历史制度主义视角下我国学校体育政策变迁的制度逻辑及对新时代需求的回应

李 斌，王玉珠，赵发田，程卫波

（1.山东师范大学 体育学院，山东 济南 250014；2.山东体育学院 科技处，山东 济南 250063）

新中国成立70 多年来，党和政府持续推动着学校体育的改革和发展，学校体育在青少年健康成长中承担着越来越重要的历史使命。党的二十大报告提出要加快建设体育强国，而在体育强国建设的过程中，青少年体育是重中之重。对于学校体育发展而言，需要从实践中总结和梳理既往改革的基本内涵和经验，从而明晰新时代赋予学校体育发展的新定位[1]。自新中国成立以来，社会各个领域发生深刻变革，党和各级政府在学校体育领域出台了大量的政策予以管理、调控与引领，这不仅直接反映和体现了国家意志与社会发展的需求和方向，同时也映射出我国学校体育政策的历史嬗变走向与变迁逻辑特征，而政策变迁已成为我国学校体育实践历程中的常态和首要形式规定。“经国序民，正其制度”，在新时代征程中，对推动我国学校体育改革与发展的政策予以再探讨、再认识，才能在政策层面为我国学校体育改革的持续深化拓展新的思路。近年来，运用历史制度主义的理论与方法分析当代中国教育领域政策问题的学者和成果逐渐增多，综合相关研究，可以看到其具有两个方面的共同特征。首先，这些研究都注重从历史长时段发展过程的时间序列、关键节点来讨论政策变迁过程的复杂特征以及变迁本身所受到的影响，并以此来展现教育变革过程中多重变量的作用及其关系；其次，研究者对教育政策的理解不再仅仅是静态的政策文件或者理念，而是对诸如社会规范、路径依赖等的相互依存关系进行研究。总之，历史制度主义在解释长期的教育政策起源与变迁以及社会组织的模式选择和特征方面，确实有其无可比拟的优越性。

1 历史制度主义及分析框架

与其他理论视角相比，制度理论视角除了处理与组织化的社会生活相关的诸如此类的基本问题外，还可以为我们提供指导与支持，使我们能够把过去和现在的各种过程与事件联结起来，弥合各种宏观和微观的理论视角，并获得对社会结构与过程的全新理解。而“历史制度主义居于特别重要的位置”，因为历史制度主义客观审视理性制度主义与社会学制度主义的不足，用的是“折衷主义”的研究方法，并立足“路径依赖”的哲学基础，形成“宏观结构—中观制度—微观行动者”的分析框架[2]。

历史制度主义是教育政策研究的理论基础之一[3]。对于新中国成立70 多年来学校体育政策变迁的制度逻辑，采用历史制度主义分析框架具有一定的适切性。历史制度主义的强解释力与其相对明显的3 个特征密切相关:一是将制度视为历史的产物。在历史制度主义者看来，特定时期形成的制度都具有一定的稳定性并能够影响其后的社会现象，它主张为了解特定时期的脉络，应关注形成脉络的历史过程，不充分了解脉络就不可能解释社会现象和政策。二是以制度为核心解释社会现象，主要关注制度在形塑社会结果方面与政策差异之间的因果关系，制度如何约束个体行为以及制度如何与个体互动等问题。三是将制度与宏观结构、行动者等其他因素一起定位于因果链中[4]。总之，历史制度主义倾向于寻找和构筑影响制度变迁进程的结构性因果关系，从而得出制度变迁的基本逻辑（图1）。

图1 历史制度主义的分析框架Figure 1 Analytical framework of historical institutionalism

2 新中国成立至今:学校体育政策在不同时期的变迁

历史最大的特性是变，历史分期目的是找出变点，从而窥察和掌握时代的发展特征。根据历史变迁的关键节点和阶段特征，本研究将新中国成立至今的政策变迁历程分为4 个阶段。

2.1 以移植和重建为主的政策阶段（1949—1977年）

一是“以苏为师”的移植阶段。新中国成立后，我国学校体育借鉴苏联的结构和体系，其政策目标普遍重视体质健康在国家劳动生产和国防安全中的重要性。毛泽东同志于1950年和1951年先后给时任教育部部长马叙伦写信并直接指示学生健康第一，而学校体育作为人才培养的重要维度首次被列入国家教育政策是在1951年召开的第一次全国中等教育会议上，会议提出“使青年一代在智育、德育、体育、美育各方面获得全面发展”。之后一系列政策和文件相继颁布，如1953年的«关于中学体育成绩暂时考察办法的通知»、1954年的«准备劳动与卫国体育制度暂行条例和项目标准»、1956年以苏联中小学体育教学大纲为蓝本的«小学体育教学大纲»和«中学体育教学大纲»，这对推动和建构新中国学校体育政策体系具有重要的历史意义。

二是极端政策下的艰难重建和“文化大革命”（以下简称“文革”）时期的停滞阶段。由于对社会主义建设没有经验，在1958年“大跃进”影响下，学校体育在中学开展“四红”，在小学开展“双红”，这些极端政策不仅扰乱了学校体育的正常秩序，也严重损害了青少年的身心健康。1961年，党中央提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针，使学校体育的秩序重新得以稳定。但1966年意识形态领域的批判运动给社会带来了严重的冲击，在“停课闹革命”的社会意识裹挟下，学校体育政策在教育方针和教育实践中处于大面积的瘫痪和停滞状态。总体来说，新中国成立后，在贯彻教育为无产阶级政治服务的方针指引下，中央政府对学校体育进行了社会主义改造，学校体育政策基本都是以移植和借鉴为主，政策的政治色彩浓厚也反映出国家的计划管理和权威号召。

2.2 以恢复和拓展为主的政策阶段（1978—1998年）

1978年12月，党的十一届三中全会召开，学校体育的现代化进程也逐步开启。1979年5月，教育部等四部委在扬州召开了具有历史关键节点意义的扬州会议。扬州会议后，学校体育的发展可以分为以下3 个阶段:

一是“文革”后的恢复阶段。改革开放之初，教育工作的核心任务是“拨乱反正”“兴利除弊”。1978年4月，教育部、原国家体委和卫生部联合印发了«关于加强学校体育、卫生工作的通知»，要求各地、各校全面落实党的教育方针，切实做好学校体育卫生工作。两部委也相继颁布了«全日制十年制学校小学体育教学大纲（试行草案）»（1978年）、«全日制十年制学校中学体育教学大纲（试行草案）»（1978年）、«中、小学体育工作暂行规定（试行草案）»（1979年）、«全国重点中小学体育、卫生工作检查验收实施方案»（1982年）和«国家体育锻炼标准（修订）»（1982年）[5]。以上政策的出台为学校体育从纷乱状况回归常态和健康轨道提供了保障。

二是满足现代化建设需要的推进阶段。1985年，«中共中央关于教育体制改革的决定»的颁布为推动我国的教育变革指明了方向。为适应教育变革新需要，原国家教委及其他部委制定了系列推进和规范学校体育发展的政策文件，如«关于加强中小学体育师资队伍建设的意见»（1986年）、«全日制小学体育教学大纲（六年制）»（1986年）、«全日制中学体育教学大纲（六年制）»（1987年）、«中学生体育合格标准的试行办法»（1987年）、«中学体育器材设施配备目录»（1989年）和«小学体育器材设施配备目录»（1989年）。这些具有纲领性、指导性的重要决定和政策较好地适应了改革开放初期国家和社会对学校体育变革的需求[6]。

三是条例负载后的拓展阶段。1990年«学校体育工作条例»和1995年«中华人民共和国体育法»的出台为我国学校体育工作的规范化、科学化发展奠定了重要的政策基础。1992年，原国家教委颁布了九年义务教育«全日制小学体育教学大纲»（试用）和«全日制初级中学体育教学大纲»（试用）。1993年，中共中央、国务院印发了«中国教育改革和发展纲要»（以下简称«纲要»）。在«纲要»政策精神的引领下，素质教育、终身体育的观念在教育领域得到深入探讨，学校体育领域的思想和观点也空前活跃。总体来说，这一阶段学校体育政策供给数量大幅增加，青少年体质和健康逐渐得到重视，政策法制化程度大幅提升，涉及范围广泛拓展，形成了较为完善的学校体育政策体系。

2.3 以改革和建构为主的政策阶段（1999—2010年）

1999年6月，中共中央、国务院在世纪之交又颁布了一个具有重要历史关键节点意义的文件——«关于深化教育改革全面实施素质教育的决定»，从此学校体育改革与发展也有了新的主题和指向。2001年6月，教育部颁布了«基础教育课程改革纲要（试行）»。2001年7月，教育部印发了中小学«体育与健康课程标准（实验稿）»并在全国38 个实验区展开实验，2003年印发了«普通高中体育与健康课程标准（实验稿）»，此次课程改革兼顾了青少年学生发展与社会需要的政策导向。随着青少年体质健康问题的凸显，国家对学校体育的干预力度不断增强，学校体育政策逐步向促进青少年体质健康聚焦。2007年5月，中共中央、国务院印发«关于加强青少年体育增强青少年体质的意见»，这是国家文件从观念层面对学校体育价值的认同和发掘。这一阶段，素质教育的理念和健康第一的指导思想开始不断推进和延伸，青少年体质健康问题成为政府和社会关注的焦点，同时引领体育课程政策、学生体质健康政策的内涵和外延都发生了明显的变化，学校体育改革步入了新的发展轨道。

2.4 以深化和调适为主的政策阶段（2011年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视学校体育工作。这一阶段，诸多政策在前期改革的基础上进行了深化和调适。2012年10月，党的十八大报告首次提出把立德树人作为教育的根本任务。2013年，党的十八届三中全会公报指出要“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健。”2014年4月，教育部颁布了«中小学校体育工作评估办法»«学生体质健康监测评价办法»«学校体育工作年度报告办法»3 个重要文件。2016年，国务院办公厅印发«关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见»，同年国务院出台«“健康中国2030”规划纲要»并提出“将青少年学生作为发展体育运动的重点人群，推进健康中国建设”。基于党的十八大立德树人的任务要求，为提升新时期学校体育的育人功能，2014年教育部印发了«关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见»，体育与健康课程也明确和细化了学科自身的核心素养体系和学业质量标准；2017年和2022年分别颁布了«普通高中体育与健康课程标准（修订版）»«义务教育体育与健康课程标准（2022年版）»，从运动能力、健康行为和体育品德3 个方面对不同阶段体育课程进行了挖掘和设计。2020年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的«关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见»为新时代我国学校体育工作提供了行动指南；2022年6月，«中华人民共和国体育法»修订通过，提出“国家优先发展青少年和学校体育，……促进青少年全面发展”。这些政策和举措充分表明了学校体育将为青少年学生的全面发展服务，从而保障学生在学校体育发展中有更多获得感，也充分彰显了党和国家对新时代人才培养的新要求。

3 新中国成立以来我国学校体育政策变迁的制度逻辑

制度逻辑是指某一范畴中的制度安排或相应的行动机制，往往具有稳定性，这些制度逻辑诱发和塑造了这一范畴中相应的行为方式[7]。以历史制度主义动态性的观点来探讨学校体育政策变迁，发现新中国成立70 多年来学校体育政策变迁是政治、经济社会结构以及文化交互影响的逻辑延伸与作用的结果，同时也伴随路径依赖带来的发展困境以及关键节点期为学校体育政策变迁所提供的战略契机。

3.1 深层结构分析

3.1.1 中国特色国家管理体制对学校体育政策选择的主导作用 “公共政策总是在一定的政治体制下制定和实施的，体制上容纳的可能性决定了公共政策选择的结果。”[8]从这个意义上看，政策就是政治制度的体现、反映和价值选择，是政治制度通向实践的必由之路。在新中国成立70 多年的社会变迁中，学校体育不同阶段的战略方针、政策的变化与发展趋势都有赖于政府核心力量的发挥。正如亚里士多德所言:“采取一致的教育方案，城邦共同体的稳定和安全才有保障。”[9]中国特色国家管理体制对学校体育政策选择的主导作用，主要表现在两个方面:一是以中央精神作为逻辑起点彰显了学校体育政策的权威性。新中国成立后，党和国家对青少年健康尤为关注，毛泽东同志把健康的身体看成是从事革命和建设事业的物质基础。邓小平、江泽民、胡锦涛同志也极为关注青少年的体质健康问题，对青少年体质健康工作作过很多重要批示。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将青少年健康提升到更为显著的位置，目的是为青少年践行和实现中国梦奠定坚实的体质基础。从政策的发展特征来看，新中国成立后的很长一段时间内，学校体育政策皆是为强身健体、建设祖国提供指导和制约，这一阶段学校体育政策突出表现为直线思维，即出现问题—解决问题的逻辑理念，政策虽具有较强的指导性，但缺乏必要的针对性。改革开放后，尤其是进入以改革和建构为主的政策阶段，学校体育政策在指导性基础上更加强调针对性和有效性，以更好地引领学校体育事业的发展。这在一定程度上说明新时期我国学校体育政策的全局观，将青少年健康置于实现教育现代化、建设健康中国等国家战略之中。二是以政府为主导的政策路线保障了学校体育政策变迁的渐进性。这一过程与中国社会的渐进式改革相呼应，从政策变迁历程来看，除“大跃进”和“文化大革命”时期政府受脱离实际的激进政策影响外，学校体育领域基本保持了政策的稳定变迁。在中国特色管理模式下，为了保障学校体育政策的科学性和先进性，政府通过政策试验的方式引领和推进学校体育的改革与发展，在政策实施过程中不断调适和完善。总之，学校体育政策的制定、颁布和实施始终遵循实践—认识—再实践—再认识的渐进推进机制。从上述分析中可以看出，中国特色国家管理体制对学校体育政策选择的主导作用不仅增强了国家对学校体育政策变迁的动员和管控能力，也让总体性的社会认同得以形成并延续。

3.1.2 经济社会发展对学校体育政策变迁的嵌入性影响 新中国成立70 多年来，党领导人民创造了两大奇迹，一是经济快速发展，二是社会长期稳定[10]。马克思指出:“人们按照自己的物质生产的发展建立相应的社会关系，正是这些人又按照自己的社会关系创造了相应的原理、观念和范畴。”[11]新中国成立后，我国学校体育政策的发展演变同国家的经济社会发展密切相关。首先，良好的经济社会环境是学校体育顺利发展的基础和保障。当社会安定团结、经济稳定发展时，学校体育政策的导向和机制能够步入健康轨道，表现为渐进式的变迁过程。例如:改革开放以后我国学校体育政策的变迁过程，无论是以恢复和拓展为主的政策阶段，还是以改革和建构为主的政策阶段以及以深化和调适为主的政策阶段，均体现出稳定和繁荣的经济社会发展环境，这是学校体育变革的积极助推力，凸显了学校体育政策的成效。而当国家经济衰退萧条时，学校体育就会出现停滞、混沌状态，例如1958—1961年的困难时期和1966—1976年的“文革”时期，历史证明了学校体育对经济社会环境所表现出的强烈依赖性。其次，服务、适应国家经济社会发展需要是学校体育政策变迁的主题。在学校体育的移植和重建阶段，“国家所拟定的教育方针是面向国家、为工农大众服务的，为当时的革命斗争与建设服务”[12]。十年“文革”，国家对学校体育的功能定位是为文化革命服务，这一阶段政策呈现出强烈的政治色彩和工具价值取向。在恢复和拓展阶段，教育为社会主义建设服务成为教育方针，国家对学校体育的功能定位是促进学生的体质健康，但工具化价值取向仍然明显。在以改革和建构为主的阶段，党的十六大、十七大提出新的教育方针，学校体育强调以学生发展为中心，促进学生的身心健康，学校体育政策在追求社会价值的同时兼具人本性价值。在深化和调适阶段，基于党的十八大、十九大和二十大立德树人的任务要求，学校体育的功能定位是注重学科的核心素养，促进青少年身心健康、体魄强健。从不同阶段学校体育的政策变迁来看，服务、适应始终是学校体育发展中的关键词，也着重强调青少年学生对经济社会发展的作用，从为革命斗争与建设服务到为社会主义政治服务再到为社会主义现代化建设服务和为人民服务。需要注意的是，学校体育服务于社会并不意味着随着时代的更迭而失去自身的质的规定性，学校体育的价值也从工具性取向向社会性和人本性价值相结合的取向转变，这些转变无疑反映了学校体育政策随着时代的变迁作出的回应。从上述分析和制度逻辑可以看出，学校体育政策变迁体现出鲜明的外部指向性，一个是因功能上的适应性满足而被驱动，即为更好地满足经济社会发展所产生的新需要和新目标而最终导致了学校体育结构上的变革；一个是因结构上的适应性匹配而被驱动，即为匹配经济社会结构上的变革所产生的新体制或新机制而最终导致了学校体育结构上的变革。

3.1.3 文化在学校体育政策变迁中的非正式参与阿普尔指出:“教育是主流阶级的权力、意志、价值观念、意识形态的体现和象征，它实际上是一种官方知识，是一种法定文化。”[13]有学者对中国文化的四维度特征进行了研究并界定为权力距维度表现为高权力距，个人主义与集体主义维度表现为集体主义，不确定性避免维度表现为低不确定性避免，父系与母系维度表现为母系文化的特征[14]。一是高权力距代表着主体对组织中特定的等级制度（权力）等方面的差距能够认同和接受，下级更多的是服从上级的指令，并认为是理所应当的事情。我国学校体育政策制定和变迁符合高权力距的文化特征，国家体制明确区分了上下级职责和权力的不同。新中国成立后的学校体育政策也都是由顶层设计、组织论证到最后形成决策，高权力距的沟通方式为由上至下的单向性，易导致政策传递过程的机械性弊端，但政策都具有较高的权威性和前瞻性。二是集体主义倾向意味着重视集体目标的实现，其管理活动都是以集体决策为主。我国不同阶段学校体育政策制定过程体现了明显的集体主义文化特征，决策过程倾向于广泛征求意见并收集信息，这一过程彰显了精英决策与民众参与相结合的集体主义特征。作为公共产品，这种共识性决策和集体主义倾向体现了决策者与民意良性互动为学校体育改革与发展开辟未来的特点。三是低不确定避免指人们对环境不确定性的容忍程度。在低不确定性避免的社会中，行为主体在面对不确定性的环境时，通常呈现出宽宥的态度，因为他们确信环境变化是无法避免的，往往更加关心如何顺应不确定性的环境和变化。我国的学校体育政策也体现了较高的柔性化程度，随着社会环境的变化其政策也在不断调整。四是母系文化是中国传统文化的精髓，讲求人际关系的和谐与组织的稳定，注重社会平衡关系的维持。新中国成立以来我国的学校体育政策覆盖学校体育发展的宏观和微观各个层面，既有新政策的制定，也有诸多政策循序渐进的改善和调整。相关政策能够跟随经济社会发展的阶段需求，在保持相对稳定的前提下，对政策文本进行适应性的渐进改革和创新。这种母系文化寻求学校体育政策与组织环境间的和谐发展，促使中国学校体育正在迎来前所未有的革命性变化。

3.2 路径依赖分析

路径依赖是历史制度主义理论中的重要概念，诺斯将制度变迁的路径依赖理论概括为“历史的影响始终存续在今天的选择中，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。制度变迁存在自我增强或正反馈机制，初始制度一旦形成，便会沿着既定的道路发展并不断自我强化，而形成和导致制度变迁中路径依赖的主要成因来源于初设成本、学习和协调效应以及适应性预期3 个方面。

首先，基于既有权力格局的历史惯性造成高昂的制度运行转化成本。新中国成立后，政府通过控制教育资源配置的模式，出台了一系列政策对教育和学校体育进行建构和巩固，各地方政府及教育主管部门在国家政策范畴下也形成了相应的配套政策[15]。这些制度集合经过长期的实践和沉淀，通常能够酝酿和滋生出互补性的组织形式，进而产生新的互补性制度，如此也就形成了由各种正式的以及非正式的规则组成的庞杂结构，即制度矩阵。制度矩阵影响着各类行为主体的权力分配、行动目标和既得利益，在面对众多教育变革政策措施的时候，学校体育政策落实普遍会出现“说起来重要、忙起来次要、做起来不要”的现象。对此，一般的解释是权力尚未落实，但事实并非如此，而是在于制度转变带来交易成本的增加，因为政策执行需要支付高昂的实施成本、摩擦成本等多重成本，且退出原有制度的成本在不断上扬，在政策执行上就会选择不参与或是“搭便车”。更重要的是，应试教育以及由此而带来的“重智轻体”的教育沉疴严重阻碍了学校体育政策的推进。在教育领域，人们都能认识到体育活动缺失对学生身心的伤害，但既定行动者（地方教育行政部门、学校和家长）都是基于对“当下合理性”成本和收益的考量，既有权力格局的历史惯性驱使利益相关者利用自身资源竭力维护现有制度，固守原有制度路径，这就在客观上造成了学校体育政策执行效能在实践场域的衰减和弱化。

其次，自我强化的学习和协调效应的阻滞。制度是集体行动所遵循的规则和共识，对于旧制度而言，因其长期、普遍的准自动化规则服从降低了学习和协调成本，组织会在相当程度上恪守惯性[16]。新中国成立后，我国学校体育领域的政策主要学习苏联经验，学校体育的组织和管理基本也是按照苏联的模式来改造。在新中国成立后长达50年的时间里，即移植重建阶段和恢复拓展阶段（1949—1998年），学校体育的目标、结构和功能基本保持稳定，学校体育的政策推行也促使不同组织和个体在现有体系积累了各类经验并激励其在已有制度矩阵中进一步发展。而随着社会发展和教育改革的需要，尤其是1999年国务院颁布«关于深化教育改革全面实施素质教育的决定»后，学术界在学校体育政策领域也形成了激烈的讨论和争鸣。由于政策变迁需要各利益主体摆脱原有的制度化“脚本”，但传统的学校体育政策经过近半个世纪的有效运行，不同行为主体间的学习和协调效应已锚定为固定的结构模式，包括正式规则中的管制性督导和评价、教学大纲和计划以及体育教学环境中的体育场地和器材等，非正式规则（传统、习惯）中所形成的价值观念、教学经验（手段和内容）等。这些正式和非正式的规则在长期实践中已形成与学校体育正常运行相顺应的制度体系，此种学习和协调效应使原有路径得以不断强化，如果突破原有制度，则难以适应已形成的制度体系。因此，既定行动者在历史进程中学会了趋利避害，依旧沿着原有的轨道进行教学，在学校体育政策变迁中表现出对原有制度的路径依赖，一直困扰着当前我国学校体育领域的变革和发展。

最后，学校体育政策转换的适应性预期障碍。适应性预期是把预期现象体现在经济思想中的一种广泛使用的方法，即行为主体对制度有其自身的认知和适应性预期，如果某项制度或规则被接受并长期居于支配地位，大家对该项制度的认同将会持续，并且会不约而同地遵循该项制度规则采取行动，最终促进制度规则进一步强化[17]。新中国成立后，“锻炼身体、保卫祖国”“锻炼身体、建设祖国”是学校体育的工作重点，基于特殊时代背景下的学校体育政策体现了目的性和工具性的高度统一。“文革”后，我国学校体育步入以恢复和拓展为主的政策阶段，但学校体育的主流思想和价值仍然是增强学生体质，体现了浓厚的工具主义色彩。学校体育进入以改革和建构为主的政策阶段后，提出了健康第一的指导思想，促进学生身心全面发展，但在诸多文件和政策中都重点凸显了增强学生体质的重要性。事实上，增强体质与促进学生全面发展的目标并不矛盾，但制度变迁是新制度对旧制度的边际调整，因此，学校和体育教师在教学中的边际调整会更多地受制于既有的制度影响[18]。这些文件不仅从正式制度层面对学校体育提出了约束，同时也得到绝大多数行动者普遍认同和实践。历史制度主义认为:“合法性机制是指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。很多社会事物，如观念、文化和法律制度等都被人们广泛接受和认同，同时规范和约束着人们的认知和行为。”[19]因此，政策强调学校体育增强体质的任务，势必会增强组织中执行主体课程实施行为的忠实取向，从而不断强化课程实施过程中秉持工具理性（增强体质）的合法性，最终使学校体育实践又回到了工具理性下的机械化老路上。适应性预期障碍是当前我国学校体育实践迫切需要解决的问题，因为它会为后续我国学校体育政策执行和实施埋下危机，使学校体育政策变迁依旧无法跳出路径依赖的窠臼。

4 回应新时代:面向中华民族伟大复兴的学校体育政策展望

4.1 以“供给侧”改革的理念进一步健全和完善学校体育的政策体系

党的二十大报告深刻指出，“中国式现代化的本质要求是:坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展……”。“供给侧”主要强调有效供给，从提高供给质量入手，用改革手段推行结构调整，重点关注供给结构对需求变化的灵活性和适应性[20]。一是以整体性治理理论为导向，从系统与整体的视角、关系与结构的维度审视学校体育政策。要以青少年健康为核心，确保及时有效地获取当前学校体育领域中的重点和难点问题，并将问题清单转化为学校体育治理的任务清单，发挥我国政治体制集中性、协调性和持续性的优势，集中力量对长期困扰学校体育改革发展的问题作出针对性的安排和政策供给。正如习近平总书记所指出的，“必须在把情况搞清楚的基础上，统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局”[21]。例如:政府在教育评价政绩标准方面应积极建立更科学的评价指标，落实学校体育在青少年成长不同阶段的衔接性，构建多中心治理的政策执行框架，从而推动学校体育政策执行由共治实现善治。二是进一步构建科学、有效、动态的学校体育督导与评估体系。尽管国家建立了自上而下的学校体育督导制度以及行政检查体系，学校体育治理水平也在不断提高，但在实践中依然存在着“重决策、轻落实”“重执行、轻监督”的情况，导致一定程度上的政策悬空、制度无效、责任荒疏、行为失范[22]。因此，构建集决策、监督和执行于一体的既互相协调又互相制约的运作机制和管理结构尤为重要[23]。要主动地运用以成本－收益分析为主的方法，对相关政策成本、政策满意度、政策执行力以及政策效果等进行科学的统计和分析，锚定和掌握政策实施和执行中的溢出效应，发现具体存在的问题并在此基础上调整和矫正政策方案或出台相关配套措施，从而更好地推动政策目标实现。

4.2 优化政策工具合力，有效引导和规范学校体育改革的“解冻—变革—再冻”过程

我国学校体育政策多属于宏观政策，带有战略特征，政策工具通常以权威工具为主，反映了我国学校体育领域政策工具的单一性。权威工具是实施起来相对比较容易且成本较低的政策工具，如果政府的政策工具过于倚重权威工具，会在一定程度上对我国学校体育事业的深远发展产生消极影响。因此，应根据新时代学校体育改革与发展中的矛盾和问题，优化政策工具之间的合力。在激励工具方面，应合理设计选择性激励制度，选择性激励可通过奖励那些为集体利益而出力的人来进行诱导；约束与激励可以更好地协调政策执行中不平衡的利益结构，更好地激发行为主体的政策执行意愿。在能力工具方面，要注重对学校领导的培训和指导，从顶层设计上提高一线管理层对学校体育的理性认知，改变“重智轻体”的思维方式，尽量避免和减少适应性预期对变革的障碍。在象征及劝告工具方面，政府和教育行政部门要重视舆论环境的营造和价值共识的凝聚，涉及重大和重要的学校体育政策，要通过专门的新闻发布会或政策宣讲会进行宣传解读，引导相关行动者和不同社会群体形成对政策的共同认知和理解；同时要时刻关注政策推行期间环境的变化并保持对公众舆情的高度敏感，适时研判并消解变革实施过程中的不利影响。在学习工具方面，政府应多途径提供配套支撑，为行动者的学习提供便利，提高行为主体的参与感和认同感，营造良好的学校体育政策实施环境。勒温指出，组织行为包括3 个阶段的变化过程，即“解冻—变革—再冻”。解冻阶段是让组织中的行为主体认识到变革的重要性和迫切性；变革阶段是让组织中的行为主体能够接受和认同变革，这一阶段主要通过学习和激励等工具增强组织成员参与变革的能力；再冻阶段是通过新的正式和非正式规则规范组织成员和行为，从而建立新制度体系下稳定的组织关系[24]。

4.3 促进文化、社会及心理认同，构筑学校体育政策校内外“一体化”新机制

党的二十大报告指出，要“健全学校家庭社会协同育人机制”。由此可以看出，学校、家庭、社会教育的有机衔接是落实党的教育方针的必然选择，也是实现我国教育高质量发展的内在诉求。历史制度主义依循权力生成和变化的来源将改革的权力分为制度安排的权力和内生性权力。所谓制度安排的权力，是指对行为主体的空间和时间、地位和机会、角色和身份等作出制度安排和规定，从而能够使互动者的利益和话语得以实现和表达；所谓内生性权力，是指组织中不同阶层、不同群体利益和话语的实现和表达[25]。因此，对学校体育改革实践而言，取决于政策安排所提供的形式和途径是否充分和有效。一是要科学谋划制度安排的权力，明确不同组织和行为主体各自的权力空间和角色。积极构建学校家庭社会的体育治理的“一体化”格局。就权力安排的运行空间而言，国家从源头上应保障对学校体育的干预和对学校、体育教师参与权力的监督建立在合法的程序基础上，避免朝令夕改、政出多门[26]。尽量减少学校体育政策变革的信息在传递过程中的衰减，各行为主体有各自的职责和范围，能够充分发挥各自的作用。二是要尊重和干预既定行动者的内生性权力，保证政府政策上支持体育在全民尤其是青少年当中的深入开展。国外许多国家的文化和环境都有助于青少年参与体育活动。例如:Jeanette 等的研究指出:“美国通过政策积极倡导体育生活方式，明确提出地方政策议程应将个人体育行为的结果列为政策目标。”[27]通过尊重和干预行为主体的内生性权力，提升各行为主体尤其是学校、家长和青少年学生对学校体育的文化认同及心理认同，提升不同层次人员在专业和理念等方面的能力。同时，应善于开发和利用大数据技术，积极为学校和家庭精准匹配各类体育资源，多途径促进青少年身心全面发展。

5 结语

福柯指出:“历史可能既是一种长期的不间断的耐心，又是最终要冲破所有界限的一种敏捷运动。”[28]通过历史制度主义的分析，可以发现新中国成立70 多年来学校体育政策变迁是政治、经济社会结构以及文化交互影响的逻辑延伸与作用结果，同时也伴随路径依赖带来的发展困境。站在新时代的历史起点上，既要充分认识到制度逻辑对我国学校体育变革的保障和推进，更要直面和尊重伴随学校体育改革与发展的路径依赖规律。为了使学校体育改革不至于是西西弗斯式的无望劳役，迫切需要聚焦新时代学校体育改革与发展中的各种关系、结构和利益表达，进一步健全和完善学校体育的政策体系。