畴,具有财产权的基本特征。第二,土地经营权生发于土地流转过程之中,原有的身份属性已剥离,其价值由市场供求、当事人约定等形成,可以用金钱计算与衡量。第三,该权利系属不动产权利,尽管在此之上可设立抵押等负担,但不影响其作为积极财产而存在。第四,“三权分置”之后的土地经营权,依法可以进行再流转,委托人在此基础上进行转让、处分并不影响原来的权利。因此,土地经营权具备信托财产的要件特征,可以成为农地信托的客体。

但具备信托财产要件特征的土地经营权,并不意味着当然可以成为信托财产。在讨论农地信托的信托财产时,需要论证信托财产的独立性和归属问题。有学者认为,信托财产的所有权需分割为名义所有权和实质所有权,并在此基础上确认受托人享有名义所有权、受益人享有实质所有权[7]3。进而,土地经营权难以成为“名义所有权”,且“双重所有权”不符合我国实际,故土地经营权作为信托财产并不合适。又有学者认为,我国只承认单一所有权,故土地权利要成为信托财产,需“转移”土地所有权由委托人享有,然而我国实行土地所有权公有制,实行农地信托则会动摇国本,不能实行[8]。澄清二者的误区,需要认识到:我国《信托法》虽然不承认英美法系上的“双重所有权”,但也不必然要求通过转移所有权(传统意义上的信托财产权权属)来实现信托财产的独立性。理由是:第一,法律上并没有直接要求转移所有权来实现信托,而是采用了“委托给”的表述,不转移信托财产所有权来实现进行信托存在制度的可能性。第二,财产信托的丰富实践中,除了物权信托,也有债权信托[9]。在某些实践中,并不要求转移信托财产的权属来实现信托经营[10]。例如,资产证券化交易。因此,在农地信托之中,可以通过土地财产权的转移而非土地所有权的转移来实现信托目的。至于实现信托财产与固有财产的“隔离”(即独立性),则可以通过信托财产登记的方式解决[11]。

(二)依托信托财产确定信托关系的当事人

实践中,委托人、受托人、受益人主体角色混乱,似乎集体经济组织或村民委员会、合作社法人既可以成为委托人,也可以成为受托人和受益人。农户、村委会、政府、信托公司等主体角色混乱的背后,折射出我国法律和制度的空白。实际上,在把握土地经营权作为信托财产这一基础上,循信托法律关系的主体结构,则可以发现三方主体的角色。

第一,委托人是合法享有土地经营权的权利主体。如前述,在农地信托法律关系中,土地经营权为信托财产,而土地经营权人作为该权利的享有者自然可以成为委托人。从《民法典》《农村土地承包法》有关规定,以及实践来看,土地经营权由土地承包经营权所派生,故委托人的范围应当扩大到土地承包经营权的主体。如此一来,无论是农户,还是经流转产生的土地经营权主体,都有可能在理论上成为委托人。因此,那种固守委托人只能是农户或者是农村集体经济组织、农民专业合作社的观点,并不准确。当然,有观点认为,若由集体经济组织或村委会取得土地经营权,则有“返租倒包”的嫌疑[12]。在政策话语中,“返租倒包”行为被认为是一种侵犯农户土地承包经营权的行为。但实际上,历史上禁止“返租倒包”主要是因为其违背了农民意愿强制流转土地。而在不同历史时期政策导向并不相同,现阶段的“返租倒包”甚至成为不少地区的有益实践[13]。

第二,受托人是具有专业农地管理经验的金融机构。农地信托的受托人为信托公司,本无疑义,但实践中的多元主体(如政府、集体经济组织)充当受托人,或者土地流转服务公司以“信托公司”之名从事非信托行为[14],使得受托人的角色变得扑朔迷离。实际上,受托人除了具备一般的主体资格外,还需具备专业的经营能力和管理能力、雄厚的资金实力、健全的内部治理结构等。基于此,则可以把集体经济组织、村委会、土地流转服务公司等排除在信托关系之外。一方面,他们并非信托关系的当事人,另一方面,其因不具备特殊资格与能力而难担受托人大任。至于是政府性信托公司还是商业性信托公司,在符合诸多资格条件的前提下,应当都允许其进入农村土地信托市场。

第三,受益人是能够享受信托利益的法律主体。从“三权分置”和农地信托改革的目的出发,改革的目标是为了盘活农地的财产属性,故农户为受益人并无疑问。但集体经济组织或农民专业合作社、村民委员会等能否成为受益人则需要论证。首先,从《信托法》条文上看,允许其成为信托受益人并无障碍。其次,此类主体取得受益权的合理性何在?若认为土地经营权是信托财产,而该权利派生于集体土地所有权,土地收益的好坏与集体资产有着千丝万缕的联系,允许集体成为受益人,能更好地激发集体保护土地的积极性。另外,土地经营权入股由股份合作社取得后,进行信托流转,其已处于委托人地位,也可允许其成为受益人。最后,允许集体经济组织作为集体所有权的行使代表成为受益人,其实也是壮大集体资产的体现。

(三)农村土地信托的特殊性要求专门的监察人

在性质上,农地信托属于一种私益信托。首先,从农地信托的直接目的来看,作为权利人的农户,追求通过土地经营权信托获得财产性收益。同时,农户为民法上的私主体,其信托行为应当属于私益信托。而公益信托因受益人为不特定公众,受益权的归属会因处于不确定状态而招致损害,立法者有意设计监察人制度,以此加强对公众利益的保护。私益信托并不如公益信托一样对象不特定,因此有观点认为无需设立专门的监察人[15]358。但这并不能否认农地信托的特殊性,农地信托在某种程度具有公益信托的特征。第一,农地信托涉及的委托人或者权利人数量众多。尽管对象特定,但是其规模并不亚于公益信托的公众。第二,我国的土地所有制决定了对农地信托的监督并不能像传统私益信托一般放任,而须进行主动监督。第三,信托是一种金融工具,其对资产的利用不同于出租、入股等,而带有一定的金融风险,需要专门的监管制度。因此,农地信托的复杂性要求其需设置专门的监察人制度,保障农民的合法权益,兼顾政治稳定和防范金融风险等目标。当然,若单方面强调农村土地的社会保障功能,则很可能会得出农村土地不可用于信托的结论。

三、农地信托的路径探析

(一)明确农地信托财产的范围

关于信托财产,在农地信托改革和应用中应当于法有据、有法可依。一是将农地信托纳入到土地流转的“其他方式”中来。无论是《民法典》还是《农村土地承包法》,都承认土地流转存在多种方式。对于实践中出现的较为成熟的方式,应当出台专门的规范予以保护。至于规范的形式,可以是规章制度的形式。二是明确土地经营权为农地信托中的信托财产。土地经营权作为财产权利,具备成为信托财产的要件特征,明确其信托财产地位,可以有效终止一些不必要的争论。至于如何解决信托财产独立性的问题,则可以采用信托财产登记的方式,将土地经营权和原有的固有权利区分开来。三是确定土地经营权的物权性质[16]。尽管在理论上对土地经营权的性质争论不休,但肯定土地经营权的物权功能,至少有两大好处:其一,稳定土地关系,使受托人的管理经营有稳定的预期;其二,有利于进一步发挥土地经营权的效用,受托人可以对此进行抵押融资或做其他投资。

(二)合理确定当事人的法律角色

一是允许集体经济组织或村委会成为委托人。农户成为委托人并无障碍,但是限于农户的弱势地位,现实中多由集体经济组织进行信托流转,应当赋予集体经济组织等委托人的法律地位。有观点认为应当区分委托和代理,集体经济组织只是代理农户从事信托行为。这种观点有一定道理,但却难以解释现实中信托文件的签署方为集体经济组织或股份合作社、信托公司,而非农户。同时,农户也并未签订所谓代理合同。这种“代理”观点,未免有些牵强。集体成为委托人,在法理上并无不当,其所持有的诸多土地经营权,是通过一系列合同流转得来的。至于担心农户的利益受到损失,只要在信托文件中规定农户为受益人即可。同时,这也符合“三权分置”的政策内涵。

二是规定受托人的选任条件和职权范围。成为农地信托的受托人,除了要符合《信托法》规定的一般资格之外,同时应当设定农地信托受托人的特殊资格。具体来说,可以参照《信托公司管理办法》第二章进行规定,对受托人的资金要求、农业经营管理能力、治理机构等作出要求。同时,赋予受托人管理信托事务权、处置信托财产权、请求补偿权等,设定其对信托财产的管理义务、保护义务等。

三是规定集体经济组织成为受益人的情形和条件。农户为农地信托的主要受益人[17],这是出于保障农民权益的考虑,也是稳定农村土地改革大局的考量。在允许集体经济组织成为委托人的情况下,其为利用土地尽心竭力,若无充分的激励机制,则容易造成农地信托形同虚设或偏离制度设计初衷。因此,也应当允许集体经济组织成为受益人,规定其在充当委托人的角色时也可以取得部分收益权利。

(三)健全农地信托监察人制度

一是规定监察人的强制设立。在理论上,允许通过信托文件设立农地信托监察人是尊重当事人自由意志的体现。在比较法上,也有通过受益人代表或者委托人代表的方式设置农地信托监察人的做法。但是,考虑到现实中农户的谈判地位、专业水平等处于弱势地位,农地信托具有较大规模的特征,应当采用强制设立的方式,排除当事人约定设立的情形。关于具体人选的确定,可以通过政府提供建议名单、委托人或受益人确定的方式,或者直接采取政府或者法院指定的方式。二是确定监察人的选任条件。成为监察人,除了具备一定的年龄、身体条件外,还需具备专业的农业经营知识、信托知识等。这是因为农地信托除了涉及对农地的经营管理,还包括经济学、金融学、管理学、法学等诸多学科知识和素质能力要求。三是确定监察人的职权范围。在这方面,可以充分借鉴公益信托的监察人制度,赋予其知情权、对受托人不当行为的撤销权、起诉权等。同时,需要细化监察人提起诉讼的条件、前置程序等。

四、结 语

在新的历史条件下,在深化农地“三权分置”改革的基础之上,探索土地经营权的利用新形式,是回应时代与实践的有益行动。在农地信托法律关系之中,需要对法律客体的范围做出界定,捋清法律主体之间的关系,明确各方的权利和义务内容。首先,农地信托客体,是在“三权分置”之后派生的土地经营权,其具有信托财产的要件特征,可以成为信托财产。其次,农地信托受托人,是具有特定资质的信托机构,委托人则是与受托人直接成立法律关系的集体经济组织或合作社法人,农民则是农地信托当中的受益人。考虑到农地信托的特殊性,作为集体所有权主体的集体经济组织,也应当允许成为受益人。最后,为了充分保障受益人的利益,应当考虑设立农地信托监察人制度,使农地信托在追求效率价值的同时兼顾安全价值。