地方立法中促进型法规的内在意蕴和实践省思——以天津市立法实践为分析视角

马 楠

（天津市人大立法研究所，天津 300042）

在改革开放初期，市场经济的发展更多地依赖一个稳定的社会结构以及有序的社会规则，管理型立法因赋予政府强大的社会稳定机制，在地方立法中占据较大的比重。然而，近年来，地方立法中出现了越来越多的以“促进”命名的地方性法规。这些促进型法规为地方立法增添一抹亮色的同时,也因其表现形式的特殊性，在地方法规体系中发挥重要价值。

一、促进型立法的产生背景和作用

（一）促进型立法的产生背景

促进型立法通常在法规名称中带有“促进”二字。所谓“促进”，有“促使前进”“加快、推进使向前发展”[1]之意。促进型立法是在经济社会发展到一定阶段，作为传统管理型立法的补充而出现的一种新型立法形式。在市场万能被视为圭臬的自由资本主义时期，政府对经济进行宏观调控的作用受限。到了十九世纪末二十世纪初，随着市场失灵的弊端日益显露，呼吁政府进行经济干预的声音逐渐加强。这样的社会背景，使得有限的混合经济成为市场经济的发展方向。受经济基础的影响，能够同时遏制政府权力和控制市场失灵的新型法律形式呼之欲出。[2]资本主义国家调控经济的立法手段，表现为通过制定反垄断、可再生能源、公用事业等领域的法律，以保持对经济的适度干预。[3]

十一届三中全会之后，随着改革开放不断深入，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，政府职能也逐渐从管理型政府向服务型政府转变。市场经济本身也是法治经济，这一职能转变在立法上有所体现。1993年，在社会主义市场经济体制确立之初，为了发挥科学技术对经济和社会发展的推动作用，促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产，第八届全国人大常委会第二次会议分别通过了《科学技术进步法》和《农业技术推广法》2部促进型法律。随着社会主义市场经济体制不断完善，2002年，全国人大常委会又先后出台了《清洁生产促进法》《中小企业促进法》和《民办教育促进法》3部促进型法律，进一步通过立法破除经济社会发展中的积弊，营造良好的市场经济环境。2004年至2019年，《农业机械化促进法》《就业促进法》《循环经济促进法》《电影产业促进法》《基本医疗卫生与健康促进法》等法律相继出台。2021年，《乡村振兴促进法》和《家庭教育促进法》的出台使得我国促进型法律在数量和内容上得以进一步丰富。紧跟国家立法趋势，天津市在促进型立法方面也进行了积极探索。2007年至2009年，天津市人大常委会先后审议通过了《天津市信息化促进条例》《天津市清洁生产促进条例》和《天津市就业促进条例》3部促进型法规。2010年至2023年底，经审议通过并施行的促进型法规共计23部。伴随政治、经济、文化、社会、生态等各领域改革的不断深化，促进型立法正以其独特的立法形式，逐渐丰富着中国特色社会主义法律体系。

（二）促进型立法的作用

一是融合法治约束和政策导向，促进法治政府建设。[4]法律和政策作为上层建筑的组成部分，是政府治理社会的重要手段。政策受制于其变动性强、强制约束力弱的特点，实际执行中往往不具备稳定的预期，缺少法的刚性。促进型法规将政策规定上升为法律规定，一方面，增强了政策的刚性约束力，提高了政府以法治方式管理社会事务的能力；另一方面，可以有效引导社会主体，为其行为提供合理预期。同[4]

二是关注公共领域和新兴行业，促进经济社会高质量发展。促进型立法和管理型立法是从立法功能的角度进行的分类。促进型立法重在推动和引领某领域的发展。这也是与管理型立法在立法本意上的差别。这些领域或者具有公益属性，因基础薄弱或者外部限制过多而阻碍了发展；或者方兴未艾，需要政府大力支持加快发展步伐；或者引领社会文明进步，使良好的社会风尚蔚然成风。总之，促进型立法在引领新兴领域发展，促进经济社会高质量发展方面，相比管理型立法具有更大的作为空间。同[4]

三是顺应社会治理新格局要求，促进共建共治共享。“推进国家治理体系和治理能力现代化”自十八届三中全会被首次提出后，党的十九大报告进一步指出，要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。社会治理新格局，是指由政府传统自上而下的单项治理，向政府、公民、社会多元主体共同治理转变。同[4]党的二十大报告提出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。促进型立法将社会公众参与法定化，推动特定社会治理目标的实现。

二、促进型立法的特征

促进型立法是在传统管理型立法基础上发展形成的立法模式，在继承传统立法模式优点的同时，在实践中也逐步彰显出自身的特征。

（一）以适应并引领经济社会发展新趋势为立法宗旨

以天津市为例，截至2023年12月，经审议通过现行有效的242部地方性法规中，促进型立法26部，占10.7%。按照调整对象来看，经济领域12部，教科领域7部，民生领域2部，农业农村领域3部，精神文明领域2部。

在经济领域，2008年审议通过的《天津市清洁生产促进条例》是为了贯彻落实科学发展观全面、协调、可持续的发展要求，提高资源利用率，改善生态环境质量，而制定的一部转变经济发展方式的标志性法规；2018年，为了培育壮大战略性新兴产业，加快构建数字经济和智慧城市，发挥大数据在促进经济发展、服务改善民生和完善社会治理等方面的作用，制定了《天津市促进大数据发展应用条例》。2021年通过的《天津市促进智能制造发展条例》作为全国首部促进智能制造发展的专项地方性法规，对于落实制造业立市战略，增强全国先进制造研发基地核心竞争力，推动制造业智能化转型升级，助力天津高质量发展具有重要意义。《天津市碳达峰碳中和促进条例》作为全国首部以促进实现碳达峰、碳中和目标为立法主旨的省级地方性法规，为促进全市实现碳达峰、碳中和目标，推动经济社会发展全面绿色转型，提供了坚实的制度支撑和法治保障。为了促进我市海水淡化产业高质量发展，推动海水淡化规模化利用，建设现代海洋城市，制定了全国首部促进海水淡化产业发展的地方性法规《天津市促进海水淡化产业发展若干规定》。2022年，为贯彻市委制造业立市战略部署，加快建设制造强市，增强全国先进制造研发基地核心竞争力，制定通过了《天津市人民代表大会常务委员会关于促进和保障制造业立市推动高质量发展的决定》。

在教科领域，面对党的十九大报告指出的新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，为了进一步加强本市公共文化服务体系建设，2018年制定了《天津市公共文化服务保障与促进条例》。

在民生领域，结合本市老龄化程度加剧和传统的家庭养老模式难以为继的现状，为满足老年群体对养老、医疗、社会服务等方面产生的巨大需求，2014年在全国率先出台《天津市养老服务促进条例》。

在农业农村领域，为了以农业机械化促进农业现代化，助力乡村振兴，2019年制定了《天津市农业机械化促进条例》。为了全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快实现农业农村现代化，2021年制定了《天津市乡村振兴促进条例》。

在精神文明领域，为了培育和践行社会主义核心价值观，提升城市文明程度，加快建设文明幸福的现代化天津，2018年和2019年相继制定了《天津市促进精神文明建设条例》《天津市文明行为促进条例》。

由上述法规不难看出，促进型法规往往与国家或者本地区一定时期内经济社会发展的规划方向相一致，无论是转变发展方式、顺应新形势，抑或是破除发展阻碍、引领新风尚，均体现了鲜明的导向作用，对经济社会发展产生较为显著的推动效应。

（二）以贯彻支持性立法旨意为主要内容的法规结构

作为立法内容的表现形式，立法体例的结构安排在体现立法旨意方面往往发挥独特的作用。[5]促进型法规“鼓励、推动、支持”的立法旨意在立法体例中体现得较为充分。在天津26部促进型法规中，5部未划分章节的条例和4部法规性决定，均以相应条款规定了鼓励和支持的内容。例如，《天津市就业促进条例》规定：“对吸纳失业人员的企业、失业人员创办的中小企业、从事个体经营的失业人员，按照国家和本市的有关规定给予税收优惠。对从事个体经营的失业人员，按照规定免除行政事业性收费。”“劳动密集型中小企业吸纳失业人员达到一定比例的，金融机构按照实际招用人数给予一定额度的贷款，财政部门按照规定给予贴息。”《天津市农民专业合作社促进条例》规定：“科技行政管理部门应当将适合农民专业合作社实施的科研和推广项目纳入科技计划支持范围，优先支持农民专业合作社实施。科技、农业行政管理部门对农民专业合作社引进新品种、应用新技术的项目优先立项，并补助相关费用。农业技术推广机构和科协等组织，应当为农民专业合作社提供相应技术咨询、科普宣传等服务。”《天津市人民代表大会常务委员会关于鼓励促进改革创新的决定》规定：“需要先行试点的改革创新措施，可以先在特定区域或者行业领域进行试点，总结经验加以规范，并依法在全市范围推广。”《天津市人民代表大会常务委员会关于促进和保障制造业立市推动高质量发展的决定》规定：“鼓励各类创新要素向企业集聚，强化企业创新主体地位，支持企业通过‘揭榜挂帅’等方式承担重大攻关项目，发挥领军企业的引领、示范和带动作用，推动各类创新主体高效协同互动、要素优化配置，加快创新成果转化。”“鼓励和支持金融机构创新符合制造业企业特点的产品和业务，拓宽制造业融资渠道，降低融资成本。”

另外的17部促进型法规，除了将“保障措施”设专章集中予以规定外，还将相关的鼓励和支持措施根据法规结构的不同分散规定于其他的章节。例如，《天津市促进科技成果转化条例》是按照法律关系的主体进行的法规结构设计，除了在“政府支持和保障”一章集中规定了政府的鼓励扶持措施外，在“研究开发机构和高等院校”一章中还规定了研究开发机构、高等院校的保障措施：“研究开发机构、高等院校的主管部门以及财政、科学技术等相关行政部门，应当建立有利于促进科技成果转化的绩效考核评价体系，将科技成果转化情况作为对研究开发机构、高等院校考核评价、科研资金支持的重要内容和依据，并对科技成果转化绩效突出的相关单位加大科研资金支持。”“在科技成果转化中做出重大贡献的科技人员，可以直接申报高级职称。”

又如，《天津市中小企业促进条例》是按照企业发展的过程进行的法规结构设计，除了在“服务保障”一章集中规定了中小企业促进部门在推动中小企业发展方面的促进措施外，在“创业扶持”“创新推动”“转型升级”“市场开拓”等章节均明确了相关促进措施。“创业扶持”一章规定：“小型微型企业在创办期和创业辅导期从事鼓励类行业需要贷款担保的，政府出资的中小企业融资性担保机构应当按照规定优先提供担保”；“创新推动”一章规定：“对中小企业自主研发并获得授权的专利，按照国家和本市的规定给予一定资金支持”；“市场开拓”一章规定：“以政府名义主办或者政府委托主办的展览展销活动，应当为中小企业提供一定比例的展位或者展馆，并适当降低中小企业参展费用。”

《天津市乡村振兴促进条例》按照乡村振兴的要求进行法规结构设计，除了在“扶持措施”一章集中规定了乡村振兴的鼓励措施外，在“产业发展”一章规定：“鼓励各类市场主体拓展适合网络销售的农产品、农业生产资料、休闲农业等产品和服务，引导电子商务企业与新型农业生产经营主体、农产品批发市场、连锁超市等建立多种形式的联营协作关系，拓展农产品网络销售渠道”；在“人才支撑”一章规定:“鼓励城市人才向乡村流动，支持有技能的城镇居民、科技人员、高等院校学生、退役军人等返乡入乡创业。”

（三）综合运用多元种类的法律规范

如前文所述，促进型法规具有较强的前瞻性和指引性，表现在法律规范上，或者为了克服市场本身的缺陷，作出具有保障性的制度安排，或者体现鲜明的价值导向，为人们实施行为提供合理的预期。[6]纵观天津的促进型法规，可将其法律规范概括为以下几个类型：

一是经济保障性规范。如《天津市促进商业发展若干规定》规定：“区县人民政府应当根据实际情况，在本级财政预算中安排相应资金，用于本地区促进商业发展工作”。《天津市促进科技成果转化条例》规定：“市和区人民政府应当对科技成果转化合理安排财政资金投入，积极发挥各类财政资金的引导作用，引导社会资金投入，构建多层次、多渠道投资融资保障体系，推动科技成果转化资金投入的多元化”。《天津市促进智能制造发展条例》规定：“本市统筹使用智能制造相关财政专项资金，以智能制造产业链、创新链的重大需求和关键环节为导向，重点支持下列项目……”

二是道德倡导性规范。如《天津市文明行为促进条例》规定：“文明行为促进工作是全社会的共同责任。”“机关、团体、企业事业单位、基层群众性自治组织、其他组织和个人，应当结合自身实际积极参与文明行为促进工作。”“国家公职人员、教育工作者、社会公众人物应当在文明行为促进工作中发挥表率和示范作用。”“新闻媒体应当积极宣传文明行为，传播文明理念，营造全社会促进文明行为的氛围。”《天津市旅游促进条例》规定：“旅游者、旅游经营者和旅游从业人员应当遵守文明旅游公约，共同维护旅游秩序，保护旅游资源和生态环境。”

三是确定发展方向性规范。如《天津市促进智能制造发展条例》规定：“本市促进智能制造发展应当坚持创新驱动、市场主导、融合发展、安全可控、系统推进的原则，以提升智能制造创新能力、供给能力、支撑能力和应用水平为着力点，深入推进制造业数字化转型、网络化协同、智能化变革。”《天津市促进大数据发展应用条例》规定：“本市大数据发展应用坚持统筹规划、创新引领，依法管理、促进发展，共享开放、深化应用，繁荣业态、保障安全的原则，发挥大数据在商用、民用、政用方面的价值和作用，构建大数据发展应用新格局，培育数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能经济形态。”《天津市养老服务促进条例》规定：“本市养老服务发展应当与经济社会发展水平相适应，坚持政府主导、政策支持、社会参与、市场运作的原则，建立和完善以居家为基础、社区服务为依托、养老机构为支撑的养老服务体系，逐步满足老年人多层次、多样化的养老服务需求。”

四是表彰奖励性规范。如《天津市促进精神文明建设条例》规定：“市、区精神文明建设指导机构应当对精神文明建设中取得显著成效或者做出突出贡献的单位和个人进行表彰。获得精神文明表彰情况，应当记入企业、个人信用记录，并纳入公共信用信息平台。”《天津市旅游促进条例》规定：“市和区人民政府及其文化和旅游部门应当对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人，按照有关规定给予表彰和奖励。”

五是管理性规范。在促进型法规中，依然需要一定数量的管理性规范确保促进政策得以实施。如《天津市专利促进与保护条例》设置“专利管理”一章；《天津市农业机械化促进条例》设立了“安全监督管理”一章，就农业机械的使用和执法等问题进行了规范；《天津市碳达峰碳中和促进条例》将碳排放总量和强度控制、碳排放统计核算、碳排放配额管理等管理措施写入“基本管理制度”一章。

（四）治理方式上注重社会参与

随着经济社会的不断发展，从“大政府、小社会”的社会管理体制到“小政府、大社会”的社会治理模式的转变，在法律规范中体现为强化社会公众参与，体现公共治理。如《天津市促进精神文明建设条例》规定：“精神文明建设是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位、驻津部队、基层群众性自治组织、其他组织和个人，共同做好精神文明建设工作。”《天津市人民代表大会常务委员会关于鼓励促进改革创新的决定》明确：“改革创新应当坚持人民主体地位，紧紧依靠人民推动改革，发挥群众首创精神，建立健全公众参与机制。”《天津市乡村振兴促进条例》明确:“各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，广泛宣传乡村振兴促进相关法律法规和政策，鼓励、支持人民团体、社会组织、企业事业单位等社会各方面参与乡村振兴促进相关活动。”

三、完善促进型立法需要把握的几个问题

（一）合理配置促进型法规中的促进措施和管理措施

管理型立法和促进型立法是按照法律功能的不同进行的分类。促进型立法是对传统立法模式的继承和扩展，其中仍然会有管理措施的存在，二者并非截然对立。例如，《天津市农业机械化促进条例》的制定起初源于对原《天津市农业机械管理条例》的修改。在条例制定过程中，认为原《天津市农业机械管理条例》侧重对农业机械自身的规定，无法满足农业现代化发展对农业机械化和农机装备产业转型升级的法治保障需求，为此，紧扣党中央乡村振兴战略这一重大决策部署，及时调整立法方向，将修改《天津市农业机械管理条例》调整为制定《天津市农业机械化促进条例》。在法规架构上，《天津市农业机械化促进条例》在保留原《天津市农业机械管理条例》中“安全监督管理”一章的基础上，新增了“扶持措施”一章。另外，为了更好体现出“促进”的立法主旨，在“科研开发与推广应用”一章从农机技术创新体系、装备升级、技术推广应用、公益性服务和成果转化、农机农艺融合、智能应用等方面作了具体规定。在“社会化服务”一章从农机社会化服务体系、信息服务、田地宜机化等方面，体现了农机社会化发展的形势。

可见，促进型立法并非不需要管理措施。相反，必要的监督管理可以为促进该项事业的发展保驾护航。只是受立法价值取向的影响，决定了“促进”“管理”两种法律规范在法规中配置的权重有所殊异。

（二）重视前瞻性制度论证

如前所述，促进型立法顺应了经济社会发展新趋势，引领了某领域在未来一定时期的发展方向。因此，在立法过程中，加强对前瞻性制度的论证，对未来的发展趋势和发展规律进行审慎判断和把握显得尤为重要。例如，《天津市促进科技成果转化条例》在三次审议前，无论是法规结构还是制度内容，草案三次审议建议稿都在遵循上位法的基础上作了较大创新。为了充分论证其科学性和可行性，经天津市人大常委会研究，法工委选定天津工业大学法学院作为第三方评估机构，对草案三次审议建议稿进行立法中评估。评估主要围绕以下两方面内容展开：一是对草案三次审议建议稿章节安排的科学性和合理性问题进行了评估；二是对三次审议建议稿中“完成、转化职务科技成果奖励报酬与绩效工资相分离”“企业科技成果转化政策支持”以及“规范技术交易活动”三个重点制度为典型，充分论证了制度设计的科学性、合理性、可行性。最终，天津工业大学法学院课题评估组向天津市人大常委会法工委提交了立法中评估报告，得出了三次审议建议稿章节安排具有科学性、合理性；制度、规范的设计和文字表达具备现实性、可行性、准确性和操作性的评估结论。评估报告为草案的继续审议和表决通过提供了有力的理论支撑和重要参考，具有重要的开创性意义和借鉴价值。这不仅是天津市人大常委会对地方性法规进行立法中评估的首次尝试，更是为做好促进型立法工作积累了有益经验。

（三）增强促进措施可操作性

促进措施对于促进型立法实效具有重要影响。把促进措施尽可能规定得具体、明确，避免让促进型法规成为空洞的倡导性规范，对于提高促进型法规质量具有重要意义。惩罚和奖励是保障法的功能顺利实现的必要手段。那么，除促进措施之外，有必要考虑法律责任在促进型法规制定中扮演何种角色。

按照罗豪才教授的观点，建设法治社会，顺应社会治理的新要求，现代法以“软法”与“硬法”两种表现形式出现，法的结构也转变为刚柔相济的混合法模式。要高度重视和推动软法的发展，发挥软法在法律体系中的独特价值。[7]在《天津市促进精神文明建设条例》起草过程中，有关方面曾提出删除“法律责任”一章，认为前几章从国家机关、社会组织和个人角度明确了各自在精神文明建设中的职责，作为倡导性法规，没有必要再进行法律责任的规定。然而，考虑到如果缺少法律责任的约束，很容易使各主体的职责规定流于形式，不利于条例的落地实施。故而，联合起草组最终保留了“法律责任”一章，对弄虚作假、骗取精神文明表彰的，对劝阻、举报不文明行为的人员打击报复等行为规定了法律责任。《天津市碳达峰碳中和促进条例》制定过程中，为增强其制度规范的实效性，对违反节能管理要求、重点排放单位违反碳排放配额清缴等义务的行为，设专章明确了相应的法律责任。

再如，《天津市文明行为促进条例》不仅在第二章以正面清单的方式，从公共场所、交通出行、社区生活、保护生态四个方面，明确了文明行为基本规范，同时又在第五章以负面清单的方式一一对应，列出不文明行为所应当承担的法律后果。法律规范完整的逻辑结构包括行为模式和法律后果，如果文明行为立法只有行为模式而缺少法律后果的承担，只停留在宣示性和号召性层面，那么法律规范的指引、教育、强制等作用将无从实现。另外，条例按照地方立法的权限，将一些道德规范上升为法律规范，对现行法律法规已有处罚规定的，按照最高额度设定处罚；对现行法律法规未作处罚规定的，立足我市实际，设定处罚。此外，条例还对“辱骂、推搡、威胁不文明行为劝阻者”“阻碍行政执法人员依法执行职务”“实施不文明行为屡教不改”等行为，作了从重处罚的规定，提高了不文明行为违法成本，进一步提高社会主义核心价值观入法的实效性。

由此可见，促进型法规不是仅仅停留在倡导、宣誓性层面的软法，而是以明确、具体的促进措施为抓手，以法律责任为保障，融合事前规范与事后治理，综合运用“软法之治”与“硬法之治”这两种方式，通过“奖惩式”的社会促进机制，真正达到回应社会多样化利益诉求，推动行业加快发展的目的。

（四）及时跟进法规的实施效果

促进型立法具有鲜明的政策性、阶段性和灵活性。为了避免促进措施长期得不到落实，也防止原有的促进措施变成制约措施，及时做好相应的执法检查和监督，跟进法规的实施效果，将决定着促进型法规的实效。《天津市文明行为促进条例》于2019年5月1日起实施。天津市人大常委会在条例实施之月同步启动了对全市各区和市相关部门贯彻条例情况的执法检查，这在市人大常委会监督工作中尚属首次。文明习惯的养成是个长期过程，从条例实施至今，市人大常委会已连续四年对条例贯彻实施情况开展执法检查。从条例实施效果看，不文明行为持续减少，城市文明程度明显提升，得到了广大群众的普遍认可。

促进型法规有效适应了地方经济社会发展、政府职能转变、社会治理创新的新形势，是对传统立法模式在立法旨意、法规结构、治理方式等方面的继承和完善。以“倡导性”的社会规范模式、“参与式”的社会治理模式和“奖惩式”的社会促进机制，在引领和推动地方经济社会发展方面发挥着独特价值，在未来也必将呈现出旺盛的生命力。