乡村振兴背景下农村集体产权制度改革探究

吴翠婷　段雯玥　刘珉婧

摘要：推进农村集体产权制度改革，是全面深化农村改革的重要任务，也是实施乡村振兴的重要抓手。其中股权配置作为农村集体产权制度改革的核心环节，能够具体地体现集体成员的个人权益分配结果，该结果决定着改革的整体效果。2018年6月，咸宁市被确定为改革试点单位，并于2019年全面完成改革试点任务。文章根据对咸宁市咸安区的调研，叙述了其在产权制度改革中股权配置方面存在的问题，并提出相应的优化建议。

关键词：乡村振兴；农村集体产权制度改革；股权配置；集体股

一、引言

乡村振兴战略是基于中国的基本国情及社会经济发展情况，在党的十九大报告中提出的，是为了更有效地解决“三农”问题，发展农村经济，增加农民收入，缓解城乡经济发展不平衡日益严重的问题。一直以来，“三农”问题都是中国政府密切关注的问题之一，各地区也都在寻找着适合自己的发展路径，致力于实现乡村振兴。通过姜堰、永联、吴中等地方的实践证明，各地区的农村集体经济也需要主动探索、尝试新的经营形态，才能避免其自身被淘汰。新时代的到来，对农村集体经济造成一定的压力，并产生新的发展要求。现有的大多数农村集体经济由于受资金、技术、管理等多种因素制约，难以继续发展壮大，积极推动乡村振兴，深化农村集体产权制度改革是必经之路。十九大报告中也明确指出，实施乡村振兴战略，需要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。在全面推进乡村振兴的背景下，为了推动乡村建设，政府对“三农”方面的财政支出持续增加，同时国家财政一般公共预算在“三农”方面投入占比也在持续增加。政府也拓宽了资金筹集渠道，比如提高土地出让收入等方式增加收益。这些都体现出国家对“三农”问题愈来愈重视，从而给予产权制度改革工作人员动力、增强广大人民对政府的信心，推动全面深化农村产权制度改革工作顺利进行，助力乡村振兴。

党的十八届三中全会提出要进行改革达到保障农村集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作等目的，之后由农业部推行农村集体产权制度改革。当时，因为农村集体资产产权不清晰、权责不明确等问题，农村集体所有制的基础遭到侵蚀，影响了农村社会的稳定。通过清产核资、清人分类、量化资产等改革工作，可以明晰产权、完善权能，从而减少因产权模糊产生的纠纷，农民股份合作激发农民的生产积极性，推进农业发展，促进农村繁荣，实现农民富裕等，进而也可缩小城乡差距。改革是手段，发展农村集体经济才是目的。乡村振兴战略让集体经济的发展有了新的历史方位，这对改革也有了新的要求。我国脱贫攻坚战已获得全面胜利，深化农村集体产权制度改革，可以巩固脱贫攻坚成果，缓解相对贫困问题，有效衔接乡村振兴。同时，它还是实现乡村全面振兴、建成社会主义现代化强国的有力支撑。此外，在党的十九大报告中也有指出，完善产权制度和要素市场化配置是经济体制改革的重点。因此乡村振兴背景下，农村集体产权制度改革不仅要顺应集体所有制的演进规律，还要适应要素市场化配置。在新的时代背景下，深化农村集体产权制度改革要建立“归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度和适应市场经济体制新要求的农村集体经济运行新机制，通过改革，充分挖掘集体组织各类生产要素的潜能，多样化参与生产，使得集体经济发展壮大，增加农民收入，同时保障农民收益分配权和民主管理权。而且，全面深化农村集体产权制度改革可明晰产权、明确权责，切实保障农民个人的财产收益权，进而增强农民的获得感，提高农民劳动积极性增收增产；同时也可以实现农村产权要素资本化，优化资源配置，使农村资产要素以更多元的方式参与生产，促进农业多元化发展，为农民拓宽收入途径，增收致富。因此，深化农村集体产权制度改革是乡村振兴战略的有力抓手、重要保障。

2014年，农业部推行农村集体产权制度改革，为了探索改革路径和积累改革经验，中央于2015年部署了29个县开展农村集体资产股份权能改革试点。经过3年的试点探索，各项试点任务全部完成，取得了预期成果，给集体和农民带来了实实在在的好处。2016 年，中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度的意见》（中发[2016]37号， 以下简称“37号文件”），提出按照先行试点、分类实施、先易后难的原则，稳慎开展、有序推进改革。目前，农业农村部与16个联席会议成员单位已经先后部署了5批次改革试点，共包含28个省、89个地市、442个县，覆盖了全国所有涉农县市区，改革阶段性任务已基本完成。截至 2020 年 8 月，全国共完成 43.8 万个村的改革，确认集体成员 6 亿多人，共核实资产超 6.5 万亿元，资源性资产总面积超65亿亩，累计分红3800多亿元。

二、咸宁市产权制度改革工作概况

2018年6月，湖北省咸宁市被农业农村部确定为农村集体产权制度改革的整市推进试点单位之一。咸宁市委市政府抓住此改革试点机遇，积极开展试点工作，为改革工作规划时间，限期完成试点工作。期间市政府对清产核资、清人分类和经营性资产股份合作制改革三项环节尤为重视，并加快推进资源变资产，资金变股金，农民变股民。截至2018年11月，全市完成清产核资943个村（社区），全市核实账面资产总额达38.41亿元，完成清人分类任务943个村（社区），确认集体经济组织成员216.2万人。此外咸宁市的改革工作坚持依法改革、农民主体、稳妥推进三大原则，着力破解农村集体经济合同规范、农村财务管理、农村治理三个难题，攻克改革中的重点。经过近半年的努力咸宁市的改革工作取得了较好的初步成果，并且还在改年的全国农村集体产权制度改革试点推进会中被选为典型发言，使其改革经验和做法在全国推介。

在农村集体产权制度改革试点工作中，股权配置是将已量化的集体资产分配给集体成员个人，明晰集体资产归属、明确权责的一项重要工作，它不仅明确展示出了成员个人享有集体资产的部分，也代表着成员个人将来依此享有的收益占比，在很大程度上决定了改革工作的效果。制定集体资产股权的配置方案涉及多方利益，不仅要合法合理，还要做到公平、公正、公开。在咸宁市咸安区的试点工作中，向阳湖镇广东畈村的产权制度改革试点工作完成得较为出色，被农业农村局局长推荐为调研对象之一。该村股权配置方案在股权配置类别上设置了基本股、农龄股与贡献股三大类。基本股是在改革基准日之前取得农村成员资格的都可获得一股；农龄股则包含了合作化、土地承包、稅费贡献这三项内容，农龄股的股权依据该三项内容确定，最终结果都与成员出生年份有关；贡献股这一部分只有1935年底前出生的才享有相应的股权，在此之后出生的成员配置的贡献股股份为零。除了基本股是根据农村成员资格而平均设置的，农龄股与贡献股因为实质公平都具有差异性，但其差异性都是源于年龄。根据该方案可知相同年龄的集体成员其分配到的股份是相同的。据了解，该方案是当地改革工作负责人员通过查找相关资料，访问前任工作者、农村老人、有声望的村民，实地调查等方法制定出来的。而且该方案也是经历过一次次修改，进行一次次协商之后才经村民代表大会通过，获得村民认可才予以实施的。

三、股权配置方面的问题

（一）集体股设立问题存在争议

在农村集体产权制度改革股权配置工作中，是否设置集体股是改革实践中的一个重要问题，该问题在社会各界也存在着许多争议。2016年，中共中央、国务院发布的37号文件指出：股权设置应以成员股为主，是否设置集体股，由本集体经济组织成员民主讨论决定。湖北省咸宁市制定的《咸宁市农村集体产权制度试点方案》也表明：是否设置集体股及所占比例由民主讨论决定。因为由村集体成员民主决定，所以咸安区各村在这方面的做法不一，集体股设置所占比例也不同。通过对咸安区内的几个村集体改革工作负责人的访谈调查也发现，他们在产权改革工作开展后对是否需要设置集体股以及设置多少比例的问题也很迷惑。

集体股的存在会使得村集体资产归属仍存在模糊性，部分集体资产尚未明晰，大多数人认为这是集体产权制度改革不完全、不彻底的表现，这样容易引起产权二次分割与纠纷。但集体股存在的原因，是农村的治理并不完善，大部分农村社区的社会保障制度有待健全完善，且也缺少公共设施的公共资金，多数情况是临时召集全体村民集资、捐款。设立集体股，就是用来保障农村社区的公共建设和公共福利不受影响。毕竟愿意凭借个人能力与资产为村集体的公益建设作出贡献的还是少数，集体出资以提升村民社会福利或添置、修缮公共设施等也不宜过于频繁，资金量也不宜过大，否则，容易引起村民不满与增加村民经济负担，不利于村集体大型或长期的投资建设。

（二）成员股配置标准各异

经过对咸宁市咸安区农村产权制度改革工作的了解可知，各村在成员股的配置形式上会有不同，但是相同的配置种类上配置标准不统一，且有些村成员股配置标准不甚明确。经了解，虽然咸宁市的产权改革工作总体上完成得很好，但是一整个市拥有961个建设村，并不是每一个农村的产权改革工作都能够做到优秀，没有任何问题。成员股配置类型与配置标准是各村根据上级指导文件结合自身情况经村民大会集体决定的。基本股一般都是根据成员身份获得，差异不大。各村成员股配置的差异主要存在于农龄股、贡献股、奖励股、优先股等股权种类上。这部分的差异来源比如有在承包方面是按照一轮承包抑或二轮承包计算，这在村内与村之间都有不同的支持要求；又如奖励股中的内容具体包括哪些，不同奖励内容又要如何分配等。此外也有些村因为情况复杂而不能给出比较具体的分配计算方法。

（三）配置股权的收益实现困难

在开展调研之前咸宁市已经基本完成了产权制度改革试点工作，所以参与调研的乡村都已经完成了股权配置这项工作，村民们也都分配到了相应的股权。但经过更详细的访问调查，发现有许多完成产权改革试点工作的农村在完成改革工作后尚未在此基础上进一步发展集体经济，导致村民手中空有股份，而不能凭此股份获得收益，使得村民手中享有股权的收益分配权难以实现。例如对贺勝桥镇滨湖村的调研中，当地村民已经是有股权的，但因该村没有发展集体经济，村民手中的股份不能参与到集体生产活动中去，因此也无从获得收益。集体经济发展不起来，即使完成了产权制度改革工作，也难以带动村民创造财富，从而也无法实现农村繁荣、农民富裕的目标，不能助力乡村振兴。

（四）客观因素制约

配置的股权难以实现后续收益不仅与当地未发展集体经济有关，还受许多客观因素制约。农村地区相对于城镇其资金、技术和人才都十分欠缺，且发展经济前期的建设成本也较高，对农村集体的负担太大。政府推动农村集体经济发展项目的资金也有限，分配到各村的资金也不足以支持该集体经济持续发展，且农村地区的区域发展优势不足，市场少，经济带动困难。经过访谈有许多村民都反映在产权改革之后利用分配到的资金开店营业，但是因为当地的市场少，消费者少，经济难以发展起来，生意不景气。这还是距离城镇比较近的村集体，而那些距离城镇较远、位置较偏僻的村集体，要发展经济只会愈加困难。同时集体经济组织中缺劳动力、缺思路、缺人才、缺管理的问题也比较突出。目前存在着许多“空壳村”。因为农业生产效率的提高，农民有了更多的空闲时间，村庄中的大部分年轻劳动力都会外出打工增加收入，常年不在村中，上完学的年轻人也更趋向于在城市找工作甚至在城市定居，这些都使得村集体发展集体经济难上加难。

四、股权配置方面的建议

（一）规范设立集体股

关于是否设置集体股这一问题社会上争论不休，且其设立优点、弊端并存，但它的客观存在已成事实。在已经决定要设立集体股的情况下，需思考如何减少设立集体股的弊端。在集体股设立之时，可以从两方面入手：一是控制其比例；二是限制、明确其用途。虽然集体股的设置比例也是村集体民主决定，但是在设置时应适当控制，比例不宜过高。农村集体的资产是一定的，决定集体股设置比例影响着集体成员个人的成员股。过高的集体股比例不仅会严重影响集体成员个人所得的股份及其将来所能带来的收益，降低集体成员通过产权改革获得的满足感，也会影响产权改革工作的效果。过高的集体股比例使得产权归属模糊部分较多，难以达到深化农村集体产权制度改革工作的预期目的。因此集体股的设置比例需适中，“应以抗衡个人股份并防止集体资产被无限私分为界限”。大部分农村社区设置集体股是将集体股部分及其所带来的收益用于提升村集体成员社会福利，建设公共设施、教育事业等，因此，在集体股设立之初就应对集体股的用途做出规定，以防止部分人利用集体股控制集体产权、谋取利益等不利于集体的行为。此外，在集体股设置完成后，需要建立内部的管理机制和监督机制，加强对集体股的内部管理，明确资金流向，设置账目方便查询、监督检查。

主张设立集体股的一个重要理由便是设立集体股可以保障农村集体基本的公共建设、服务。而在地方实践中，也有不设立集体股，选择在集体收益分配中提取公积金、公益金用于公共设施、服务的建设。通过比较公积金与公益金的定义、用途，村集体可以通过规定在集体收益中提取一定比例的公益金替代设立集体股，以发挥建设公共事业、提升社会福利的作用。这种做法可以回避集体股设立中的产权悖论问题，也防止了部分集体资产产权模糊。提取公益金同样需要对其用途与比例进行规范。公益金用途一般也是修公路、建学校、维护村集体环境等公共事业与公益事业等，可以在地方性文件中规定公益金提取的比例上限，一般主要考虑能够满足少数集体成员最低社会保障性质的救危济困需要。

（二）政府主管部门加强对股权配置的指导

通过对改革工作人员的访问我们了解到，在村集体负责人开始接触改革工作时，也是有些手足无措的。虽然接受过培训且有指导性文件，但那些毕竟是较抽象的，各村具体情况各异，这些都要自己去探索解决。我们了解到改革工作人员还是希望能够得到上级组织的更多指导。因此在进行农村集体产权制度改革工作时，负责指导工作的政府主管部门要加强对下级各村的股权配置指导工作。一是股权配置要因地制宜。各地区在进行股权配置工作之前，可以多熟悉相关政策，借鉴其他地区经验，上级政府也可以推出一些可供参考的经验，查找资料、历史，访问前任工作者、农村老人以了解当地的一些情况制定相应的股权配置明细及计算方法。二是充分发挥基层民主。股权配置涉及集体成员的收益分配，因此建立的分配方案应当符合大多数人的利益，但同时也不能损害小群体的利益，保护每一位村民的合法权益。三是明确受让股权与成员权关系。产权改革工作就是要明晰产权、明确权能。明确通过继承、募集获得的股权只拥有收益分配权能，明确规定通过受让获得股权的主体不能自动获得集体经济组织资格，不代表其获得成员权，不能享受成员权所具有的民主管理权利。四是分配方案、结果要实时公示，实行村民表决，接受村民监督。

（三）利用当地优势盘活经济

未建立集体经济收益的村不代表着不能建立，因为没有收益的村不是无资产的村，但在农村发展经济相对于城镇还要困难得多。虽然现在交通发达，国家道路建设发展迅速，但中国地域面积广大，仍有顾及不到的地方。农村要发展经济仍然存在许多劣势，例如位置偏僻、交通运输不便、生产成本高、走出去困难、市场少等等。要克服这些劣势不仅需要村集体成员齐心协力、集思广益、出资出力，还需要当地政府的大力支持和资金助力。首先要解决交通问题，俗话说“要致富，先修路”，确保当地产品能够顺利运送出去，才能有发展，不然只局限在这一小片天地。其次，在互联网时代，网络建设是极为重要的，网购的发展使得消费者的消费行为不受时间、空间制约，这也为村集体增加客户量。前两项都是发展集体经济需要做的基础建设，之后村集体就要充分发挥当地优势，盘活当地资产，发展经济。大部分农村地区的自然环境相比城镇要好些，一些农村就可利用该项优势打造养老产业或休闲旅游产业。大部分村中也有部分由集体管理的田地、果园、山林、鱼塘等，村集体需要积极行动把这些资源、资产盘活，也可以为集体增加收益，为村民带来福利。此外由于土壤、水分、地理等原因，村莊中的某些农产品较市场上的更加优质，也可加以利用，规模销售。农村集体产权制度改革就是为了激发农村各种生产要素以多元方式参与生产，将各种资源资产盘活来发展经济才不枉费之前改革工作所付出的努力。

（四）注重宣传及招纳人才

农村集体经济受资金、技术、人才等因素制约严重，在经营过程中，重视生产活动的同时也要注重对产品的宣传，让集体经济的产品走出农村、走向城镇，以获得更多的市场，同时通过宣传也可以吸引投资、引进资金。此外，集体经济多为农村集体成员管理，但农村成员的管理能力、技术能力有限，因此可以适当对外吸纳人才，以进一步提高集体资产管理水平，更好地利用集体资产，尽量发挥其最大效用，增强农村集体经济实力。

五、结语

全面深化农村集体产权制度改革，是明晰农民财产权利，夯实乡村振兴保障基础的重要途径。改革中产权配置这一环能具体体现集体成员个人权益的分配结果，了解该一环节并解决其中问题能够更好地开展农村集体产权制度改革工作，有利于实现乡村振兴。

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＊本文为华中师范大学大学生创新创业训练计划项目“乡村振兴背景下农村集体经济组织成员权研究”（项目编号：S202110511037）成果。

（作者单位：华中师范大学法学院）