行政事业单位内控建设问题与优化措施

许茹婷

随着政府财政透明度的不断提升，近几年我国行政事业单位开始全面投入到内控建设工作中，希望通过有效内部控制来加强内部管理，确保内部管理水平能够与财政投入水平相适应。但由于各单位开展内控建设的时间比较短，实践经验明显不足，有关理论研究也相对滞后，因此内控建设的实际效果往往并不理想。

行政事业单位具有行政管理或社会服务职能，其管理模式往往都是自上而下的，通过上级主管部门执行的经济审核、会计核算规范等管理措施，推动各单位职能有效落实，单位内部控制所发挥的作用则相对较小。财政部在近十年间已经陆续发布了一系列有关行政事业单位内部控制的政策文件，希望能够面向现代化国家治理体系，有序推进相关内控建设工作，帮助各单位构建起完善的内部控制体系，但从目前来看，很多单位的内控工作实际效果却仍然不够理想。围绕内控建设的现实问题与应对策略展开深入探究，则是改变这一现状的有效途径。

一、行政事业单位内控建设存在的问题

（一）控制环境相对较差

从现代企业经营管理的视角来看，内部控制工作的有效实施，必须要以良好的控制环境作为基础支撑，只有在内部治理结构、组织机构设置、企业文化、反舞弊机制等各项内控环境影响因素均达到一定标准的情况下，内控工作才能够顺利推进下去，并使内控目标真正得以实现。然而在行政事业单位的内控建设过程中，由于行政事业单位通常并不以盈利为直接目的，只需将自身行政管理职能或社会服务职能落实到位即可，因此有关管理人员通常风险意识不足，忽视职能履行过程中所可能产生的风险，单位内部控制环境受到直接影响。例如有些单位在设置组织机构时，对组织机构职能履行情况与社会服务质量间的关系缺乏清晰认知，未能从全局视角出发，对各组织机构的权责进行合理分配，而是仅关注单一组织机构的职能履行需求，很容易出现内部不同组织机构间权责划分不清的情况，给自我调整、约束、规划、评价等内控活动带来困难。还有些单位则存在着内部审计工作独立性不足的问题，并未单独设置内部审计机构，有时甚至连审计工作都需要由非专业人员来完成，多为财务人员，即便能够严格按照内部审计制度来执行各项审计工作，也同样难以发现、解决深层次问题。

（二）信息沟通效率不高

无论是企业还是行政事业单位，要想保证内部控制工作的有效性，就必须要建立起灵活、系统的信息沟通机制，确保内部各部门或内外部之间能够实现有效沟通，并将信息共享的效率提升至较高水平。但需要注意的是，由于行政事业单位的内外部内控相关信息沟通，基本都是以政务公开、党务公开、财务信息公开为主，其信息公开方式又比较传统，如新闻发布会、官方新闻媒体、办事窗口等，因此能够获知公开信息的公众实际上并不多，对实现内控目标的帮助也比较有限。另外，从内部沟通的角度来看，当前很多行政事业单位虽然取得了一定的信息化建设成果，能够依托有关信息系统与软件工具来为公众提供社会服务，但在信息孤岛等问题的限制下，内部信息共享与实时沟通仍然面临着不小阻碍。

（三）缺少内控管理人才

内部控制作为一项系统工程，不仅具有流程、内容复杂的特点，同时还具有很强的专业性，无论是追求经济效益的企业，还是以履行行政管理职能或社会服务职能为核心的行政事业单位，要想有效开展内控工作，都必须要拥有专业化的内控管理团队，负责风险管理、预算管理等具体工作任务，以保证内部控制的科学性、合理性。然而从目前来看，由于很多单位开展内控工作的时间并不长，无论是人才引进还是人才培养，都尚未取得太大成果，因此实际工作中仍然面临着专业内控管理人才不足的问题。例如有些小规模行政事业单位的人员编制相对紧张，在实行内控制度后，并未单独设立内控管理部门，而是由办公室、综合处等部门负责内控工作，在这些部门需要同时负责其他工作任务的情况下，内控工作的专业性与独立性均无法保证。还有些行政事业单位在开展内控工作后，及时设立了内部管理部门，但部门内工作人员却大多为财务人员，或是从其他部门抽调的职工，无论是实践经验还是专业素养都有所不足，短期内同样无法保证内控工作的专业性。

（四）風险评估难度较高

行政事业单位在履行自身职能、实现单位目标的过程中，往往会遇到很多内外部因素相互影响下产生的不确定性事件，舆情风险、财务风险、执法风险等各类风险隐患随之形成。由于这些风险隐患与各单位的实际业务工作密切相关，与企业经营风险相比具有很强的特殊性，因此在开展内控工作时，很多单位都面临风险评估难度较高的问题，并不能够准确发现可能影响自身职能履行的潜在风险隐患。例如在固定资产管理方面，有些单位采购日常办公用品、设备或其他规模较小的资产时，仍然会通过自主采购来完成，很少会实行集中采购模式，不仅无法保证固定资产的价格合理性与质量可靠性，同时还会使资产信息的真实性受到影响，而在无法获取真实资产信息的情况下，对于潜在资产管理风险的评估自然就会显得异常困难。而在舆情管控方面，有些单位则存在着网络舆情管理意识不足的问题，未能深刻认识到互联网时代下网络舆情的巨大影响力，对网络上各种时事热点的关注度也不够高，舆情风险评估严重缺乏时效性，一旦有网络舆情风险被忽略，就很容易导致网络舆情失控，使单位或政府形象受到严重影响。

（五）内控制度难以落实

行政单位内部控制工作的主要目的，是要通过在内部建立起全新业务组织形式与职责分工制度的方式，实现不同部门、不同岗位间的相互制约，使其能够以协同合作的方式规范完成各项工作任务，顺利达成保护国有资产安全完整、提升社会服务质量等内控目标。然而从行政事业单位的内控建设现状来看，由于不少单位仍存在着“重制度建设，轻制度执行”的问题，因此其内控制度往往无法得到有效落实，很容易使内控工作流于形式。例如有些单位在根据自身情况执行内控制度后，并未及时开展有关内部控制的宣传教育工作，各岗位职工对内部控制的重要性仍缺乏清醒认知，往往不愿配合参与内控活动，对自身在内部控制方面的职责也不够重视，给内控制度的施行带来了很大阻碍。还有些单位虽然能够明确职工配合、参与内控工作的责任，并通过持续性的思想教育、宣传来提升其内控意识，但在自身规模、编制问题等因素的限制下，却很难适应内部控制对岗位设置的要求，时常会出现多个岗位工作任务由同一职工负责的情况，对内控制度的落实执行同样比较不利。

二、行政事业单位加强内控建设的有效措施

（一）全面優化控制环境

对于不以盈利为直接目的的行政事业单位来说，要想进一步加强内控建设，提升自身内控水平，首先就必须深刻认识到行政事业单位与企业在内控目标方面的差异性，树立以实现公众利益最大化为核心的内控目标，同时围绕这一内控目标对单位内部的控制环境展开全面优化，为各项内控工作的具体实施创造良好基础条件。例如对组织机构的设置，需要充分考虑到不同组织机构间的关系以及各组织机构职能特点，并从全局视角出发，展开系统性的内部组织结构规划，以“高效协作、相互制约”为基本原则，合理划分各组织机构的职责、权限，使其各项控制活动能够顺利执行，并发挥出应有作用。而在内部审计方面，则需要专门设立内部审计部门，直接向单位领导负责，同时选拔、抽调具有一定审计工作经验的专业人员负责各项审计工作，对控制活动的执行全过程及影响单位内部控制的各项因素展开深入调查分析，以保证内部审计的专业性与独立性，确保内控工作能够规范落实到位。

（二）完善信息沟通机制

行政事业单位内部控制虽然需要以相互制约的业务组织形式、职责分工制度为核心，但在内控工作具有长期性、系统性、复杂性特点的情况下，要想取得理想的内控效果，仍然需要加强单位内部各组织机构、职能部门乃至各层级职工间的信息沟通，提高单位业务工作、内部管理相关信息的传递效率与共享程度，使内部控制能够与单位实际紧密联系起来，具有更强的针对性，而在各单位的内控建设过程中，尽快建立起完善的信息沟通机制，显然也是非常必要的。从具体措施来看，信息沟通机制的建设一方面需要从信息化建设入手，以本单位现有的各类信息系统为基础，通过“互联网+政务”服务、优化信息系统功能、建立信息共享平台等方式，为各类内控信息的及时、准确、完整收集与传递提供支持，最终达到扩大信息沟通机制覆盖范围、提高信息沟通效率的目的。而在另一方面，则需要重视基层职工与各级领导干部、管理人员间的沟通，通过定期面向基层职工组织调查问卷活动、开通职工意见征询邮箱等方式，收集职工对单位业务工作、内部管理乃至内控工作执行情况的反馈信息，使领导干部能够深入了解本单位的职能履行情况、管理水平，明确当前单位内部控制的潜在细节问题，为优化内控工作决策提供重要参考。

（三）重视专业人才培养

内部控制工作的有效落实执行，必须由专业内控管理人员来完成，当前行政事业单位要想进一步加强自身内控建设，同样还需对内控管理人才的培养提起足够重视，以满足内控工作的实际人才需求。从具体措施来看，有关单位首先需要准确把握内控工作的复杂性特点，面向风险管理、全面预算管理等不同领域的工作岗位，分别展开岗位胜任能力评估分析，并根据评估结果建立针对性的内控管理人员专业培训体系，使各项内控工作、控制活动的人才需求均能够得到充分满足。其次，则是要面向单位内部干部职工定期组织内部控制专题培训活动，宣讲有关内部控制基本特征、控制要素、建设原则等方面的知识技能，同时建立与培训活动、内部控制紧密相关的激励机制，鼓励广大干部职工学习内控专业知识、尝试参与内控工作实践，或是与同事展开讨论，结合自身工作经验为单位内控建设建言献策。这样一来，不仅可以使干部职工的内控意识得到强化，提高其在实际内控工作中的配合度，同时也能够挖掘出愿意且适合参与内控管理的职工，帮助其尽快转型为专业的内控管理人才，进而有效缓解短期内专业人才引进的压力。最后，行政事业单位还可以开展内控管理人才的传、帮、带工作，安排经过长期、系统培训或实践经验丰富的内控管理人员，为其他转型的内控管理人员提供工作指导，传授各种工作技巧、方法与经验，并指出其在实际工作中的不足，使整个内控管理团队的整体素质水平能够得到快速提升。

（四）强化风险管理能力

在行政事业单位的内控建设过程中，由于风险评估工作的难度与企业相比明显更高，因此各单位要想做好内部控制工作，对自身面临的特殊经营风险进行有效管控，还需从风险识别、分析、评估、应对等多环节入手，全面强化自身风险管理能力。例如在风险识别方面，不仅要充分考虑到行政事业单位与企业在内部控制方面的差异，同时还需要从单位业务工作特点、内部管理实际情况、时代特征等多角度出发，将本单位履行职能过程中可能会出现的风险隐患及其特征明确下来，如固定资产管理风险、网络舆论风险等，以保证风险识别的全面性、准确性。而在风险评估方面，则需要结合不同风险隐患的特点，分别建立专门的风险评估指标体系，选取与风险生成、发展密切相关的影响因素作为评估指标，以准确判断出各类潜在风险的发生概率及影响范围、严重程度等，为后续的风险分析与风险应对处理提供依据。

（五）推动控制活动创新

为解决内控制度的落实执行问题，保证内控工作的实效性，行政事业单位还需在根据本单位实际情况制定内控制度的同时，对控制活动展开积极创新，使其能够在深入贯彻内控制度要求的同时，变得更具可行性、针对性。例如在单位职工对内控工作支持度不足的情况下，不仅可以通过思想教育强化职工内控意识，同时还可以通过全面预算管理、公众外部监督、社会服务质量评估等控制活动，将内控制度要求融入到各部门、组织机构的工作考核中，使职工能够为了取得优异的考核成绩而积极履行自身内控责任，配合各项内控工作的展开。而在岗位设置方面，则需要严格遵循“不相容岗位分离”的基本原则，对职工工作岗位进行合理安排，确保不相容岗位能够分别由不同的专业人员负责，如岗位设置受到单位规模、编制问题的限制，也可以选择精简单位内部组织结构，取缔非必要岗位，并厘清不相容岗位间的关系，或是通过以合同制的方式聘用非编制人员、兼职人员，以免出现多个岗位由同一人兼任的情况。

结语：

当前我国行政事业单位的内控建设虽然存在着不少问题，但只要能够准确把握《行政事业单位内部控制规范（试行）》等国家政策文件的要求，同时从优化单位内部控制环境、完善信息沟通机制、培养专业内控管理人才、强化风险管理能力、创新控制活动等方面入手，采取针对性的内控建设措施，就必然能够取得理想的内控建设成果，使行政事业单位内部控制水平得到显著提升。

（作者单位：菏泽市财政局）