京津冀企业合规跨区域协作机制研究

陈振兴，黄 玮

（天津市滨海新区人民检察院，天津 300450）

最高人民检察院（以下简称“最高检”）2021年发布了《关于开展企业合规改革试点工作方案》以及两批典型案例，并在2022年4月企业合规改革试点工作部署会上将试点经验在全国检察机关全面推开，要求办理涉企案件时运用企业合规要“能用尽用”。

随着京津冀区域经济一体化发展的持续深入，京津冀企业合规跨区域协作机制的出台，高度契合《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》中的“深化三地检察机关司法协作、工作协同和项目合作，提升检察机关服务和保障京津冀协同发展的能力和水平”所体现的价值。因此，加强京津冀跨区域合规协作，既有政策的支持，又有司法的基础。

一、京津冀企业合规跨区域协作机制建立的背景

（一）京津冀区域经济一体化发展的持续深入

2022年4月，中共中央、国务院出台《关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出不得为企业跨区域经营设置障碍，不得在资质认定方面设置高于本地企业的标准。从京津冀区域经济一体化发展现状看,企业跨区域经营早已形成常态，跨区域经营的各类不同规模企业和民营经济已成为京津冀区域经济一体化的生力军，以实际行动为京津冀地区经济一体化作出了贡献。2019年1月18日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会指出“京津冀协同发展要推进人流、物流、技术流、信息流等要素市场一体化。”[1]相关企业选择京津冀地区作为跨区域经营的重点区域，不仅是京津冀协同发展、要素市场一体化的政策保障，更是京津冀资本充裕、经济发展势头强劲的重要体现。

（二）京津冀检察机关司法协同机制不断完善

1.京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展框架的建立

2016年以来，京津冀检察机关围绕落实《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》（以下简称《合作框架意见》）进行了长期有效的交流，协同发展理念已经深入检察机关的司法办案理念[2]。三地检察工作协同提升的局面逐渐打开，一体化办案效果逐步显现，在检察环节为京津冀协同发展的国家战略提供了治理样本与保障支持。近年来，三地检察机关逐渐在联合培训、座谈交流、联合调查、协助办案、信息共享等具体工作中展开推进。在主动发起、沟通推进、学访互通等方面开展探索尝试，在跨行政区域案件办理和司法协同上取得了一定成效。

2.京津冀检察机关内部协同办案机制的不断深化

京津冀检察机关不断深化跨区域协作办案，与相邻省市签订协同发展框架协议，贯彻落实京津冀协同发展国家战略，更好地服务和保障区域经济社会发展。2018年9月27日，天津市静海区人民检察院与河北省雄县人民检察院（河北省人民检察院雄安新区分院下辖县级院）签订《服务京津冀协同发展、服务雄安新区规划建设协作框架协议》，不断延伸检察职能，全面助力区域社会治理；加强社会维稳、生态环境保护、未成年人检察等检察业务领域的配合；探索搭建智能化、信息化交流平台，建立跨区域案件质量评查机制。2018年9月天津市蓟州区人民检察院举办“捕诉合一”研讨会为京津冀周边相邻检察院检务交流与合作搭建了平台，不断加强三地审查逮捕、公诉、侦查监督、审判监督的业务协作，探索案件协查、调查取证、文书送达、办案通报配合机制，深入推进京津冀三地检察机关协同发展，努力形成目标同向、措施一体、功能互补、共建共赢的检务合作新格局，为推进京津冀协同发展作出新贡献。

3.京津冀检察机关跨行政区域案件办理机制的不断创新

京津冀各级人民检察院不断加强协作配合，根据《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》出台了《京津冀检察机关依法保障三地律师异地阅卷工作办法（试行）》为律师异地阅卷提供更为便捷的服务，律师在执业地以外的省（直辖市）各级检察院查阅、复制案卷材料，在提出异地阅卷申请后即可阅卷。这不仅发挥了京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的能力和水平，依法充分保障律师行使诉讼权利，更是健全完善了京津冀检察机关司法便民机制，实现了跨行政区域案件办理机制的创新。

（三）京津冀企业合规跨区域协作框架已形成

1.京津冀第三方合规监管的初步搭建

当前，京津冀三地均在探索建立第三方监督评估机制。京津冀三地检察机关会同相关行政机关建立第三方管委会，打通三地检察机关第三方监管人才数据库，实现第三方监管人才库的共享共用，为跨区域企业合规第三方监督评估异地协作做好准备。2021年11月26日北京市涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会成立大会在北京市人民检察院顺利召开，打响了京津冀第三方合规监管的第一枪。2022年6月10日天津市涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会成立大会暨全面推开涉案企业合规改革工作部署会在天津市人民检察院召开。2022年6月30日河北省涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会成立。由此，京津冀企业合规跨区域协作机制自上而下的第三方监管链条的基础逐渐形成。

2.京津冀检察机关正在全面贯彻落实企业合规改革工作

京津冀检察机关紧密结合检察改革的前沿问题，结合最高检企业合规改革试点发布的企业合规典型案例中的异地合规协作模式，以及《涉案企业合规改革试点参考文件》涵盖的七类常见企业合规风险，破解异地社会调查、监督考察、行刑衔接等难题，降低司法办案成本，提升办案质效，为推动京津冀区域现代化治理提供了实践样本。当前，京津冀检察机关结合最高检发布的《关于开展企业合规改革试点工作方案》以及两批典型案例，着重于建立健全京津冀企业合规跨区域协作机制，立足于更好服务京津冀协同发展战略，依法、积极、稳妥地解决互涉企业合规案件异地考察、管辖分歧和办案协作等问题，不断深化三地检察机关司法协作、工作协同和项目合作，提升检察机关服务和保障京津冀协同发展的能力和水平。

二、京津冀企业合规跨区域协作机制建立的主要难题

（一）企业方面

1.企业跨区域经营的现实问题

当前企业犯罪地与注册地、经营地相分离的情况很常见，由于异地合规协作机制还没有明确，企业在A地犯罪但厂房实际地址在B地需要B地的检察机关协作考察，这种情况下打通异地合规协作的绿色通道就显得格外重要。企业规模大小不一，类型不同，无法制定统一的、通用的合规标准。因此，对不同企业适用不同类型的合规标准，是当前司法实践中检察机关开展企业合规考察的难点问题，也给跨区域适用企业合规制度增加了操作难度。

2.“纸面合规”的现实存在降低了合规有效性

从企业角度看，实践中存在涉案企业为了节省成本，获得从宽处罚的结果而急于求成建立了“装点门面”的“纸面合规计划”的情形。例如，涉案企业在检察机关启动合规程序后口头或书面承认存在以本企业名义实施的违法犯罪行为，承诺建立、完善并有效实施企业合规计划，同意在“形式审查”上应付第三方组织的监督检查。但往往是出于对成本内部控制的需求在应对定期提交自查报告、积极落实弥补受损法益和社会关系的“实质审查”时打折扣。企业的合规计划是“纸面”的，而评估、审查的方法也是“纸面”的[3]，这种双重“纸面”是企业合规制度之大忌，降低了企业合规有效性。

（二）规范方面

1.异地合规协作的框架还需进一步更新

无论是京津冀省、直辖市一级检察机关签订的《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》，还是区县一级检察机关签订的《服务京津冀协同发展、服务雄安新区规划建设协作框架协议》和《加强司法协作、深化交流互通服务京津冀协同发展框架协议》都是在全面推进企业合规改革之前签订的，内容并没有企业合规调查协助机制的相关规定。因此，在省、直辖市一级检察机关签订的《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》下，需要重新构建京津冀企业合规跨区域协作机制，为京津冀检察机关办理异地企业合规案件提供政策与规范上的支撑。

2.异地合规协作标准还需要明确与互认

主办检察机关与异地协作检察机关的协作不仅依托于异地合规协作的框架，还需要对合规标准的适用进行明确与互认，尤其是在京津冀一体化背景下显得更为紧迫。同时现有合规标准有效性需要提升，尽管有的企业建立了形式符合标准的合规管理体系，但并未将这些要素真正融入企业经营各环节中，缺乏有效性，存在合规指引操作性不强的问题。从规范角度看，当前企业合规建设、评估标准的制定规范有一部分成果，但对合规标准有效性评价的相关规定尚在制定中。据了解，当前由中国中小企业协会组织的中小企业合规评价认证标准《中小企业合规管理体系有效性评价》已经制定出台，但还需要有相应的规范对合规计划的有效性及其审查标准进行具体规定。

3.异地企业合规有效性监督需进一步加强

由于企业合规属于新兴事物，相关制度尚不成熟，容易产生可能的寻租空间，进而导致由合规腐败产生的纸面合规的现象。在异地合规协作实践中，异地合规协作往往因为主办检察机关与协作检察机关的协作力度不足而导致异地合规协作的搁置和延长。究其原因是主办检察机关与异地协作检察机关之间没有上下级关系，主办检察机关的催促对于异地协作检察机关均不具有法定的指导权力，主办检察机关的监督流于形式。同时，异地协作检察机关对异地企业就合规考察工作也难以发挥真正的监督作用。对于异地企业合规案件，异地协作检察机关除部分法定的刑事强制措施须由主办检察机关决定执行外，合规考察具体事项均由自己实施，缺乏有效的内部监督和制约，从而容易导致异地滥用职权现象的存在。异地企业合规作为实现主办检察机关合规考察权力的延伸，必然需要行之有效的监督机制。

（三）司法方面

京津冀跨区域合规协作司法方面发展总体与当前京津冀一体化建设的速度不相匹配，需进一步加强打击日益增加的跨区域企业犯罪力度，维护企业合法权益。综合分析，在司法方面限制京津冀跨区域合规协作发展的要素主要有以下几个方面：

1.京津冀企业合规第三方监管机制发展建设不平衡

北京、天津企业合规第三方监管机制方面已基本建立，实现全覆盖，河北省企业合规第三方监管机制正在启动。因此，目前京津冀地区尚未建立跨区域三方监管机制，京津冀企业合规第三方监管机制的建设任重道远。当前跨区域合规协作主要通过协商模式解决，以个案协查机制开展。例如，北京市与天津市在企业合规的标准问题上，对相关标准认定的范围规定不一，对企业的保护重点有所区别；各地区对企业合规相关的规定也不尽相同，导致各地区对企业合规经营保障存在差异等。这些问题都源于第三方监管上的缺失，表现为三地在跨区域合规协作的具体实践中容易产生第三方监管真空的情形。

2.跨区域合规协作程序比较繁琐

一是申请京津冀异地执法、司法机关代为调查，需经过省级人民检察院进行批准，整体程序较为复杂。比如，目前检察人员赴异地开展合规协作及交流，审批手续繁琐，耗时过长，时限往往超过1个月，考虑到办案期限等实际情况，检察官赴异地进行核查案情的积极性不高。二是跨区域合规协作机构互相对应难。企业合规案件涉及的机关有检察院、公安局、工商联、司法局等单位，还有会计师事务所、律师事务所等中介机构，因此检察机关奔赴异地办案需要拓展交流面，加强与不同执法司法部门联系和合作，这对于办案检察官而言将是案件内容之外的一大挑战。

3.合规标准的审查方式亟待向办案思维方式转变

合规标准不同于证据标准，证据标准审查主要审查合法性、真实性、关联性，合规标准的审查主要在于有效性、适宜性、充分性，审查方式也从卷宗审查转变为实地考察。从司法实践来看，有效合规标准的审查方法大多依赖于书面资料和纸质报告。通过奔赴异地调阅企业的档案、文件、财务资料，从形式上审查有哪些证据表明合规管理体系的各个要素已经到位以及如何改进的意见。根据《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)实施细则》第35条规定，“监督、评估方法应当紧密联系企业涉嫌犯罪有关情况，包括但不限于以下方法：对涉案企业的相关系统及数据,结合交易数据、业务凭证、工作记录以及权限、参数设置等进行比对检查。”[4]“纸面”的审查方法仅仅属于常规审查，无法证实合规标准的有效性。

三、京津冀企业合规跨区域协作机制建立的路径选择

（一）深化企业合规跨区域协作的办案机制

1.打造京津冀跨区域合规协作框架

（1）更新框架协议签订方式。建议通过与协作检察院签署备忘录的形式，使用智能合约平台云签署《跨区域涉案企业合规检察协作备忘录》，从服务京津冀一体化发展大局、优化法治化营商环境、推进合规尺度统一等方面，共同助推京津冀地区双城经济圈建设。通过联席会议商定制定区域合规检察协作工作流程图，推进跨区域合规检察协作常态化、规范化，实现跨区域涉案企业合规案件处理的一致性和协同性。

（2）更新框架协议主要内容。在合规启动、先行调查、合规听证、智慧法院建设、人才交流等方面积极深化合规协作，在合规理念、合规流程、合规标准等方面达成共识，形成“1+1＞2”的跨区域检察合力，实现检察机关服务保障区域经济的能力。通过依法妥善处理涉及京津冀一体化发展的涉案企业合规协作问题，助推京津冀企业合规一体化发展。

2.完善跨区域企业合规协作办案方式

（1）制定跨区域类案合规协作专项方案。由于京津冀三地关于企业合规第三方机制实施细则、审查方式、重点环节的运行均存在较大差异，想一步到位达成一揽子协议是不容易的，必须不断畅通跨区域企业合规协作办案渠道。例如，可以签订京津冀跨区域类案合规协作专项指引。通过针对涉税类案件、知识产权、数据安全、环境污染等企业多发、高发案件，采取京津冀三地合作签订或两地分别签订合规协作专项指引，形成统一认识。

（2）简化京津冀跨区域合规协作的程序。针对目前合规协作办案程序繁琐等问题，考虑简化协作程序，放宽对主办检察机关的权力边界。例如，在启动异地合规协作机制时以报备为主，以审批为辅，避免错失良机。对于跨区域企业合规协作简化调查取证程序，通过协议简化办理文书送达、权利告知等合规协作具体事项。

（3）加强京津冀地区合规协作人才交流。目前司法实践中京津冀跨区域合规协作运行不畅的部分原因还包括京津冀检察机关办案人员对于其他两地的企业环境、司法状况不熟悉，相关人才交流较少。因此，既要适时组织三地检察机关企业合规办案人员专门的业务培训，互通有无，也要坚持在学中干、在干中学，造就熟悉市场规则、精通经济金融知识、善于办理合规案件的专业人才队伍，实现京津冀跨区域合规人才队伍的打造，通过加强日常的人员交流和日常合作，推动京津冀跨区域合规协作。

3.合理运用合规典型案例统一司法尺度

京津冀跨区域合规协作要结合近期最高检企业合规改革试点发布的典型案例，以解决实务问题为导向，充分发挥企业合规典型案例补充作用以指导司法办案，提炼出企业合规的适用范围、程序、标准与法律后果。

（1）强化典型案例的指引作用。企业合规典型案例的作用在于快速、简明、准确地了解和排查合规风险点，引导企业确定相对客观的评判标准。通过典型案例可与相关指导意见、实施细则形成功能互补，有效解决诸如“哪些案件可以适用企业合规”“如何进行合规考察”“合规考察后的法律评价”等涉企案件最重要的问题，避免实践的盲目性与模糊性，帮助刑事检察办案人员掌握如何将有效合规标准做严做实，同时邀请律师、自贸区从事合规、法务人士参加，共商自贸区合规标准的构建。

（2）合理借鉴合规考察异地协作模式

针对涉案企业注册地、生产经营地和犯罪地分离的情况，涉案企业、人员的居住地与案件办理地不一致的，案件办理地检察机关可以通过企业居住地检察机关或第三方机制管委会其他成员单位的异地协作机制，协助开展监督评估。检察机关负责协调异地协作的，可以由办理案件的检察机关协商居住地检察机关或者报请上级检察机关协助启动，不断强化检察区域协作工作的常态化建设、制度化保障、规范化水平。[5]例如：在上海J公司、朱某某假冒注册商标案①中，可通过建立企业合规异地协作工作机制，研究“委托方发起”“受托方协助”“第三方执行”的合规考察异地协作模式，合力破解异地社会调查、监督考察、行刑衔接等难题，降低司法办案成本，提升办案质效，为推动区域行业现代化治理提供了实践样本。

（二）实现跨区域合规标准的审查与互认

1.把握有效合规标准的审查方法

从实践操作来看,企业合规评估、审查的方法大多依赖于“桌面”上的台账资料和纸质报告。如果评估、审查的方法也是“纸面”的,则需要防止“纸面评估”，应通过典型案例中审查方法的结合运用，推动审查方式从形式审查转向实质审查。我们常说办案要审查证据的“三性”，即真实性、合法性、关联性。合规标准的审查也要注重“三性”，分别是适宜性、充分性、有效性。

（1）适宜性。即合规标准应按照企业特点量身定做，而不是生搬硬套的。例如：在张家港S公司、雎某某销售假冒注册商标的商品案②中，检察机关与公安机关根据张家港S公司“挂案”等因素，分类施策、妥善处理，根据“挂案”对企业生产经营的影响积极引导涉案企业开展合规整改。

（2）充分性。即审查合规标准应结构合理、程序完善，同时符合了基本标准和特别标准，能够满足企业管理和控制过程的需要。例如：深圳X公司走私普通货物案③中，检察机关根据涉案合规管理体系的复杂性，为持续督促其进行合规整改，考察届满后通过第三方继续进行评估，确保企业整改的充分性。

（3）有效性。即审查合规标准应真正有效，起到从源头预防企业犯罪的发生。例如：在上述的上海J公司、朱某某假冒注册商标案中，检察机关在第三方介入后重新调整了合规计划，以实现合规标准的有效性。通过组织体系、政策体系、程序体系和风险防控体系等内容指导企业制定合规计划，通过制定合规章程、建立合规体系、制定合规程序、提高合规意识确保合规计划的针对性和实效性。

2.明晰有效合规标准审查主体

进入第三方考察阶段后，检察机关并不能“一托了之”，当“甩手掌柜”，依然要对合规计划有效性的监管评估起主导作用。根据《涉案企业合规建设、评估和审查办法》第1条规定，检察机关必须履行起企业合规有效性审查、评估的主导责任。这种主导责任体现在对合规计划有效性的监管评估，检察机关始终对整个过程起主导作用，并最终对有效性与否作出终局性决定,以此作为案件处理决定依据。

检察机关作为有效性标准运用的主体,同时也不能忽略第三方组织的作用，开展合规有效性监管评估。办理案件的检察机关应当向第三方组织介绍涉案企业有关涉嫌犯罪的案由及案件情况，协助第三方组织认真研判涉案企业在合规领域存在的薄弱环节和突出问题，合理确定涉案企业适用的合规计划类型，做好相关准备工作。需要注意的是，检察机关不能向第三方组织提供案件证据情况。

3.严格把握有效合规标准审查的法律后果

2022年1月17日，全国检察长（扩大会议）强调，要着力监督“整改”，督促第三方组织、人员做到“真监督”“真评估”，确保涉案企业“真整改”“真合规”。[6]为此，最高检联合八部委在2022年4月出台了《涉案企业合规建设、评估和审查办法》，特别加强了对合规标准有效性的审查判断，其中第2条规定了“涉案企业合规建设经评估符合有效性标准的；人民检察院可依法作出不批捕、不起诉的决定，未达到有效性标准或者采用弄虚作假手段骗取评估结论的,依法批捕、起诉，并从严处罚。”

尤其需要注意的是，空壳公司、利用单位实施犯罪，不得适用企业合规。依照《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》第2条的规定，个人为进行违法犯罪活动而设立的公司、企业实施犯罪的，或者个人设立公司、企业以实施犯罪为主要活动的，不以单位犯罪论处。因此，当前在面临第三方组织出具的考察报告时，需要认真审查合规标准的有效性，依据这样的标准通过合规验收最终作为不批捕不起诉的依据。检察机关要将上述原则贯彻到司法办案的每一个环节，积极融入社会治理大局。[7]这不仅是要落实罪行法定的基本原则，而且也是在检察机关深度参与社会治理中需要避免放纵“装点门面”的“双重纸面”合规现象的发生。

（三）积极探索异地同步检察听证制度

跨区域企业合规听证会对于案件办理具有重要政治和实践意义，京津冀检察机关积极探索异地同步检察听证制度以确保公开听证高效推进，不断提高案件公开、公正办理的责任感和使命感。

1.强化协作配合，提升检察听证公信力。一是建立主管牵头制度。京津冀跨区域企业合规听证会的实施必须要由各地主管经济犯罪的检察长挂帅督导案件办理并亲自主持听证会，有效发挥示范引领作用，提振检察干警士气，同时，对参会行政机关依法履职并积极推动相关治理工作起到有力促进作用。邀请的听证参与人员，涵盖专家学者、执法人员以及基层工作人员、群众代表等多领域。多方人员的参与可以促进厘清各行政机关相关职责，加强检察机关与各职能部门合作，提升后续检察建议监督的精准性，提升检察公信力，切实提升公益诉讼检察听证工作质效。

2.逐步规范异地听证程序。跨区域企业合规听证会的主体是需要办案检察机关共同邀请多名听证员、专家和第三方代表参与听证会。具体程序包括：由办案地检察机关和考察地检察机关分别介绍案件基本信息和检察机关工作情况，专家介绍企业合规问题的来源、现状和治理方式，行政机关作为前期监管部门介绍行政机关前期治理企业不合规问题的工作情况和下一步工作举措，最后再由听证员经闭门评议一致出具意见认定检察机关充分履行异地合规考察检察职能，真正做到联合办案、同向发力，共同推进跨区域企业合规考察工作，体现检察机关作为区域经济保障主体积极融入京津冀区域一体化发展的责任担当。

3.积极开展线上公开听证。鉴于跨区域企业合规听证会参与人员众多，往往涉及京津冀多地检察机关办案人员、行政机关代表、听证人员、专家学者等，召集以上人员线下召开听证会相比线上听证更为不便。因此，听证会可以依托小鱼易连、腾讯会议等网络平台实现线上“云听证”，充分保证多方主体共同参与、发表意见，最大限度节约司法资源、保证听证效果、提高听证效率，保障听证安全。

（四）加强企业合规标准有效性的监督

京津冀跨区域合规协作只有解决监督问题，才能实现有效的合规建设。建议京津冀三地检察机关建立异地监督协作机制，加强对异地企业合规的有效监督。

具体而言，办案检察机关应根据《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》的规定，针对异地企业合规中第三方组织或其组成人员的禁止性行为，例如泄露商业秘密、利益输送、利用履职便利干扰企业生产经营，依法及时向有关异地第三方监管委员会提出检察建议，并由异地检察机关协助开展送达、沟通衔接、督促落实及回复反馈等工作，强化检察建议的监督作用，实现异地企业合规监督的有效性、及时性，进而保证异地企业合规的廉洁性。

注释：

① 2021年12月8日最高人民检察院发布的第二批企业合规典型案例第1号案例。

② 2021年12月8日最高人民检察院发布的第二批企业合规典型案例第6号案例。

③ 2021年12月8日最高人民检察院发布的第二批企业合规典型案例第5号案例。