美国长臂管辖对中国涉外企业的影响与应对研究——以TikTok 为例

李佳凝 韩 璐

目 次

一、长臂管辖的研究分野——法学与国际政治的视角

二、长臂管辖的实践分析——以TikTok 为例

三、长臂管辖的应对建议

四、结语

长臂管辖是美国服务其国家利益的有力工具，美国多次利用这一政策制裁中国涉外企业。2020年8月，美国总统行政办公室（Executive Office of the President）发布第13942 号行政令，①See Executive Office of the President，Addressing the Threat Posed by TikTok，and Taking Additional Steps to Address the National Emergency with Respect to the Information and Communications Technology and Services Supply Chain，Accessed April 27，2021.https：／／www.federalregister.gov／documents／2020／08／11／2020-17699／addressing-the-threat-posed-by-tiktok-and-taking-additionalsteps-to-address-the-national-emergency.禁止受美国司法管辖的任何人或企业与TikTok 母公司字节跳动及有利益关联的公司进行任何交易。这是美国继制裁中兴、②See U.S.Department of Commerce，Secretary Ross Announces Activation of ZTE Denial Order in Response to Repeated False Statements to the U.S.Government，Accessed January 18，2021.https：／／www.commerce.gov／news／press-releases／2018／04／secretary-ross-announces-activation-zte-denial-order-response-repeated.要求引渡孟晚舟③See Department of Justice Canada，Extradition in Canada，Accessed January 18，2021.https：／／www.canada.ca／en／department-justice／news／2018／12／extradition-in-canada.html.之后，再一次开展针对中国高新技术行业企业的长臂管辖行动。截至目前，有关TikTok 的一系列法律行动已暂告一段落，但中国涉外企业面临的制裁风险仍然存在，研究此种风险及其应对是当前维护国家利益、保护企业权利的重要课题。

一、长臂管辖的研究分野——法学与国际政治的视角

长臂管辖（Long-arm Jurisdiction）是美国法中域外管辖的一种，按照《法学大词典》中的解释：“如果被告有意地在法院地作出产生责任的行为，并有权依据法院地法律取得权利或利益时，法院就对由该行为引起的诉讼拥有管辖权。开始时，用于法院对人的管辖权可以及于本州以外的外州人，主要用于交易行为和侵权行为。后来，不仅适用于美国州际之间诉讼，也扩大到国际上，包括对外国国民的长臂管辖。”从定义中可知，长臂管辖既是法律制度，也是一项可以在国家战略中加以运用的法律政策。随着法律实践的发展，其研究范畴已从法学扩展至国际政治领域，并有涉及经济、金融等学科研究的趋势。

（一）长臂管辖的研究发展

长臂管辖发源于美国复杂的司法系统所带来的管辖问题。在联邦制的框架下，各州独立的司法系统是其州主权的体现，美国最高法院在Pennoyer v.Neff 案中确立了各州的专属管辖权。④See 95 U.S.714（1878），See Wiecek，William M，Pennoyer v.Neff.，in the Oxford Guide to United States Supreme Court Decisions，New York，Oxford University Press，2009.随着各州经贸交流的增多，专属管辖权带来的诉讼成本等问题逐渐阻碍了跨州商业行为的发展，在International Shoe Co.v.Washington 案中，这一原则被最低限度联系原则取代，⑤See 326 U.S.310（1945），See Brannen，Daniel E.，Jr.，Richard Clay Hanes ＆Rebecca Valentine，International Shoe Co.v.State of Washington（1945），In Business and Government Law，2nd ed.，edited by Lawrence W.Baker，p.1115-1119.Vol.5 of Supreme Court Drama：Cases That Changed America.Detroit，MI：UXL，2011.美国国内法中的长臂管辖自此诞生。这一创举被称为法律现实主义的巨大成就，其背后是管辖权理论的变迁。⑥See Rutherglen George，International Shoe and the Legacy of Legal Realism，Supreme Court Review 2001，2001，p.347-374.《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act）标志着长臂管辖概念的扩张，其争议在于赋予了国内法域外适用的效力，而不像《1974年贸易法》，⑦See 19 USC Ch.12：TRADE ACT OF 1974，301条款即属该法。在立法时已具有多边贸易和域外适用的背景，尽管二者都具有国际政治动机。⑧See Grzybowski Kazimierz et al.，Towards Integrated Management of International Trade—the U.S.Trade Act of 1974，International and Comparative Law Quarterly 26，no.2，1977，p.283-323.自此，有关长臂管辖的研究从法学范畴扩展到了国际政治范畴。在美国频繁使用长臂管辖的情况下，欧洲各国面对相当数量的长臂管辖的要求，着力研究了其法律条文和可能的应对措施。⑨See Vaughan Lowe，Us Extraterritorial Jurisdiction：The Helms-Burton and D'Amato Acts，International and Comparative Law Quarterly 46，no.2，1997，p.378-390.

随着案例的累积，长臂管辖的研究逐渐理论化，长臂管辖的特征、执行、影响和应对等方面的研究得到重视。一方面，学者们认识到长臂管辖的重要作用，例如FCPA 的行动与贿赂程度正相关；⑩See Stephen J.Choi＆Kevin E Davis，Foreign Affairs and Enforcement of the Foreign Corrupt Practices Act，Journal of Empirical Legal Studies 11，2014，p.409-445.监管机构促进了跨大西洋竞争政策中的合作。⑪See Chad Damro，Transatlantic Competition Policy：Domestic and International Sources of Eu-Us Cooperation，European Journal of International Relations 12，no.2，2006，p.171-196.另一方面，学者们反思长臂管辖执行中存在的问题，例如，司法体系常常将长臂管辖的案件交由下级法院处理，其裁判水平不一定足以应对所涉利益的价值；⑫参见［美］霍夫鲍尔：《反思经济制裁》，杜涛译，上海人民出版社2019年版，第165 页。政治因素的参与使得许多案例中的程序公平受损。⑬See Danielle Ireland-Piper，Extraterritorial Criminal Jurisdiction：Does the Long Arm of The Law Undermine the Rule of Law？，Melbourne Journal of International Law 13，no.1，2012，p.122.随着长臂管辖涉及的范围越来越广，从反腐败扩张到以知识产权⑭参见丁文严：《跨国知识产权诉讼中的长臂管辖及应对》，载《知识产权》2018年第11 期。为代表的新兴领域，其在国际政治上的影响研究逐渐受到重视，学者们探讨的议题包括大国的国内法对全球合作产生的重要影响⑮See Sarah C.Kaczmarek ＆ Abraham L.Newman，The Long Arm of the Law：Extraterritoriality and the National Implementation of Foreign Bribery Legislation，International Organization 65，no.4，2011，p.745-770.和司法环节对本国和外国公司的区别对待。⑯See Stephen J.Choi ＆ Kevin E.Davis，Foreign Affairs and Enforcement of the Foreign Corrupt Practices Act，Journal of Empirical Legal Studies 11，2014，p.409-445.与此同时，长臂管辖的跨学科研究也有了进一步的发展，有学者将其置于政治经济学中考虑。⑰See Abraham L.Newman ＆ Elliot Posner，International Interdependence and Regulatory Power：Authority，Mobility，and Markets，European Journal of International Relations 17，no.4，2011，p.589-610.近年来，随着中国企业和个人受制裁的案例增多，中国学者的研究快速累积，其中以中资企业的特征研究⑱参见李婧、李世恒：《美国长臂管辖下受制裁中资企业的特征研究》，载《国际贸易》2019年第11 期。和法律风险与应对措施⑲参见钟燕慧、王一栋：《美国“长臂管辖”制度下中国企业面临的新型法律风险与应对措施》，载《国际贸易》2019年第3 期。为代表的经济领域文献为长臂管辖的研究提供了新视角。

当前研究的不足在于缺少以中国视角出发的国际政治与法律结合的分析。一方面，中国的长臂管辖研究起步较晚，目前仍有许多研究侧重法律制度的理论构建，对策研究稍显不足。另一方面，长臂管辖的早期研究以欧洲为主，其战略地位与对外关系与当代中国有根本差别，许多应对措施的研究成果需要本土化的研究验证。

（二）长臂管辖的研究路径

在法学研究中，长臂管辖是与域外管辖、域外适用相区分的法律制度，有关研究主要包括构建理论体系和探索司法实践两种路径。在理论构建的路径中，美国法下的长臂管辖的内涵限定于民事诉讼中的对人管辖权，⑳参见李庆明：《论美国域外管辖：概念、实践及中国因应》，载《国际法研究》2019年第3 期。这一路径虽然厘清了条文上的长臂管辖与域外管辖的定义区别，但也舍弃了当下美国法律活动中长臂管辖为人诟病的部分：制裁TikTok 的行政令不属于民事范畴，因而被排除出长臂管辖的范围。有学者指出，长臂管辖应区分立法管辖与司法管辖的概念，㉑参见宋晓：《域外管辖的体系构造：立法管辖与司法管辖之界分》，载《法学研究》2021年第3 期。这一路径虽然明晰了长臂管辖过程中各法律机制的差异，但忽视了美国对华长臂管辖各案例中的国家意志：涉及制裁TikTok 的多项总统行政令与地方法院的初步禁令等一系列法律行动涵盖了各类管辖，随着案件进展，包括美国外国投资委员会（CFIUS）在内的多个部门参与其中，各主体集体行动的机制难以得到全面阐释。在司法实践的路径中，长臂管辖的概念已不囿于以上概念限制，演进至国际法的范畴，㉒参见黄芳：《美国引渡制度研究》，载《法律适用》2019年第15 期。这一路径虽然解释了长臂管辖的发展历程，但侧重于特定制度的演化：无论是制裁TikTok 还是引渡孟晚舟，对制度演化的解释无法满足当前应对美国将法律工具应用于对外政策乃至“以逐案审查的方式确立扩张性的管辖权”的现状。㉓参见沈伟：《中美贸易摩擦中的法律战——从不可靠实体清单制度到阻断办法》，载《比较法研究》2021年第1 期。

在国际政治研究中，长臂管辖的概念囊括了宏观层面的内涵。有学者指出，长臂管辖涉及域外管辖权（Extraterritorial Jurisdiction），因其超出一国领土主权的范畴而属于国际法问题。㉔参见戚凯：《美国“长臂管辖”与中美经贸摩擦》，载《外交评论（外交学院学报）》2020年第2 期。首先，在2018年发布的《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书中，长臂管辖被定义为“依托国内法规的触角延伸到境外，管辖境外实体的做法。”㉕参见《中华人民共和国国务院新闻办公室：关于中美经贸摩擦的事实与中方立场：四、美国政府的贸易霸凌主义行为》，载中华人民共和国国务院新闻办公室官网2021年3月1日，http：／／www.scio.gov.cn／ztk／dtzt／37868／39004／39015／Document／1638348／1638348.htm。可见，在国际政治领域的讨论中，长臂管辖的范畴不仅限于民事领域，相比法学研究更加关注现实案例中的法律行动的目的性，在法学范式之外提出的应对措施更针对案例的发生原因；同时，将金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等重点领域纳入探讨，得以全面认识长臂管辖的政策效果。其次，在国际政治研究领域，尽管现代资本主义国家一直主张“去政治化”，即市场经济不受政治约束自我循环，社会秩序可以脱离政治自我维系的一种理想国家模型，并在此基础上衍生出互联网自由与科技无国界等口号。但“去政治化”本身就是一种政治宣传口径，从“去政治化”的角度来看长臂管辖，无非也是利用自身在经济金融领域的优势拓展势力范围以达政治目的。综上，本文将采用这一视角展开讨论，在分析法律机制的基础上探究其政治特征，以此为基础提出应对建议。

（三）长臂管辖的研究内涵

制裁TikTok 事件再一次显示了企业应对长臂管辖的乏力，研究长臂管辖的影响与应对显得格外重要，而法学和国际政治学科的研究在这一问题上是相辅相成的。在影响方面，有学者研究长臂管辖的宏观作用，梳理其可能在经济效益、产业升级乃至国家战略上造成的影响，㉖参见张家铭：《“霸权长臂”：美国单边域外制裁的目的与实施》，载《太平洋学报》2020年第2 期。分析部分政策的有效性；㉗See Golden N.，Conspicuous Prosecution in the Shadows：Rethinking the Relationship between the FCPA's Accounting and Anti-Bribery Provisions，Iowa Law Review 104（2），2018，p.891-926.有学者研究长臂管辖对企业的影响，例如，商业竞争中的成本问题㉘See Rebecca L.Perlman ＆ Alan O.Sykes，The Political Economy of the Foreign Corrupt Practices Act：An Exploratory Analysis，Journal of Legal Analysis 9（2），2017，p.153-182.和风险问题。㉙参见钟燕慧、王一栋：《美国“长臂管辖”制度下中国企业面临的新型法律风险与应对措施》，载《国际贸易》2019年第3 期。在应对方面，有学者探讨制度保障，例如，系统回应㉚See ZIAEE SY.，Jurisdictional Countermeasures Versus Extraterritoriality in International Law，Russian Law Journal 4（4），2016，p.27-45.和本国法律制度的完善，㉛参见刘敬东：《大国司法：中国国际民事诉讼制度之重构》，载《法学》2016年第7 期。强调企业合规的必要性；㉜参见赵骏、吕成龙：《〈反海外腐败法〉管辖权扩张的启示——兼论渐进主义视域下的中国路径》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2 期。有学者关注法律应对，指出在现行框架内反击的可行性，㉝See Marisa Anne Pagnattaro ＆ Stephen Park，The Long Arm of Section 337：International Trade Law as A Global Business Remedy，American Business Law Journal 52，2015，p.621-671.强调利用国际救济应对的可能。㉞参见廖诗评：《国内法域外适用及其应对——以美国法域外适用措施为例》，载《环球法律评论》2019年第3 期。可见，无论是法学研究还是国际政治研究，一个公认的前提是长臂管辖影响的广泛性和应对的复杂性。在TikTok 事件中，其影响范围包括但不限于以数据安全为代表的中美两国的国家安全，受行政令制裁的TikTok 的合法权利，TikTok 的合作商与客户的合法权益，在特朗普影响下作为TikTok 潜在买家的沃尔玛、微软、甲骨文等公司的商业利益，受制裁影响的个人权利（如初步禁令诉讼中提到的宪法权利和经济权利）等。在应对上，TikTok 事件提供了在中美关系面临考验的情况下不同利益主体出于各自考量所作决策相互交织的复杂博弈图景：字节跳动创始人内部信中强调自身的“全球公司”属性与13942 号行政令中对字节跳动“中国公司”定位的矛盾，要求字节跳动剥离TikTok 业务的总统令㉟See Executive Office of the President，Regarding the Acquisition of Musical.ly by ByteDance Ltd，Accessed May 1，2022.https：／／www.federalregister.gov／documents／2020／08／19／2020-18360／regarding-the-acquisition-of-musically-by-bytedance-ltd.和美国各级法院作出的初步禁令判决的冲突，特朗普任内构成制裁的措辞严厉的行政令在拜登任上被撤销。㊱See Executive Office of the President，Protecting Americans' Sensitive Data From Foreign Adversaries，Accessed May 1，2022.https：／／www.federalregister.gov／documents／2021／06／11／2021-12506／protecting-americans-sensitive-data-from-foreign-adversaries.这一系列问题显示出长臂管辖涉及的国际社会中国家利益的博弈、制裁发起国国家权力和政治势力之间的博弈以及国家权力与企业之间的博弈等需要多层次应对的复杂面貌。

当前的研究和各国政策提供了一个应对长臂管辖的宏观图景：在政治上强化竞争力、重塑多边主义，㊲参见杨成玉：《反制美国“长臂管辖”之道——基于法国重塑经济主权的视角》，载《欧洲研究》2020年第3 期。在经济上打破垄断、建立新的机制，㊳参见郑昊宁：《伊朗呼吁欧洲尽快启动特别结算机制 绕过美制裁》，载新华网：http：／／www.xinhuanet.com／world／2019-04／16／c_1210109067.htm。在法律上设定限制、㊴See Pettit P.C.F.＆ Styles C.J.D.，The International Response to the Extraterritorial Application of United States Antitrust Laws，The Business Lawyer 37（2），1982，p.699-704 +713-714.强调企业合规。㊵参见杨成玉：《反制美国“长臂管辖”之道——基于法国重塑经济主权的视角》，载《欧洲研究》2020年第3 期。早在冷战结束以前，欧共体就意识到了长臂管辖的危害，㊶See European Communities，Comments on the U.S.Regulations Concerning Trade with the U.S.S.R.，International Legal Mat erials 21（4），1982，p.901.其他国家也相继采取了类似的应对措施，例如，我国新近颁布的阻断法㊷中华人民共和国商务部：《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（商务部〔2021〕1号），2021-01-09。等。可见，各学科的研究都为长臂管辖的应对政策提供了有针对性的建议，其中的许多措施也已经付诸实践，但仍然不能完全避免具有重要战略价值的公司受到域外长臂管辖的影响。现有的应对方法的局限在于，国家和企业的应对措施难以形成合力。一方面，正如TikTok 事件中所显示的，许多跨国公司有应对一般风险的强大能力，但对国际政治变动及其所造成的风险认知不足，应对乏力，需要国家的强力支持；另一方面，国家所能提供的支持在宏观图景上多是注重长期结果的，如强化竞争力、打破垄断、建立新机制等都需要相当长时间的磋商和合作才有可能实现，直接帮助被制裁的企业又有可能为制裁国提供新的制裁借口，企业在制裁中受损在所难免。从阿尔斯通、TikTok 等案例中可以看出，现有的应对方法实际上相当有限，妥善应对长臂管辖需要多学科研究的融合，构建一个多层次、多主体、多角度的立体解决途径。

二、长臂管辖的实践分析——以TikTok 为例

制裁TikTok 是否合法有待商榷，但其无疑符合长臂管辖的制裁倾向。在制裁之后，长臂管辖对TikTok 产生的影响和受影响各方的应对措施值得关注。

（一）长臂管辖的合法判断

在TikTok 事件中，长臂管辖的合法性有两层含义。其一，制裁TikTok 的禁止令是否违反美国法。TikTok 事件缘起第13873 号行政令，㊸See Executive Office of the President，Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain，Accessed April 29，2021.https：／／www.federalregister.gov／documents／2019／05／17／2019-10538／securing-the-information-and-communications-technology-and-services-supply-chain.该行政令在2020年5月续期，㊹See Executive Office of the President，Continuation of the National Emergency With Respect to Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain，Accessed April 29，2021.https：／／www.federalregister.gov／documents／2020／05／14／2020-10594／continuation-ofthe-national-emergency-with-respect-to-securing-the-information-and-communications.2020年8月，总统据此动用其紧急状态下的权力命令商务部列出针对TikTok 及其有关公司的禁止交易清单。在TikTok Inc.v.Trump㊺See TikTok Inc.v.Trump，490 F.Supp.3d 73（D.D.C.2020）.的判决中，TikTok 认为公司的业务实际上是新闻推送，用户上传其他内容的行为是应用的附带功能，因而行政令限制了个人通信；禁止令对TikTok 造成了严重损害；TikTok 的内部程序足以保证政府不受损害。法院起初支持了前两项论点，在随后的上诉㊻See TikTok Inc.v.Trump，No.1：20-CV-02658（CJN），2020 WL 7233557（D.D.C.Dec.7，2020）.中支持了全部论点，同意了TikTok 的禁止令申请。至少从美国法院的判决来看，制裁TikTok 的合法性不能得到完全的保证。

此外，行政令也引起了侵权的争议。这主要体现在TikTok 员工诉讼Ryan v.Trump㊼See Ryan v.Trump，No.20-CV-05948-VC（N.D.Cal.Sep.15，2020）.和TikTok 用户诉讼Marland v.Trump㊽See Marland v.Trump，498 F.Supp.3d 624（3th Cir.2020）.上。在员工诉讼案中，员工质疑行政令对TikTok 的交易限制会影响员工工资的支付，请求法院豁免员工薪水的支付及阻止起诉收到薪水的员工。法院驳回了这一请求，原因有二：一是此请求尚不具备成为案件或争议（case or controversy）的条件。此请求涉及一系列不确定的条件：禁令针对的是“外国实体（foreign-owned entity）”，而TikTok 有可能通过正在进行的谈判改变其所有权结构，进而导致行政命令的不执行；商务部可能不会将向雇员支付的款项列入禁止交易的名单，且商务部声明不打算以禁止支付薪金的方式执行行政令中的制裁条款。二是员工无法证明，如果没有法院的命令，其将遭受无法弥补的伤害。法院特别提到了一份法庭之友文书，㊾See Ryan v.Trump EFF amicus brief.指出行政令可能对言论自由造成影响，但被告并没有援引第一修正案提出这项主张。在用户诉讼案中，原告诉称行政令违反了第一和第五宪法修正案及国际紧急经济权力法（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA），㊿See 50 U.S.C.§1701-07.请求法院颁布临时限制令（Temporary Restraining Order）。法院起初驳回了这一请求。针对宪法修正案，法院认为原告混淆了有关TikTok 的各项监管命令，行政令的限制范围与原告的描述有差异；即使无法更新和下载TikTok，发布内容的功能不受影响；获取信息的权利不是不受限制的，而是会让位于可对抗的重大利益（significant countervailing interests）；和微信案51See U.S.Wechat Users All.V.Trump，No.20-CV-05910-LB（N.D.Cal.Sep.10，2020）.不能适用同一判决逻辑，微信是华裔社区唯一有效的多人交流平台，且没有其他可靠的替代品，TikTok 并不具有这一属性。针对IEEPA，法院认为在禁令没有生效之前，原告没有受到损害；未来可能发生的损害不属于可以申请临时限制令的不可弥补的损害的范畴；无法更新不会显著影响TikTok 的使用，因此颁布临时限制令的前提不存在。一个月后，法院转而支持了原告的请求。法院认为政府对于遵守程序的抗辩是没有说服力的：根据行政程序法（Administrative Procedures Act，APA），52See 5 U.S.C.§ 701 et seq.法院没有被提前排除，同时也有权再次审查原告的诉求。法院同时指出，即使本案不可复审（not reviewable），原告也提出了非法定诉因。针对IEEPA，政府辩称禁令的实际影响未知的论点与其在听证会上的表述矛盾，其对信息材料的交换已经构成了间接规范，且绝非无关紧要的间接规范，因而违反了IEEPA 的要求。这表明原告关于政府的行为在IEEPA 信息材料例外规定下构成越权的论证是有可能成功的。在损害上，由于诉讼依据的APA 没有提供金钱救济（monetary relief），原告因行政令造成的重大且不可挽回的经济损失是不可弥补的损害可以得到确定，因而无须再在第一修正案的规定下讨论损害问题。在公益衡平（Balance of the Equities and Public Interest）上，法院认为政府对TikTok 构成的国家安全威胁的描述是假设性的，而原告已经明确论证了行政令违反IEEPA 的可能性，法院不认为政府行为防止的风险所带来的公共利益没有超过防止政府越权所带来的公共利益。加之违反APA 的行为具有全国性质，且原告及其TikTok 订阅者分布在各个州，一个全国范围临时限制令是有必要的。可见，在行政令是否越权、是否造成损害的问题上，法院并不完全支持政府的立场。

其二，长臂法规（Long-arm Statute）本身的合法性判断。支持的论点主要从法的价值和法的客观作用两个角度进行解释。鉴于作为长臂管辖基础的“最低限度联系原则”标准繁杂，多数美国学者和法官持公平论立场，即这种对人管辖通过正当程序认可和保护个人自由利益，因而是正当的。53参见肖永平：《“长臂管辖权”的法理分析与对策研究》，载《中国法学》2019年第6 期。从长臂管辖的作用来看，有学者认为这是在国际经济领域体现大国国际责任的行动，54参见刘敬东：《大国司法：中国国际民事诉讼制度之重构》，载《法学》2016年第7 期。而外国公司缴纳的罚款可被视为维护当下体系的营业税。55参见陈宇：《从Petrobras 案看美国〈反海外腐败法〉的域外管辖问题》，载《河北法学》2020年第5 期。但是，以上论述对长臂管辖合法性的论述仍面临质疑。这些质疑主要有从法学角度出发的探讨法确定性、民事法律关系的稳定56参见霍政欣、金博恒：《美国长臂管辖权研究——兼论中国的因应与借鉴》，载《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2020年第2 期。等论点，以及从国际政治角度出发的司法主权角度，论述长臂管辖损害了他国主权，同时违反了国际礼让原则与不干涉他国国内管辖原则57See Banna M A.，The Long Arm US Jurisdiction and International Law：Extraterritoriality against Sovereignty，Journal of Law，Policy and Globalization 60，2017，p.60-61.等论点。可见，长臂管辖法规的合法性在学界并无定论。长臂管辖固然存在其积极作用，这是无法否认的，但以积极作用肯定其合法性是不恰当的。第一，所谓“认可和保护个人自由利益”是极其模糊的概念，无论是在私法领域还是公法领域，包括商业利益和国家安全在内的权益冲突是无处不在的。因此，保护何者的利益、保护何种利益的问题均是在一定法律制度的基础上通过自由裁量实现的，而这一自由裁量的稳定性是存疑的：以美国法院的判例情况为例，在适用长臂管辖的案件中，往往是下级法院处理这些利益攸关的问题，58参见［美］霍夫鲍尔：《反思经济制裁》，杜涛译，上海人民出版社2019年版，第165 页。其裁判水平并不一定与所裁决的利益相匹配。美国制裁体系的灵活性加剧了这一不稳定性，导致法律的射程不断扩张。59参见沈伟：《中美贸易摩擦中的法律战——从不可靠实体清单制度到阻断办法》，载《比较法研究》2021年第1 期。第二，尽管美国存在所谓分权的制度设计，但法院的独立性是存疑的。美国的总统们逐渐发现自己的权力并没有明确的边界，特别是自小罗斯福总统以来，总统的权力持续扩张，在特朗普总统任内这一趋势没有扭转，反而已经扩展至干预司法进程的领域：后来成为美国最高法院大法官的卡瓦诺在2018年将之描述为“总统是首席执法长官”，特朗普团队更是认为“总统采取的任何行动都具有完全的宪法权力”。60高海龙：《“单一行政官”理论与美国总统权力的扩张》，载《美国研究》2020年第1 期。在经济制裁领域，总统权力也早已背离法治精神，被国内政治的需要左右。61参见薛天赐：《论美国经济制裁中的总统权力边界》，载《政法论丛》2020年第2 期。因此，美国法院实践过程中的独立性并不确定：法院在司法过程中常受到总统意志、党派斗争等国内政治因素的制约和干扰，为了避免判决造成法院所不能掌控的后果，法院判决时不得不考虑现实因素，62参见张杰：《美国司法系统独立性与政治性的悖论》，载《南昌大学学报（人文社会科学版）》2009年第3 期。而非仅从法律角度进行裁决。可见，一个以正当程序为依据却不独立，以积极因素为依据却不稳定的制度的合法性有待进一步探究。第三，相比具有普遍管辖权的罪名，长臂管辖缺乏国际社会所公认的管辖基础。以战争罪为例，其普遍管辖获得了各国一致同意，而在国际经济领域并不存在这种同意。自1928年《国际私法法典》（The Bustamante Code）诞生以来，尽管国际社会多次尝试，但尚未有某一协议成为广为接受的国际公约。63参见黄进、宋连斌：《国际民商事争议解决机制的几个重要问题》，载《政法论坛》2009年第4 期。

（二）长臂管辖的制裁倾向

长臂管辖是重要的政策工具。从成本角度看，相比军事打击，经济制裁成本更低；64参见柳剑平、郑绪涛：《美国对外经济制裁发展趋势及其对我国的启示》，载《太平洋学报》2005年第5 期。在无法协商的情况下，美国可以利用其与其他国家不对称的经济能力对被制裁对象形成一种心理压力。65参见张家铭：《“霸权长臂”：美国单边域外制裁的目的与实施》，载《太平洋学报》2020年第2 期。从政治影响看，美国通过长臂管辖扮演着世界警察的形象。美国利用其在国际经济领域其他国家所不能达到的优势垄断了解释权，以提供公共产品为名义，维护其国家利益。长臂管辖制裁基础源于其国家利益的需求：其一，维护国际地位。长臂管辖的演变有着鲜明的时代特征，美国的霸权地位越稳定，长臂管辖就越少；反之，其霸权地位面临的威胁越多，长臂管辖就越频繁。66参见戚凯：《美国“长臂管辖”与中美经贸摩擦》，载《外交评论（外交学院学报）》2020年第2 期。在当今中美相对实力不断变化的情况下，美国霸权地位面临冲击的现状使长臂管辖进入了频发期；自金融危机以来，美国的对外政策越来越受国内政治的掣肘，特别是特朗普任内，虽然美国国内的政治分裂越来越明显，但两党的对华态度却日趋一致，只是存在路线之争；随着拜登政府重点倾向内政，67参见王湘穗：《共同塑造未来4年的中美关系》，载《经济导刊》2020年第12 期。美国国家战略进入调整期，长臂管辖这一简单高效的政策是决策工具箱中的重要选择。其二，寻求影响别国。对美国而言，尽管其综合国力在国际社会中难有敌手，但在国际组织中并不能如臂使指般发挥影响：其实施长臂管辖的“权力”并非来自国际法的授权，而是其霸权的体现。68参见王震：《对新形势下美国对华“长臂管辖”政策的再认识》，载《上海对外经贸大学学报》2020年第6 期。与之相对，长臂管辖的立法权、司法权、执法权完全掌握在美国的政治机制中，这是发挥本国国力最为直接的手段。以伊核问题为例，美国的制裁69See H.R.2194-Comprehensive Iran Sanctions，Accountability，and Divestment Act of 2010，Accessed March 2，2021.https：／／www.congress.gov／bill／111th-congress／house-bill／2194？q ＝%7B%22search%22%3A%5B%22Iran%22%5D%7D＆s ＝2＆r ＝51.使欧盟理事会亦步亦趋地制裁伊朗，70See Council Decision 2010／413／CFSP，Accessed March 2，2021.https：／／eur-lex.europa.eu／LexUriServ／LexUriServ.do？uri ＝CONSLEG：2010D0413：20120803：EN：PDF.禁止对伊朗的能源行业提供投资、技术支持及转让的行为。其三，表明本国立场。长臂管辖除了直接打击被制裁实体和有关国家，还能强化国际社会对本国立场的认知，间接促进国家利益的实现。这不仅表明了制裁国政府对特定行为的立场（特别是在其可置信性强于外交声明的前提下），更能促进本国战略目标的实现。71参见柳剑平、郑绪涛：《美国对外经济制裁发展趋势及其对我国的启示》，载《太平洋学报》2005年第5 期。

在此背景下，长臂管辖政策呈现聚焦负面认知、指向性明显和政治化加剧的趋势。其一，美国对华负面认知增强。随着中国经济的发展，美国认为其领先的经济实力受到了中国的威胁，其中贸易逆差、对美投资和高新技术行业问题是美国负面认知的主要来源。72参见戚凯：《美国“长臂管辖”与中美经贸摩擦》，载《外交评论（外交学院学报）》2020年第2 期。就贸易逆差而言，2021年进出口贸易统计中，中国对美贸易顺差达3078 亿美元，同比增长28.8%。73参见中华人民共和国海关总署：《2021年12月进出口商品主要国别（地区）总值表（美元值）》，载中华人民共和国海关总署官网2022年5月3日，http：／／www.customs.gov.cn／customs／302249／zfxxgk／2799825／302274／302275／4122070／index.html。就对美投资而言，受中美贸易摩擦等不利因素影响，2019年中国对美投资流量38.1 亿美元，同比下降49.1%。74参见中国对外投资合作发展报告编写组：《中国对外投资合作发展报告2020》，中华人民共和国商务部。在此背景下，美国民众的对华印象在特朗普任内逐年提高，2020年高达66%。75See Pew Research Center，U.S.Views of China Increasingly Negative Amid Coronavirus Outbreak，Accessed May 2，2022.https：／／www.pewresearch.org／global／2020／04／21／u-s-views-ofchina-increasingly-negative-amid-coronavirus-outbreak／.中国高新技术行业的高速发展更是给美国带来了危机感，长臂管辖被“刻意化、定制化、专门化”，瞄准中国高新技术行业进行重点打击。76参见戚凯：《美国“长臂管辖”与中美经贸摩擦》，载《外交评论（外交学院学报）》2020年第2 期。其二，指向性明显。制裁TikTok 体现了长臂管辖对高新技术行业的指向性。整体而言，美国对华贸易在高新技术领域处于逆差状态，其中通信领域逆差最严重，77参见刘斌、李秋静：《特朗普时期美国对华出口管制的最新趋势与应对策略》，载《国际贸易》2019年第3 期。电子、计算机、通信及信息安全、材料、化学和微生物及毒素领域企业占受限企业总数的90%以上。78参见周磊等：《美国对华技术出口管制的实体清单分析及其启示》，载《情报杂志》2020年第7 期。知识产权是美国最常使用的制裁理由，美国以此为由针对中国提起了四次“301 调查”；79参见孟祺：《美国“301”调查：演变、影响及对策》，载《新疆社会科学》2018年第3 期。在2000～2019年的20 个年度里，进入法院司法程序的417 件涉华长臂管辖案件中，知识产权纠纷占总数的38%。80参见肖永平：《“长臂管辖权”的法理分析与对策研究》，载《中国法学》2019年第6 期。其三，政治化趋势加剧。一方面，制裁原因扩展至国家安全等定义模糊的领域，长臂管辖成为灵活度极高的法律武器。在TikTok 事件中，特朗普政府认为TikTok 有可能向中国泄露美国用户的信息，同时审查中国认为政治敏感的内容。在TikTok 软件运营之外，其对Musical.ly 的收购被认为有可能存在国家安全风险。81See Executive Office of the President，Regarding theAcquisition of Musical.ly by ByteDance Ltd.，Accessed April 29，2021.https：／／www.federalregister.gov／documents／2020／08／19／2020-18360／regarding-the-acquisition-of-musically-by-bytedance-ltd.另一方面，长臂管辖业已调动美国政府多个部门的参与，突破了一般经济政策的范畴。除商务部执行一般的制裁以外，司法部已经发起专项执法活动。82See U.S.Department of Justice，Attorney General Jeff Sessions Announces New Initiative to Combat Chinese Economic Espionage，Accessed March 3，2021.https：／／www.justice.gov／opa／speech／attorney-general-jeff-sessions-announces-new-initiative-combat-chinese-economic-espionage.当任何商业行为都有可能落入“国家安全”的陷阱，当经济“去政治化”成为一种政治口号时，在各部门都参与制裁打击的情况下，制裁很可能是避无可避的。

（三）长臂管辖的影响分析

长臂管辖造成的影响是多方面的，包括企业、国家等多个层面。就TikTok 而言，其冲击主要在经济效益和企业形象两方面。首先，长臂管辖提高了非市场性风险，TikTok 在应对制裁的过程中付出了额外的经济成本。在个人信息泄露的诉讼中，TikTok 先通过多个管辖权诉讼将涉及各州的关联案件集中至伊利诺伊北区法院，83See In re TikTok，Inc.，Consumer Priv.Litig.，481 F.Supp.3d 1331（U.S.Jud.Pan.Mult.Lit.2020）.此后又以9200 万美元的价格与用户和解。84See Bobby Allyn，TikTok to Pay ＄92 Million to Settle Class-Action Suit over “Theft” of Personal Data，Accessed April 30，2021.https：／／www.npr.org／2021／02／25／971460327／tiktok-topay-92-million-to-settle-class-action-suit-over-theft-of-personal-data.受行政令的影响，TikTok 的母公司字节跳动与美国甲骨文和沃尔玛两家公司达成原则性共识，将拟定符合中美两国法律规定的合作协议以解决公司未来在美国运营和发展的问题。85参见韩亚栋：《TikTok 是否真正危及美国的国家安全 甲骨文为什么败走中国市场 中国企业出海经风雨见世面》，载中央纪委国家监委网站：http：／／www.ccdi.gov.cn／toutiao／202009／t20200921_225883.html。从上述实践中可以发现TikTok 在面临法律风险的同时，其运营也受到管制；因此面对长臂管辖，法律成本和运营成本的提高首当其冲。其次，长臂管辖对企业形象的影响较为复杂。在应对同一项制裁的过程中，国内和国外的舆论情况可能截然不同。国内舆论主要关注TikTok 的应对策略，从前期消息显示TikTok 可能将部分海外业务出售给微软，到后期TikTok 发布起诉特朗普政府的消息，TikTok 的企业形象起伏巨大。国外舆论对TikTok 的讨论重点很大程度上是特朗普政府，而非TikTok造成的国家安全风险。在与制裁关联程度较低的国家，有学者指出，企业形象主要仍受企业行为的影响，同样也与国家形象紧密相关。86参见龚韵洁：《中美贸易争端背景下拉美媒体上的中国企业形象：以华为为例》，载《拉丁美洲研究》2020年第6 期。在企业面对长臂管辖的过程中，其自身的应对方式和企业背后的国家形象都可能在相当程度上改变公众对企业的认知。

事实上，法律在如今军事行动成本巨大的情况下已经越来越成为受到青睐的对外政策工具。美国国防大学发布的报告中指出，法律战已经是21 世纪冲突中不可或缺的因素；87See Charles J.Dunlap Jr.，Lawfare：A Decisive Element of 21st-Century Conflicts？，Joint Force Quarterly（Report），2009，p.34-39.在特朗普上任之初，美国之声发文认为特朗普极有可能使用法律武器对抗对手；88See Steve Herman，“Lawfare” Could Become Trump Tool against Adversaries.，Accessed February 5，2023，https：／／www.voanews.com／a／lawfare-possible-trump-tool-against-adversaries／3690167.html.美国的法律学者也已经将法律战的概念引入国家战略之中。89See Jill I.Goldenziel，Law as a Battlefield：The U.S.，China，and the Global Escalation of Lawfare.，Cornell Law Review 106，no.5，2021，p.1085-1172.结合中美两国舆论可以看出，无论是政府、媒体抑或一般民众，TikTok 事件已是事关国家利益的国际政治话题。早在行政令颁布之前，有关出售TikTok 的内容就已经在舆论场上掀起风浪。在新浪科技发布消息称字节跳动同意剥离TikTok 美国业务时，该条新闻下的最热评论均在谴责美国政府和字节跳动公司，90参见新浪科技：《消息称字节跳动同意剥离TIKTOK 美国业务》，载新浪科技网：https：／／tech.sina.com.cn／i／2020-08-01／doc-iivhuipn6306655.shtml。特别是将字节跳动与华为进行比较，显示出受制裁的公司之间的行动差异显著影响其企业形象。外交部则表示，“美方在拿不出任何证据的情况下，泛化国家安全概念，滥用国家力量，无理打压特定的非美国企业，这违背市场经济原则，也违反世贸组织开放、透明、非歧视原则”。91外交部：《2020年8月4日外交部发言人汪文斌主持例行记者会》，载中华人民共和国外交部官网：https：／／www.mfa.gov.cn／web／wjdt_674879／fyrbt_674889／202008／t20200804_7816501.shtml。美国的舆论情况则更为复杂，以当年的总统大选为代表的一系列国内政治问题也影响了各方对事件的评论。在国家安全上，政府强调TikTok 潜在的风险，而国内舆论并不赞成：美国有线电视新闻网（Cable News Network，CNN）报道称，问题在于美国监管政策的匮乏，而不是TikTok。92See CNN，TikTok is a National Security Threat，USPoliticians Say.Here's What Experts Think，Accessed July 9，2020.https：／／edition.cnn.com／2020／07／09／tech／tiktok-security-threat／index.html.美国智库信息技术与创新基金会（Information Tecnology and Innovation Foundation，ITIF）副总裁声明，TikTok 事件中受损最大的是美国人，没有证据证明TikTok 对国家安全构成威胁；93See Information Technology and Innovation Foundation，TikTok Ban Would Hurt Americans Most，Accessed August 1，2020.https：／／itif.org／publications／2020／08／01／tiktok-ban-would-hurtamericans-most.纽约时报报道称，归因于中国应用程序的大部分风险都是理论上的，行政令中也使用未来时以谨慎表述可能性。94See Sanger，D.E.＆Barnes，J.E.（2020，Aug 08）.It's Distracting But Is TikTok Really a Risk？：［Foreign Desk］.New York Times.行政令派生的问题也在美国国内引起了激烈的讨论。美国公民自由联盟（American Civil Liberties Union，ACLU）认为，此举违反了第一修正案，而所谓隐私问题并不是行政令的动机：TikTok 收集的数据与Facebook 等美国公司并无显著区别，而政府没有试图解决这些公司的权力侵犯问题。95See American Civil Liberties Union，Don't Ban TikTok and WeChat，Accessed August 14，2020.https：／／www.aclu.org／news／free-speech／dont-ban-tiktok-and-wechat.与此同时，许多TikTok 用户表示此举影响了他们的生活，并且有可能促使较常使用TikTok年轻人投票反对特朗普。96See Kalhan Rosenblatt，Trump's Threatened TikTok Ban Could Motivate Young Users to Vote，Some Say，Accessed August 1，2020.https：／／www.nbcnews.com／news／us-news／trump-s-threatenedtiktok-ban-could-motivate-young-users-vote-n1235587.与此同时，以霍利和卢比奥为代表的共和党议员则表达了对TikTok 的担忧，特别是在TikTok 上传播的大量预定特朗普集会的门票而不参加的行为对特朗普造成了负面影响的情况下。97See Abram Brown，Is This the Real Reason Why Trump Wants to Ban TikTok？，Accessed August 1，2020.https：／／www.forbes.com／sites／abrambrown／2020／08／01／is-this-the-real-reasonwhy-trump-wants-to-ban-tiktok／？sh ＝6b24af734aed.在考察TikTok 事件的舆论时，国内外舆论体现出了案件本身的重要性以及长臂管辖问题在当今法律和政治活动中的复杂性：其影响已经超出了一般法律案件的范围并拓展至国际政治领域。

就国家而言，长臂管辖涉及利益的维护和国家战略的实现。其一，影响国内产业升级和经济发展。长臂管辖针对特定行业、企业进行制裁，在全球产业分工、各国嵌入全球产业链的背景下，以制裁将特定实体排除出国家经济领域的特定环节中，对产业和经济的影响是不能忽视的。在美国的一系列长臂管辖制裁下，中美之间相当多数量的企业面临技术交流和商业交易被迫停止，无法获得美国产品的替代品，产品生产和研发均受到影响的局面，这显著延缓了国内产业引进高科技零部件、提高技术水平的速度，98参见张家铭：《“霸权长臂”：美国单边域外制裁的目的与实施》，载《太平洋学报》2020年第2 期。在制造业升级的背景下其作用尤为突出。其二，影响国家长期战略。在“一带一路”倡议中，高新技术企业是数字基础设施建设的重要参与者，99参见田晓军：《数字经济已成保加利亚增长新引擎》，载中国经济网：http：／／views.ce.cn／view／ent／201907／26／t20190726_32722473.shtml。美国对高新技术企业的针对性制裁将削弱这些企业参与国家战略的能力，提高国家战略的执行难度。其三，影响国际经济环境。一方面，长臂管辖破坏了产业供应链和产品链，对国际经济秩序造成了损害，进而影响国际经济的平稳运行。100参见肖永平：《“长臂管辖权”的法理分析与对策研究》，载《中国法学》2019年第6 期。另一方面，长臂管辖不公平地妨碍了国际贸易的运转。美国企业借助长臂管辖获得了其他企业不具有的优势，也不需要面对长臂管辖的风险，在借助长臂管辖的力量收购他国核心企业的同时，101参见杜希萌、柴华：《法国阿尔斯通的前车之鉴：一场“长臂管辖”之下的巧取豪夺》，载央广网：http：／／china.cnr.cn／news／20190527／t20190527_524627096.shtml。也以此逃避着别国的管辖：美国司法部会在大型企业被他国法院起诉之后再提起诉讼，以此收回调查权，让企业“回家受审”。102［法］皮耶鲁齐、阿伦：《美国陷阱：如何通过非经济手段瓦解他国商业巨头》，法意译，中信出版集团2019年版，第135 页。

三、长臂管辖的应对建议

长臂管辖的应对是世界各国都须面对的问题。本章将在当前域内外主要应对建议的基础上，结合上文对TikTok 案例的实践分析，适当延伸并试图建立一个多层次、多主体、多角度的立体应对途径，最终为中国政府和企业应对长臂管辖的实践提供有用的建议。

（一）当前域内外主要应对措施

长臂管辖所涉及的主体涵盖个人、企业和国家，在TikTok 事件中，这些主体均有应对。关联个人的应对主要通过诉讼途径完成，其中包括企业员工就薪水诉请员工豁免103See Ryan v.Trump，No.20-CV-05948-VC（N.D.Cal.Sep.15，2020）.和平台用户事关权益受损的诉讼。104See Marland v.Trump，498 F.Supp.3d 624（3th Cir.2020）.法院起初没有就国家安全问题进行判断，随后在用户诉讼的上诉审理中认为政府对国家安全受威胁的描述是“假设的”。两起诉讼中，个人主要利用国内法的解决框架进行救济，其效果是积极的：员工诉讼的裁判中，法院驳回的理由之一是没有管辖权；用户诉讼的上诉取得了成功。在另一起微信用户的诉讼105See U.S.WeChat Users All.v.Trump，488 F.Supp.3d 912（N.D.Cal.2020）.中，用户同样胜诉。可见，个人以自身为主体应对长臂管辖虽有受限但有一定的效果。

企业层面的应对采取救济与预防相结合的策略。TikTok 的诉讼经历了一番波折：其母公司字节跳动先是提议完全退出TikTok 在美业务，又于一周后发布声明称或将起诉美国政府。至2020年8月24日TikTok 决定正式起诉，在政府上诉后于当年12月成功申请禁止令。从法院公布的判决书中可知，法院的审理重点是行政令对原告造成的损害救济，而非国家安全。首先，法院确认了原告的论据是可能证成的（Likelihood of Success on the Merits）。TikTok 指出行政令间接规范了个人通信（Personal Communication［s］）和信息材料（Informational Materials）的交流，法院支持了这一观点，认为行政令涉及的内容超出了总统的权力范围。其次，法院确认了行政令造成了无法修复的损害（Irreparable Harm）。行政令导致了TikTok 未来可用性的不确定性，这可能导致用户流失，并损害原告的竞争地位；在原告的业务依赖于商业合作伙伴和广告商的情况下，行政令导致其吸引力受到侵蚀；如果没有救济，TikTok甚至不能维持其业务。最后，法院考量公共利益上的平衡因素，认为颁布禁令是正当的。法院认为TikTok 有重大的国家安全威胁，但TikTok 构成威胁的证据并不充分，也不能肯定行政令是唯一有效的应对方法；法院强调政府越权的行为本身就是对公共利益的冲击，尽管不支持TikTok 提出的政府不会受损的论点，但这不影响公共利益平衡的判定。TikTok 的应对同样首先选择了在国内法框架下寻求救济，保住在美业务的结果证明这一策略一定程度上取得了效果。在制裁的预防上，通过完善合规工作、规制代理人和子公司等方式106参见赵骏、吕成龙：《〈反海外腐败法〉管辖权扩张的启示——兼论渐进主义视域下的中国路径》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期。降低风险是可取的途径，尽管这些方式对一般风险以外的制裁可能劳而无功。在行政令颁布之前，TikTok 已经获得了应对美国法律部门的经验。TikTok 报告显示其在2019年收到了179 件美国的法律请求（legal request），回复率近84%。107See TikTok，Information Requests Report，Accessed April 10，2022.https：／／www.tiktok.com／transparency／en-gb／information-requests-2019-2／.与此同时，TikTok 在数据安全方面与中国做了彻底的切割。此外，TikTok 申明自己的领导团队分布在美国和新加坡，其数据的访问控制由美国总部的领导团队监督。108See TikTok，Data and Security，Accessed April 10，2022.https：／／www.tiktokus.info／faqs／＃data-and-security.可见，其准备不可谓不充分，但应对超常规的突发事件时仍然捉襟见肘，这体现了企业在应对上的窘境。

国家层面的应对更倾向于制度保障。在这一方面国际上的应对有较多先例可循，如澳大利亚、英国、墨西哥、加拿大和欧盟均已通过了反制美国诉讼和调查的法律。109参见李庆明：《论美国域外管辖：概念、实践及中国因应》，载《国际法研究》2019年第3 期。中国在这一方面亦逐渐由防御向制衡发展。首先商务部和科技部在2020年8月28日发布的调整公告中将“基于数据分析的个性化信息推送服务技术”列入《中国禁止出口限制出口技术目录》，110商务部 科技部：《关于调整发布〈中国禁止出口限制出口技术目录〉的公告》（商务部科技部〔2020〕38 号），2020-08-28。间接阻止了美国公司针对TikTok 技术潜在的收购。其次，商务部又先后出台了《不可靠实体清单规定》111中华人民共和国商务部：《不可靠实体清单规定》（商务部〔2020〕4 号），2021-09-19。和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》112中华人民共和国商务部：《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（商务部〔2021〕1号），2021-01-09。（以下简称《适用办法》）。《适用办法》虽然只有16条但字字千钧，但引起的舆论反响远超《不可靠实体清单规定》。即使这仅仅是一项由商务部负责起草立法的部门法，但其对政治、法律及现实都影响重大，亦表明中国已经与欧盟的《阻断方案》一样，初步建立起了应对美国“长臂管辖”的反经济制裁体系，具有里程碑式的意义。

（二）本文提供的应对建议

综上所述，本文认为在理论与实践上，其一，目前学者提供的建议主要集中在法律领域，过于看重对抽象的长臂管辖的应对，而忽视了在具体案件中受制裁企业的实际需求。其二，当前对于应对方案的研究过于孤立，并未形成一个多层次、多主体、多角度的立体解决途径。其三，在实践中尽管许多建议从长期来看确实能够帮助中国反制长臂管辖，但在短期内仍对受冲击的企业保护不足，国家层面的反应机制有限，仍有较大的提升空间。因此，从国际政治研究的视角，立足于中国当前国情、政治和经济政策、战略目标与国际影响力的理论与实践出发，本文认为有以下建议可供参考：

在国家层面，从国家、政府到企业都应当要认识到美国利用长臂管辖原则制裁跨国企业的经济目的与政治目的。其一，在经济目的上与其说长臂管辖权是一项法律措施，不如说其实际上是宣扬经济“去政治化”的一种政治表现。通过所谓的长臂管辖权，打击美国企业的商业竞争对手，从而“保障”了美国的经济权益。迄今为止，落入长臂管辖原则陷阱的欧盟企业支付的罚款总额即将超过60 亿美元，比同期美国企业支付的罚款总额高3 倍。同时，在“孟晚舟”事件上演前的2013年，同样的事情发生在阿尔斯通的全球副总裁皮耶鲁齐身上。其刚抵达美国纽约肯尼迪机场即被美国司法部门以商业贿赂的罪名强行带走，最终的结果是美国通用公司成功收购阿尔斯通，导致法国丧失了在该能源领域的领衔地位。在皮耶齐鲁事后出版的《美国陷阱》一书中清楚阐释了美国这种“通过非经济手段瓦解他国商业巨头”的做法。其二，长臂管辖实际上服务于美国政府的战略意图与战略利益。纵观每一次在跨国企业案件中长臂管辖的运用，背后无不体现着美国政府的霸权主义思想，强行将其政治主张、政策与目标附加在跨国企业之上，跨国企业唯有在符合美国战略利益的同时，才能实现本身的利益追求而不至于落入长臂管辖的陷阱之中。精准识别美国的上述目的，在一定程度上符合其利益需求，的确有可能可以避免遭受制裁抑或是中止正在进行的制裁。

在政府层面，在国际上要继续给予中国的跨国企业强大且稳定的支撑，使制裁的有效性与持久性降低。以充足的国内市场和资源保障在经济上给予支撑，以积极应对的态度帮助企业与美国政府谈判与斡旋，为其争取更大的立足空间。应当加强国际合作，积极利用多边框架对美国达到制裁进行反制。在奉行独立自主的和平外交以及改革开放政策的前提下，承担大国责任，加强与国际组织的交流合作，尊重各国际平台组织发挥斡旋和协调主渠道作用，同时继续完善和加强建设“一带一路”、亚洲基础设施投资银行和金砖国家开发银行等由中国主导的国际合作新平台，同时在二十国集团（G20）和亚太经合组织（APEC）等全球和地区治理框架中加深影响力和话语权，通过多种形式的载体着力推动以“合作共赢”为目的的国际贸易和国际投资，让中国企业安心“走出去”。更为重要的是，绕道“美元体系”加快推进人民币国际化，减少对美元体系的依赖，如加快支付系统INSTEX 建设，与“人民币跨境支付系统”（CIPS）建设，以国际的互联互通回击长臂管辖下的霸权主义。面向国内，其一，继续完善应对美国“长臂管辖”的反经济制裁法律体系，《适用办法》的出台虽然尽可能地采取了不同于欧盟《阻断方案》的严苛立法标准，并依据第5条的规定确立了具有中国特色的“报告披露加遵守禁令”的中国阻断法律体系。但具体的实施办法与规则的细化，如救济补偿机制的实现，仍然需要长期不断的努力与完善，使之成为反制裁的法律依据与利器。其二，大力培养涉外法律人才，特别是熟悉两国法律和制度的跨国执业律师，保障中国企业在遇到纠纷时不必受制于外国律所，也有利于企业在谈判中取得更有利的地位与优势。其三，增加对等制裁的频率，以表明中国捍卫自身权益与尊严的决心。为使反制裁达到一定的成效，中国政府不仅可以考虑增加反制裁的力度，同时探索如何主动利用制裁来维护国家和本国跨国企业的合法权益。其四，提高我国涉外法律机制同企业一道“走出去”的能力，保障国际社会法律公共产品的稳定提供。应当认识到，域外管辖在客观上确实加大了对不法行为的打击力度，是国际社会需要的公共产品。但是，当前美国法下长臂管辖的政策工具属性已经越来越强，公共属性越来越弱，这与世界政治格局的变动紧密相关。FCPA 在签署早期的应用远不如近年频繁，无论是行动数量、被告数量还是涉案金额，法案签署前二十年的总量都难与近五年的数据相提并论。113See Stanford Law School Foreign Corrupt Practices Act Clearinghouse，Statistics ＆Analytics，Accessed May 1，2022.https：／／fcpa.stanford.edu／statistics-analytics.html.特别是近十五年来，被罚款的外国实体数量显著提高，单笔罚款总额前十名的实体中，只有高盛一个美国境内实体；114See Stanford Law School Foreign Corrupt Practices Act Clearinghouse，Largest U.S.Monetary Sanctions by Entity Group，Accessed May 1，2022.https：／／fcpa.stanford.edu／statistics-top-ten.html.自2013年以来，涉及中国境内活动的案例达41 起，是排在第二位的巴西的两倍有余。115See Stanford Law School Foreign Corrupt Practices Act Clearinghouse，Location of Improper Payments，2013-2022，Accessed May 1，2022.https：／／fcpa.stanford.edu／index.html.实际上，国际社会对反腐败等公共产品的需求并未减弱，联合国2021年的反腐败宣言也指出了当今反腐败的困难和挑战。116参见联合国文件A／RES／S-32／1，第3 页。在此情况下，中国可以更加积极地参与国际社会反腐败行动，在提高本国法治化水平的同时，一方面可以约束本国企业行为、保护本国企业合法权益；另一方面也为国际社会提供重要的公共产品，填补美国因政策工具化带来的国际社会治理真空。

在企业层面，应首先转变自身思想和角色，树立“家园”意识确保在当地法律的框架内行动，规避触及美国政府敏感政策，规避制裁。其一，积极开展合规性审查，审视自身经营行为，判断自身交易是否受美国出口管制等法律的域外适用效力，同时避免影响企业正常的经营交易。其二，努力打破对美国的非对称性在金融、技术和制度的依赖，坚持自主研发，尽可能确保企业供应链的可靠性，特别是在关键领域和关键岗位的自主性。要更善于利用美国国内法的救济途径，积极寻求救济，争取谈判筹码与时间。其三，积极利用美国国内其他非政府组织、利益集团及普通民众的力量，如TikTok 能够在短时间内超越美国本土娱乐社交软件的很大成功因素在于市场下沉与获得青年群体用户的偏好，在美国政府出台制裁措施之后，许多TikTok 美国本土“网红”都纷纷利用其影响力为TikTok 发声。其四，应提高对国家政策保障与支撑的信心，特别是在商务部的有关反制措施出台后，如企业因为受到美国出口管制等单边制裁影响继续交易的，应当积极履行向中国商务部及时报告的义务，并寻求国家与政府的帮助。

四、结语

法律是治理的基石，但人的使用让其成为有攻击性的武器。在鼓励中国涉外企业“走出去”的背景下，进一步加深对长臂管辖的研究至关重要。本文从国际政治角度出发，梳理了TikTok 事件中长臂管辖的合法性问题、制裁倾向和潜在影响，分析了TikTok 这一典型案例，提供了长臂管辖政策的应对建议。长臂管辖的研究仍有许多可供深入的话题，例如，应对现状分析、政企合作方法、国际协同机制和反制措施评价等都有进一步讨论的空间。在未来一段时间内，长臂管辖仍将是需要重点关注的话题，在当今国际政治局势和中美关系发展的条件下，这一问题需要更多更为深入的研究。