依法治校视域下高职院校 内部控制体系建设的路径

陈 露

党的十八届四中全会对行政事业单位实施内部控制提出了明确要求，将建立和实施内部控制确定为建设法治政府的重要内容。内部控制也成为了高职院校深入推进依法治校、规范运行与管理的有效抓手。在依法治校背景下，如何有效推进内部控制体系建设，使内部控制建设真落地、见实效，是高职院校面临的难题，也是高职院校提升治理能力、全面推进依法治校的应有之义。

一、高职院校内部控制的内涵及其体系建设的意义

高职院校内部控制是指高职院校紧紧围绕学校办学目标和事业发展规划，坚持服务于学校高素质技能人才培养，通过对学校全部业务活动和内部权力运行的规范管理、有效控制、追责问效、防范风险，将内部控制建设贯穿于治校育人全过程，从而支持学校可持续、高质量发展的过程。新时代高职院校加强内部控制体系建设的意义主要体现在以下两个方面。

（一）国家政策法规驱动的客观要求

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 指出：“强化内部流程控制，防止权力滥用。”自此，行政事业单位的内部控制适用范围从主要聚焦于控制经济活动，逐步拓展到强化权力运行监督。党的十九大、十九届四中全会对强化权力运行的制约和监督提出了更高要求，要求行政事业单位内部控制建设主要落实到规范权力运行、有效防范风险、提升内部治理能力和水平上，需要在全业务领域加以实施，实现对单位全业务、全方位、全过程的内部控制，从而有效提升单位内部治理效能。高职院校作为事业单位的重要组成部分，建立健全内部控制体系是贯彻落实国家政策、执行国家有关内部控制建设法律法规的客观要求，也是高职院校办学治校应当承担的责任。

（二）高职院校治理能力提升的内在需求

2019 年以来，国家先后发布了职业院校“双高计划”、职业教育“提质培优行动计划”、《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》等，推动高职院校向高水平、高质量的目标迈进，提出建设中国特色高水平高职学校和专业群，打造职业教育优质资源和品牌，推动现代职业教育高质量发展。这一系列政策、文件的发布标志着我国职业教育全面进入了“提质培优、增值赋能、以质图强”的新发展阶段。高职院校要全面提升高素质技术技能人才培养质量和服务高质量经济发展的能力，实现高质量发展，其治理能力和治理水平也面临着新的要求。

加强高职院校内部治理体系建设，提升院校治理能力，是新时代推动高职院校高质量发展的迫切需求和必经之路。高职院校要提升治理能力就必须深入推进实施依法治校。内部控制与内部治理、依法治校在目标、举措等方面存在着互利共生的逻辑关系。内部控制以内部治理结构为支撑，以合法合规的制度设计为基石，融合在高职院校依法办学治校的全业务、全过程中，通过梳理治理结构、岗位职责与业务权限，确定关键风险点，建章立制、规范流程、抓好落实，能够规范权力运行、强化内部监督，有效保证办学目标的实现，是当前高职院校推进依法治校的重要抓手。

二、高职院校内部控制体系建设的挑战

（一）学校章程在内部控制建设中的引领作用发挥不充分

学校章程是高职院校的根本制度，是学校一切业务活动开展的根本依据和行动指南。高职院校进行内部控制建设，应体现学校章程的价值和精神实质。在实际执行中，存在高职院校内部控制建设与学校章程规定脱节的问题。从学校管理层面来看，缺乏贯彻落实学校章程精神的自主意识。一方面，一些学校的章程制定之后便搁置一边，没有根据国家和地方教育政策、职业教育发展趋势与时俱进进行修订，使得章程无法起到引领学校内部控制建设的作用；另一方面，一些学校在内部控制建设过程中，仅注意校内各项业务管理规定的修订、完善，忽视了对学校章程精神内涵的贯彻，特别是对重要制度的修订、对重要问题的处理，更多的是考虑是否符合上级会议精神和文件要求，较少考虑到是否符合学校章程。

（二）内部治理结构不够合理

内部控制建设涉及学校业务的方方面面，需要各个业务职能部门协同发力。因此，在建设过程中协调难度大，需要建立科学的治理结构、明晰的权责体系作为基础。当前，多数高职院校内部法人治理结构还不够科学、规范。一是学校内部机构设计不够科学，部分职能部门、业务岗位的职责边界模糊导致机构重叠、职能交叉，造成做事推诿、效率低下，一些关键岗位缺失控制和监督，产生控制风险；部分业务审批、决策权限划分不够清晰，导致审批职责履行不到位，决策机制运行不畅，最终责任被层层上移给上级管理人员。二是校院两级管理权责不清，学校与二级学院的责权利关系没有充分理顺。一方面，管理职能和权限没有真正下放，二级院系发展的自主权很小；另一方面，对于如何“接好权用好权”，二级院系也尚未做好充分准备，工作习惯于上传下达，二级管理动力不足。

（三）内部控制制度运行机制不够畅通

内部控制理论在我国高职院校的应用相对较晚，管理者对内部控制建设的业务范围、控制举措、落实保障等方面认识和理解还不够到位，在进行内部控制建设时缺乏顶层设计，没有遵循学校章程引领原则，未能形成完善的内部控制制度体系。制度的制（修）订流于形式，通常是为制（修）订而制（修）订，或是简单修改套用上位法规形成学校相应制度，业务流程设置较为粗放，未能体现学校特色与个性化要求；或是对学校的管理问题缺乏预见性，出现问题后再制定相关管理制度，修补漏洞，无法实现全面控制与防范问题；或是过于追求规范化，业务流程非常繁琐，制度设计超越了学校已有的治理需求与执行能力，与学校的实际工作结合不紧密，从而导致制度运行不畅，发挥不了依法治校、有效控制的作用。

（四）内部控制信息化建设不够完备

信息化是实现内部控制落地实施的关键一步，通过信息系统将内部控制的业务流程固化为有效的数字化流程，有助于实现内部控制的标准化管理。但当前大多数学校的信息化建设没有形成整体的系统。一些学校各项业务归口部门根据业务需求建立了相应的业务信息系统，但各业务系统都相对独立，缺乏统一规划和有效整合，要么存在重复建设，要么存在部分业务真空区域，导致数据冲突难以共享，使得工作协同效率低。一些业务信息系统的流程设计与内部控制制度规定的流程存在偏差，导致无法真正通过信息化执行制度流程。

（五）内部控制的监督评价不够科学

内部控制建设不是一劳永逸的，而是一项任重道远的工作，需要对内部控制建设的效果进行监督、评价与反馈，促进内部控制建设效能提升。高职院校是不以营利为目的的事业单位，主业是教学科研等活动，因此高职院校主要通过审计、纪检部门承担财经审计纪律、组织纪律监督职责，通过教学质量评估部门承担对教学活动的监督职责，对内部控制实施、执行情况没有专门的部门承担监督、评价职责，也没有问责机制，使得内部控制对学校业务的权威性、制约力还不够，内部控制的有效性大打折扣。

三、高职院校内部控制体系建设的路径

（一）章程引领，明确治理结构和决策机制

章程是高职院校内部治理的核心。高职院校内部控制规范要以章程为总纲和依据。一方面，系统构建“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的治理格局，持续完善党委会、校长办公会、三重一大等议事决策制度，推进依法、科学决策；不断完善以学术委员会为核心的学术治理体系，完善学术委员会章程，突出学术委员会作为学校最高学术机构的地位，充分发挥其对学校学术事务的决策、审议、评定作用；完善教职工代表大会、学生代表大会等民主管理与监督机制，充分发挥师生员工的建言献策和民主监督作用。另一方面，按照“重心下移、权力下放、放管结合、优化服务”的原则进行二级院系和内设机构的设置优化及改革；完善二级院系党组织会议和党政联席会议等议事规则和制度，促进二级院系决策议事规则清晰规范、执行到位；科学合理下放人财物等资源的管理和绩效分配权，做到责权利一致，充分调动和发挥二级院系的积极性和主动性，形成学校内部各管理主体和层级分工明确、职责清晰的治理结构和议事决策机制。

（二）厘清边界，规范职责履行和权力行使

按照内部控制全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性原则，结合学校各项业务性质和范围，科学、合理设置内部机构，对职责交叉的部门进行整合或兼并，规范部门职责；全面梳理与优化党委会、校长办公会、学术委员会、专业建设委员会、教职工代表大会、学生代表大会、二级院系等校内组织机构的职权分配；根据确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督的原则，明确各岗位职责权限和权利运行规程，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗。制定部门职责清单、业务权限清单、岗位职责建议清单，明晰学校治理部门及其岗位权责的边界，构建权责体系，并根据学校的发展方向适时调整，使其保持科学化、合理化。

（三）梳理业务，优化制度体系和工作流程

实施全业务领域内部控制建设，要求对学校现行的各项规章制度、管理文件进行全面、细致的审查和清理。要以章程为统领，按照学校章程、基本制度、具体制度、部门业务规范四个层级制度体系进行系统整合，按照业务模块梳理制度，以风险评估、内部控制诊断结果为导向,以岗位工作职责为出发点,立足对原有制度的修正、补充和废止，根据新时代、新情况、新要求，持续推进学校制度文件废改立工作，形成规范、统一的内部制度体系，保证学校制度体系的合法适当和协调统一。按照内部制度梳理学校各项业务流程、主要风险及控制点，优化业务流程，将学校内部各项业务权责法制化、制度化、流程化，使内部控制体系得到系统、全面、有效实施。

（四）融合信息技术，推进业务协同和流程通畅

要主动适应技术发展步伐，将信息技术、智能技术深度融入内部控制建设。立足智慧校园构建大数据中心，完善教育教学、学生发展、教师发展等大数据应用，实现校内数据共享，实现对学校的校情全面感知、过程监控、事件预警。面向校领导提供领导驾驶舱、主题数据视图；面向各级部门描绘决策树，提供部门数据视图，从而为学校治理提供决策依据，做到依“据”可信、依“据”可行。将内部控制流程全面嵌入信息系统，构建一站式“教学、科研、管理、服务”智慧平台，提高“指尖”办事效率，强化校内各部门跨层级、跨部门、跨业务、跨系统的协同联动，实现校园运行“一网协同”，确保内部控制环节健全，内部控制流程通畅。

（五）强化监督，保障全面内部控制和有效内部控制

建立健全内部控制的监督检查、自我评价和问责制度。通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和加强内部控制。通过自我评价，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，进一步改进和完善内部控制。将内部控制体系建设情况纳入领导干部经济责任审计、干部考核体系等考核评价机制，将评价结果与个人考核挂钩，实行追责问责，促进自我监督、自我约束机制不断完善。同时，积极推进内部控制信息公开，逐步建立健全内部控制自我评价报告公开制度，通过面向学校内部和外部定期公开内部控制相关信息，更好地发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。