国家创新体系提质增效的制度保障与完善路径——学习贯彻党的二十大精神*

赵 鑫

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

党的二十大报告指出，“完善科技创新体系，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”(1)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(003).。国家创新体系不仅是提升我国综合国力的关键引擎，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。如何将国家创新体系予以理论化和制度化始终备受国内外学者重视。自20世纪80年代以来，包括郎德威尔、弗里曼和纳尔逊等(2)王春法.关于国家创新体系理论的思考[J].中国软科学，2003，(5).在内的国外学者以及柳卸林(3)柳卸林.国家创新体系的引入及对中国的意义[J].中国科技论坛，1998，(2).、王春法(4)王春法.国家创新体系理论的八个基本假定[J].科学学研究，2003，(5).、王亚刚(5)王亚刚，席酉民.国家创新体系的构建与评估：基于和谐管理理论的系统探讨[J].中国软科学，2007，(3).、郑琳琳(6)郑琳琳.三大技术创新主体科技成果与经济增长关系研究——基于国家创新体系与VAR模型的实证分析[J].科技进步与对策，2016，(2).、姚东旻(7)冯泽，陈凯华，陈光.国家创新体系研究在中国：演化与未来展望[J].科学学研究，2021，(9).等在内的国内学者先后立足于不同阶段、不同学科、不同视角对国家创新体系进行理论设计，相关探讨为我国系统认知国家创新体系，实现高质量经济发展具有重要的启发与借鉴意义。自改革开放以来，我国愈发重视国家创新体系的建立健全，包括经济发展、科学技术、教育科研等在内的各个领域都取得了质的跨越，与此同时，我们对国家创新体系的时代性、区域性和民族性色彩也有了更加深刻的认知。(8)姚东旻，李静.“十四五”时期财政支持国家创新体系建设的理论指引与取向选择[J].改革，2021，(6).但步入新时代之后，我国国家创新体系也开始面临新的形势、新的目标以及新的要求，这期间国家创新体系的发展方向、成果评估、重点难点以及制度保障等问题始终没有得到系统化回应，业已成为我国国家创新体系提质增效的重要掣肘。在全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程的关键时刻，党的二十大顺利召开，并为我国国家创新体系的深度优化提供了一套系统解决方案，其关于“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”“健全新型举国体制，强化国家战略科技力量”(9)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(003).等见解为我国提升国家创新能力提供了有效的方向性指引。在此背景下，反思当前我国国家创新体系面临的不足，并从党的二十大报告中汲取养分，以此强化我国国家创新体系的制度保障，优化我国国家创新体系的完善路径，最终实现国家创新体系的新发展就尤为重要。

一、当前阻碍我国国家创新体系提质增效的问题反思

党的二十大报告指出，过去五年来在新发展理念的指引下，我国着力推进高质量发展，推动构建新发展格局，并成功进入创新型国家行列。但在充分肯定这些成就的同时，我们也必须清醒看到当前我国国家创新体系存在的一些问题。

(一)我国国家创新体系的人才供给相对不足

事实证明，改革开放以来，在“科教兴国”“人才强国”理念的影响下，科技人才在我国经济发展、技术革新、社会治理以及国力竞争方面的能动性上与日俱增，但与此同时，我国的人才供给也或多或少存在一些问题。

第一，我国人才自主培育机制有待改良。改革开放后，我国在本国人才培育上取得了重大成就。据教育部统计，党的十八大以来，我国教育面貌发生了格局性变化，超过2.18亿人口具备了大学文化程度，义务教育、职业教育、科研教育都发生了质的转变，并成功实现了从人口大国向人力资源大国的转变。但与此同时，我国距离党的二十大所绘制的科教兴国理想蓝图仍存在一定距离，这包括并不限于：其一，我国义务教育总体上仍以应试教育为主，学生的问题思考能力、问题解决能力、动手能力始终得不到应有的发展，致使学生后期投入科学研究的自主性、自发性受到严重影响；其二，在推进产学研相结合的过程中，我国课程设计、人才培育与实践需要存在一定程度的脱节，教材的问题导向与实践导向相对不足，课程内容普遍滞后于科学技术的发展，科研激励机制、沟通交流机制等尚不完善，产学研链条的契合度和完整度亟待改观；其三，我国的科研评价体系相对单一，科研人员严重受制于项目申报数量、论文发表数量等形式评价标准，科研人员的工作重心也被迫脱离实践需要，无法专注于真正的学生培养与科学研发。除此之外，我国科研人员的工作待遇、工作环境、人才晋升机制等也存在一些不足，在这些问题的综合作用下，我国的人才自主培养很难与当前国家创新体系完美衔接。

第二，国际战略人才引入机制还待完善。改革开放以来，在创新驱动战略、科教兴国战略以及科技人才引进战略的贯彻实施下，我国的人才引进同样有所作为，但相比于发达国家，我国在人才引进机制上仍然存在一些短板，这集中表现为：一方面，我国人才引进激励政策单一，我国的人才政策更多是以科研经费投入、生活待遇保障为主，引进人才某种程度上时常转变为“购买人才”，受制于中东西部的人才引进能力的不均衡，使得我国人才引进的吸引力和可持续性受到了严重影响；另一方面，我国人才引进更多遵循传统的政府计划型，缺乏市场要素的有效供给，这使得我国人才引进时常陷入重视数量，轻视质量的“粗线条”陷阱之中，人才的留用比例和产出比例始终无法得到提升，在此情形下，如何回应党的二十大所要求的“规模与质量”双效益，促使人才“引的来、留得住、用得好”就成为今后我国人才引进必须解决的问题。(10)魏立才，田恩舜，胡炳仙.我国海外理工科人才引进政策变迁——基于政策“目标-工具-阶段”框架的分析[J].高等工程教育研究，2022，(5).

第三，高精尖顶级人才比例相对匮乏。作为世界上最大的发展中国家，我国诺贝尔奖、图灵奖、克霄夫特奖、沃尔夫数学奖、维特勒森奖、泰勒奖的获得者屈指可数，与我国人口和高校的数量比愈发不对称。甚至此前2021年《全球人才竞争力指数报告》我国也仅是跻身第37位，与排名前三的瑞士、新加坡、美国相去甚远。战略型顶尖人才的缺乏不仅使我国在宏观科技视野和科技战略规划上捉襟见肘，(11)孙锐.新时代人才强国战略实施若干问题研究[J].中国软科学，2022，(8).更为我国微观高精尖技术的研发和突破埋下了隐患，业已成为困扰我国国家创新体系的重要因素。

(二)政府与市场在国家创新体系中的关系定位不清

国家创新体系的建立健全是政府与市场综合作用的结果，不仅关系到宏观层面上我国国家创新体系的战略定位，更关系到微观层面上我国高精尖技术的攻克。然而，当前在国家创新体系领域，政府和市场在其中扮演的角色都存在一定局限性，这集中表现为：

一方面，就政府而言，政府作为国家创新计划的制定者与实施者，理应保持基本的理性与克制，但实践中，却仍然存在一定的局限性。其一，过度干预市场，影响高科技产业的市场配置规律。实践中，一些地方政府时常使用税收、价格以及监管机制过度介入高科技市场，甚至亲力亲为地参与产业建设(12)刘海颖.战略性新兴产业发展中政府与市场角色定位研究[J].河南社会科学，2019，(11).，严重干扰了高科技市场的培育与发展，给高科技市场的活力和可持续性都带来了不利影响。其二，为响应中央号召，盲目投资科技产业。一些地方政府为了实现特定政治业绩，在未对自身科技资源禀赋进行充分认知的情况下就盲目进行投资，以至于时常陷入“烂尾”的尴尬境地。这种非理性的“响应式投资”并不适应高科技产业自身的发展轨迹，因此亟待进行改观。

另一方面，就市场而言，受制于计划经济体制的余波，其并未扮演好自己的角色。其一，过度依赖政府，缺乏基本的自主性。我国受制于高科技市场发展历程缓慢，经验不足等因素，市场在高科技产业中往往存在一定的被动性，即前期依赖国家出台相关高科技战略部署，后期依赖国家出台相关高科技扶持政策，这种被动依赖局面给我国高科技产业的竞争埋下了诸多隐患。其二，存在一定程度上的市场失灵，科技合规风险不可控。所谓合规科技，是指以大数据、人工智能等现代前沿技术为依托，以提高合规运营和国家创新能力为价值导向，以创新化、数字化和智能化为特征的现代科技监管秩序。(13)马明亮.合规科技在企业整改中的价值与实现路径[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2022，(4).高科技产业竞争不仅涉及技术、人力、财力等硬性资源，同时还涉及国内外监管法律、市场竞争规则等软资源。2018年中兴通讯的“合规事件”(14)2018年，作为中国第二大通讯设备制造商的中兴通讯因违反美国出口管制规定，被迫接受与美国商务部达成新和解协议，根据协议要求，中兴需要支付10亿美元罚款，并且准备4亿美元保证金由第三方保管，再加上2017年3月中兴接受的8.92亿罚金，中兴累计罚款总额22.9亿美金。值得所有中国科技企业铭记和反思，这让我们意识到，市场依然是存在局限性的，即受制于信息不对称、涉外法制理念不成熟、自身趋利性和短视性等因素，相关科技企业往往并不能合理制定自身的经营决策，以至于很容易陷入失灵的状态之中。

(三)公众参与国家创新体系的积极性不高

党的二十大高度重视国家创新体系的民众参与，其明确提出要着力形成人才国际竞争的比较优势，把各方面优秀人才集聚到党和人民事业中来。不仅如此，党的二十大还进一步强化了“全过程民主”以及“共建共治共享”的公众参与思想。国家创新体系作为关系群众切身利益的动态反馈系统，不仅需要加强科学共同体的内部建设，同时更需要以群众为中心，建立整体性的平面网络结构。(15)刘宁.评《科学和参与科学技术：议题与困境》[J].科技进步与对策，2021，(4).但总体而言，普通民众作为科学技术的受众非但没有有效参与其中，反而被愈发边缘化。这集中表现为：一方面，政府缺乏合作创新的价值理念。由于我国长期政治体制的影响与公民参与意识的薄弱，国家创新体系建立更多情况下仍然延续着全能型政府管控模式，这种带有权力本位主义和包办主义特征的政府管制并未得到根本改观；另一方面，相关社会性主体的自身力量和动能不足。就公民而言，受制于文化水平、科研能力以及参与意识等影响，其多数情况下保持一种“事不关己高高挂起”的心态，并未积极参与到国家创新体系的研发、创造、传播以及应用中来。就科技行业协会和特定科技公益组织而言，这些协会和组织大多存在独立性差、功能不全、人才匮乏等问题，在缺乏政府的有效支持和配合下，很难在我国国家创新体系中有所作为，更无法充当政府与民众之间的“缓冲带”。更重要的是，在建设国家创新体系的过程中，政府与社会性主体间明显缺乏足够信任，不仅相关科技无法同步，不同社会性主体内部以及外部组织间缺乏良性沟通、充分尊重和相互信任，这种局部性、碎片化的参与方式很难形成统一的社会共识，以至于这些社会力量被无形消解，并最终为我国打造“政府主导、企业配合、公众参与、社会协同”的局面埋下隐患。

二、我国国家创新体系提质增效的多元制度保障

新时代国家创新体系的科学战略部署离不开配套的制度保障。事实证明，完备的社会主义市场经济制度、健全的党的领导制度、完善的社会主义法治体系共同构成了新时期我国国家创新体系的经济依托、政治基础与法治保障。

(一)经济依托：完备的社会主义市场经济制度

国家创新体系的建立健全、提质增效的顺利实现，首先意味着高度发达的社会主义市场经济，唯有依托健全的社会主义市场经济制度，国家创新体系才具备基本的支撑点与落脚点。党的二十大报告指出，“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向”(16)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(003).。社会主义市场经济体制始终是我国国家创新体系的坚实制度依托，这集中表现为：

首先，举国创新体制的现实优越性。举国创新体制旨在弥补市场在特定科技创新领域中的缺位与缺陷。(17)闫瑞峰.科技创新新型举国体制：理论、经验与实践[J].经济学家，2022，(6).党的二十大报告指出，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能。相比于单纯的市场经济，举国创新体制具备一定的公益性、权力属性和国家属性，通过组织性、凝聚力以及行动力的深度融合，举国创新体制不仅能够弥补市场在科技资源配置中的自利性、溢出性、自发性、短视性等不足(18)乔纳森·格鲁伯，西蒙·约翰逊.美国创新简史：科技如何助推经济增长[M].穆凤良，译.北京：中信出版集团，2021：106～113.，而且还能够在最短的时间内集中全国人力、物力和财力，攻克市场主体无力或者不愿承担的科技创新难题，通过举国行动来形成国家创新体系的强大合力，业已成为中国特色社会主义独有的一项制度优势。当然，举国创新体制并非一味地抹杀市场的作用，相反，在社会主义市场经济体制的导向下，举国创新体制也主张建立一个有所为，有所不为的政府，这意味着政府的举国创新功能也是有边界的，即当国家试图通过特定举国调控行为来实现科技创新时，必须综合考量这一任务是否有必要，如果非完成不可，交由市场能否更好地完成国家任务。究其原因，主要是考虑到唯有市场在资源配置中起决定作用之时才能起到经济效益的最大化，故借助举国调控行为仅仅是补充性和辅助性手段，在制度思路上仅限于弥补市场失灵，而不是漫无边际的适用。

其次，以市场为基础的资源配置机制。建设国家创新体系必须尊重市场在资源配置中的决定性作用，唯其如此，才能最大限度激发市场运行效益，为国家创新体系奠定坚实的物质基础。党的二十大明确指出要构建高水平的社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场配置与国家创新体系性的核心逻辑在于处理好政府与市场的基本关系，限制政府的权力边界，尊重市场在资源配置中的能动作用。通常情况下，科技资源的市场配置机制直接决定了一国科技创新的能力和高度。社会主义市场经济时代下，我们更加重视利用市场来跳出体制束缚，主张通过市场来回应科技变革需要，判定科技发展方向，主导科技要素流通，此时，不同区域、不同行业、不同领域的科技资源得以被重新排列组合，科技创新所需要的人才、资源和技术也能够发挥出更大的集聚效应。

其次，完善的科技产权制度。只有依托健全的产权保障制度，才能使科技创新过程中事关市场经济运行的各个环节更加符合人民期许。随着新一轮科技革命的顺利进行，每一位公民都是市场经济的参与主体，并以产权所有者、经营者、劳动者、消费者等多种身份参与当中，且每一种身份的背后都对应着不同形式的产权形态。在此，我国设立了健全的科技产权制度，以《民法典》为例，在科技产权保障理念上，《民法典》树立了平等保障的理念，明确民事主体的各类财产权利受法律平等保护；在科技产权保障范围上，《民法典》将产权细化为物权、债权、知识产权、继承权、股权等产权类别，并明示其权利客体和受法律保护的内容。这些科技产权制度对于国家创新体系的完善无疑起着制度性保障作用。

最后，健全的劳动分配制度。以按劳分配为主体、多种分配方式并存是我国宪法确立的分配制度。随着《民法典》的出台，我们在贯彻宪法精神的过程中，进一步细化了按生产要素的分配制度，即根据劳动力、土地、资本、技术、信息等生产要素在生产经营过程中的占比情况来确定劳动所得。这一分配制度不仅意味着对劳动者财产权的保障，同时还蕴含着对科技创新的鼓励和支持，能够在充分调动劳动者积极性的同时，增强市场科技资源的流通，吸引一大批科研人员从事科技创新行为。

(二)政治保障：健全的党的领导制度体系

党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党”(19)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(005).。作为社会主义制度的本质特征，党的领导意味着其权力是全面和包容的，能够融入社会主义制度的各个领域，呈现出领导全局的基本样态(20)王必行.中国宪法上“党的领导”的规范研究[J].中共南京市委党校学报，2021，(2).。正如《科技进步法》第二条第1款规定：“坚持中国共产党对科学技术事业的全面领导。”期间，党对我国国家创新体系的领导集中表现为政治领导、思想领导与组织领导这三种表现形式，且党的领导法治化始终是其核心逻辑所在。(21)事实上，“党的全面领导”与“政治、思想和组织领导”之间是包含关系，政治、思想和组织领导不能涵盖党的领导的全部内容，但却是党的领导最为重要的三个构成部分。参见冯晓畅.党的领导法治化[D].山东大学博士学位论文，2022.

首先，党对我国国家创新体系的政治领导。党对我国国家创新体系加以政治领导关涉国家创新体系的基本理念、政策方针与道路选择，意味着党的大政方针政策以特定的表现方式作用于我国国家创新治理体系，并发挥政治上的宏观引领作用和监督保障作用，从而有效明确国家创新体系的总目标、总方向。例如，2021年《科技进步法》从启动编制到审议通过的全过程都是在党的领导下展开各项具体工作。党中央率先提出决定研究制定该规划，并针对国民经济和社会发展的指导思想、长远目标和现阶段任务等内容，对我国国家创新体系提出建议和意见，以此将党的意志上升为国家意志。

其次，党对我国国家创新体系的思想领导。党的二十大明确要求全党在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。我国国家创新体系是党的指导原则在科教兴国、人才强国领域的外在呈现，直接的证明即是我国各地在建设国家创新体系的过程中始终强调习近平新时代中国特色社会主义思想的贯彻与落实。(22)雷杰.党建引领 创新驱动 谱写新时代宝安科创工作新篇章[J].特区经济，2021，(8).思想领导权强调把党的基本主张、发展理念、价值追求等意识形态方面的内容通过宣传说教的方式作用于国家创新体系建设全程，并通过不断生产和传播先进思想和文化以培育科技共同体内部的政治认同，掌握意识形态领域的主导地位。这意味着今后我国在构建国家创新体系的过程中必须严格遵循党的指导思想，并尽可能将马克思主义、习近平新时代中国特色社会主义思想融入我国国家创新体系的始终。

再次，党对我国国家创新体系的组织领导。党的领导权的多元性赋予了中国共产党在管党治党和执政治国中的多重角色身份，中国共产党能够结合不同治理目标和发展需要在掌权者、建设者、管理者、服务者、责任者等多种角色之间自如切换，以从容应对复杂多变的领导执政环境，灵活处理党务以及国家事务。(23)冯晓畅.党的领导法治化[D].山东大学博士学位论文，2022.组织领导权旨在保证党的各级组织、党员干部和普通党员等不同主体明确各自的角色分工，同时相互协调配合，保证行动一致，以形成强大的组织合力，为政治领导和思想领导提供组织保障和物质基础。依照“合法化链理论”，共产党作为我国执政党，其内部的各个党组织必须保证自身职权的合法性，至少需要通过功能与制度合法化、人事与组织合法化以及事务与内容合法化这三个维度追溯至执政党本身。(24)陈征.党政机关合并合署与行政活动的合法化水平[J].法学评论，2019，(3).

最后，党对我国国家创新体系的法治化领导。诚如党的二十大所言，“全面从严治党永远在路上”，这意味着在党领导我国国家创新体系的过程中，不仅要坚持党的领导，还要以一种法治化的方式科学高效地进行领导，在提升自身领导能力的同时确保领导和治理实效，实现对我国国家创新体系的新发展。现行《宪法》第五次修正案赋予“党的领导”以直接的宪法规范效力，即承接《宪法》第一条第1款的社会主义国体条款(25)《宪法》第一条第1款：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”参见中华人民共和国宪法[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0322/c64387-29881666.html，2018-03-22.，直接将党的领导概括为社会主义的本质特征，这一本质特征论的宣誓，不仅正式将党的领导植入到我国国体之中，赋予了党的领导以最高的合法性和正当性基础，更关键在于将历部宪法的政策性条款变为规范性条款，实现了党的领导的规范化和制度化，为党领导我国国家创新体系的法治化提供了契机。(26)万里鹏.“党的领导”入法：理论透视、实践考察与制度完善[J].河南社会科学，2020，(10).《宪法》第二条(27)《宪法》第2条：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”参见中华人民共和国宪法[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0322/c64387-29881666.html，2018-03-22.表明，作为社会主义国家的中国，人民是国家的主人，人民管理国家和社会事务必须“依照法律规定”，中国共产党作为人民利益的代表者，同样应该遵循法律来实现对国家的领导，以促使“党的领导”从抽象性的政治话语转变为规范性的法律规范，为党领导我国创新法律体系奠定坚实基础。总之，党领导法治化理应成为我国国家创新体系的必要制度保障，这意味着党在领导我国国家创新事业过程中，应该始终恪守法治思维，将对基本权利的影响限定在法治的框架之内，唯其如此，党领导我国国家创新体系才具备坚实的制度依托。

(三)法治引领：完善的社会主义法治保障制度

党的二十大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”(28)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(004).。国家创新体系的建立健全同样离不开配套的法治保障。国家创新体系法治化，就是将法律作为调适国家机关内部之间、国家与公民之间、公民与公民之间创新法律关系的重要指南，主张一切涉及国家创新体系的事务都要在法律之下依法运行。

一方面，国家创新体系的建立必须遵循法律主治。党的二十大报告指出，“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”(29)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(004).。国家创新体系的建立是一项系统工程，在国家机关内部，法律主治意味着国家创新体系的建立健全必须由法定主体在法定权限内通过法定程序加以展开。法律主治是法律优位的集中表现，其主张法律至上，强调运用法律调适国家与公民之间、国家机关内部之间、法律原则与法律规则之间的关系，强调一切国家机关、政党组织、个人和其他法规范形式都要在法律之下接受法律的约束。我国宪法同样认可了这一理念，集中体现为《宪法》第五条第4、5款(30)《宪法》第五条第4、5款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”参见中华人民共和国宪法[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0322/c64387-29881666.html，2018-03-22.对各类主体提出的宪法要求，即包括政党在内的各类主体必须遵循宪法，否则必将受到追究。但法律主治并不等于法治，而只是促进和实现这一基本价值秩序实现的重要手段，其意味着各个国家机关理应将这些价值积极融入国家创新体系的建立之中，并作为自身权力运行的基本框架。当然，法律主治并不等同于法律系统的封闭，相反，其必须体现出开放精神，接受多元主体和多元价值的约束，尤其是接受来自宪法的合宪性调适。

另一方面，国家创新体系的建立必须遵循法制统一。法制统一关键在于建成宪法统摄下的国家创新法律体系。党的二十大报告指出，“我们要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系……推进科学立法、民主立法、依法立法。”(31)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(004).时下，国家创新体系的建立法规业已成为我国社会主义法律体系的重要组成单元，在我国一元二级多层次的法律体系中，国家创新体系的建立法规涵盖了包括宪法、法律(《科技进步法》《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》《专利法》等)、行政法规(《专利法实施细则》《国家科学技术奖励条例》等)、地方性法规(《辽宁省自主创新促进条例》《四川省科学技术普及条例》等)等在内的诸多法规。我国享有立法权的主体、数量、权限、行使方式以及理解定位等都会影响到我国国家创新法律体系的统一性。基于此，必须将这些价值观予以整合，其关键在于将宪法科技创新保障价值和原理加以贯彻，因为宪法无疑是一个国家整体价值观的集中体现，其得以最大程度上将不同的价值冲突予以消解，正如有学者所言，宪法作为法律体系的“黏合剂”和“内聚力”，能够把法制的各项因素凝结起来。(32)王人博，程燎原.法治论[M].广西：广西大学出版社，2014：237.此外，社会主义法制统一性还意味着国家创新法律体系本身属于合宪之法。根据凯尔森的“规范等级理论”，国家法律并非位于同一位面之上，而是具有一定的阶梯性质，并集中表现为“低级规范-高级规范-基础规范”，其中，后者直接决定了前者的创设方式和创设内容，并最终形成一个富有凝聚力和体系性的法律组合。(33)汉斯·凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵，译.北京：商务印书馆，2013：193～194.这就意味着在建设国家创新法制体系的过程中，必须注重法律体系的内在和谐统一，从而保障我国国家创新体系法制内在的完整性、自洽性以及系统性。

三、我国国家创新体系提质增效的完善路径

尽管当前我国国家创新体系存在一些问题，但在党的二十大指引下，今后我国理应积极优化人才培育与引进战略、加强国家创新体系的民主参与、营造完善的合规科技体系、加强产学研深度融合，从而最终推动我国国家创新体系迈向一个新台阶。

(一)优化人才培育与引进战略

党的二十大报告指出，“人才是第一资源”，要“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”(34)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(003).。为此，我们必须充分利用好国内与国际这两种资源，统筹好本国人才培育与国际人才引进这对关系，从而为国家创新体系优化提供源源不断的人才支撑。

一方面，加强科技人才的自主培育。二十大报告指出，我国必须“全面提高人才自主培养质量”(35)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(003).。我们应将高校人才培育与国家创新发展战略需求结合起来，围绕国家各项应急公关重大项目建设针对性的战略人才资金以及高校战略人才库，不仅如此，考虑到长期以来我国高校科研人才较为分散的状态，今后我国还应积极加强高校团队人才培育，即在问题导向的思路下，围绕国家战略项目建设，打破固有的科学研究与人才培育壁垒，将不同地区、不同高校、不同学科、不同领域的人才集合起来，着力推动“领军人才+创新团队+项目支撑+成果转化”的人才培养模式，实现“1+1>2”的最佳功效，(36)史永乐，严良.完善科技创新元治理体系的路径——来自发达国家的经验与启示[J].江汉论坛，2022，(5).促使我国人才培育、科研创新与产业发展形成一个正向互动。

另一方面，优化国际人才的引进战略。党的二十大指出，“加快建设世界重要人才中心和创新高地，着力形成人才国际竞争的比较优势，把各方面优秀人才集聚到党和人民事业中来。”(37)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(003).当前形势下，各国都愈发重视对国际性创新人才的笼络，尤其是进入21世纪以来，美英等国家更是先后施行了不同层次的人才引进政策，以美国为例，其不仅出台了《美国竞争力法案》《加强自然科学技术工程学以及数学教育法案》等为国际人才提供法律保障，更是围绕人才移民政策与外侨登记制度、海外留学生引进制度、海外基金援助计划以及海外猎头产业等加强国际人才本土化的落实。同样，我国要想实现党的二十大报告中“聚天下英才而用之”的人才目标，也必须兼收并蓄、开放包容，通过主动借鉴域外国家的有益经验，积极加强人才培育立法，健全我国科学研究环境，优化人才移民政策体系，完善人才基金保障体系，以此吸引不同国家、不同行业的国际高层次科技人才加入我国，以此打破欧美国家在科技人才上的垄断局面，促使我国在国际人才竞争上更具优势。

(二)加强国家创新体系的民主参与

党的二十大明确指出，“发展全过程人民民主，保障人民当家作主，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。”(38)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(003).这就为人民参与、创造与建设国家创新体系提供了坚实的思想基础与理论支撑。国家创新体系既然属于具有宪法价值的公共任务，这种公共任务定性决定了一定程度上吸收社会个体和团体加入国家创新体系建设，不仅有利于推动科学技术决策民主化，同时还能塑造国家与公众利益的双赢局面。(39)陈征.公共任务与国家任务[J].学术交流，2010，(4).

首先，更新创新理念，强调国家创新体系的多元共治。有学者提出，“有效的治理必须建立在国家与社会的合作基础之上，善治的基本特征就在于它是政府和公民对公共生活的合作管理。”(40)俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：7～9.因此，政府必须改变传统的一元国家科技创新治理信条，承认其他社会性主体在国家创新体系中的地位和作用，并以制度化和法律化的形式动员社会性主体的参与积极性，通过利益驱动、权利赋予等机制，为多元社会力量参与国家创新体系提供一个良好的制度环境。除此之外，还要通过法律协议强化政府与社会力量的信任度，从而建立一个共同投入、共同决策、共同发展的新型国家创新合作关系。(41)郭铁成.建设引领型的国家创新体系[J].中国科技论坛，2018，(9).

其次，拓宽参与范围，推动国家创新体系的全面参与。国家创新体系由于与公民基本权益密切相关，因此人民有权参与到我国国家创新体系的各个环节之中。(42)张志平，王雪力.论双雪涛小说意象叙事彰显的人民情怀[J].云南大学学报(社会科学版)，2022，(3).此外，作为一项专业性活动，国家创新体系的专业性、技术性和实践性特征，也决定了国家机关有必要积极吸收有关专家和学者的意见，以提升我国国家创新体系的合理性与科学性。在此，本文主张今后我国应积极建设国家创新体系的高端人才智库，通过专业性的组织、机构、人员和对话逻辑，切实增强我国国家创新体系的专业化与理论化水平。

最后，完善参与机制，推动国家创新体系的信息公开。为了最大程度上吸收多元主体参与，我国必须不断增强国家创新体系平台的包容性与公开性，让人民群众能够通过这些平台发声，展示中国国家创新体系的新成就。这就意味着我们必须系统掌握现代大数据传播平台的新特色，多方位、多角度地公开相关信息，让人民及时知晓国家创新体系的最新成果以及面临的不足，进而督促我国国家创新体系的建立健全。

(三)营造完善的合规科技体系

党的二十大报告指出，“中国坚持经济全球化正确方向，共同营造有利于发展的国际环境，共同培育全球发展新动能”(43)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(005).。随着全球化与大数据时代的深度融入，高精尖企业的合规化运营在国家创新体系中变得愈发重要，如何最大程度发挥合规科技在国家创新体系中的能动作用已经成为各个国家的普遍诉求。当前，为了最大程度上提升合规科技在国家创新体系中的功能效用，我国于2021年对《科学技术进步法》这一科技创新基本法进行了第二次修订，本次修订不仅厘清了科学技术与国家创新体系之间的重要关系，同时还确立了“创新要素有序流动、创新生态持续优化”的科技合规理念。(44)2021年版《科技进步法》第四条对国家创新体系进行了完整论述：“国家完善高效、协同、开放的国家创新体系……优化科技资源配置，提高资源利用效率，促进各类创新主体紧密合作、创新要素有序流动、创新生态持续优化，提升体系化能力和重点突破能力，增强创新体系整体效能。”这一论述不仅体现了基于整体论和系统论对于国家创新体系的深刻认识，也明确了我国合规科技的价值导向。参见中华人民共和国科学技术进步法[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n1/2021/1225/c1001-32316703.html,2021-12-25.基于此，以《科技进步法》为基础规范，以本次党的二十大报告为政策指引，今后我国理应在合规科技领域有所作为：

其一，完善政府对合规科技的监管。合规科技从本质上讲是一个法律监管问题，是通过对相关国家法规之遵守、对相关企业运营风险之规避、对相关监管行为之预判所建立的一套现代科技创新与成果转化体系。(45)陈瑞华.企业合规的基本问题[J].中国法律评论，2020，(1).唯有合乎国内外法律规范、科学技术的研发和投入才能获得法律保障，与之相关的高精尖企业运营、科技成果转化等才能具备法律依托。基于此，政府必须强化自身的监管职能，不断优化监管法律，完善科技合规的监管方式与手段，避免因缺乏有效的协调、合作机制而导致的治理失败。(46)陈瑞华.论企业合规的基本价值[J].法学论坛，2021，(6).其二，加强市场对合规科技的导向。合规科技体系的建立健全离不开完整的创新链、资金链、产业链，更离不开高科技企业的主动参与和协同，因此，我们必须完善市场在合规科技中的资源配置作用，通过市场机制的引入来克服合规科技监管的低效和耗能，积极构建社会多元主体共同参与、协同合作、群防群治的治理新格局。(47)陈耿华.构建反垄断合规机制的功能证成与实施路径[J].经济法研究，2019，(2).其三，加强现代科学技术在合规科技的应用。合规科技体系的建立是一个系统工程，因此必须注重新型技术，尤其要加强技术监管和信息化管理技术的应用(48)常艳，刘作丽.探索数据要素合规交易新范式[J].前线，2022，(8).，如何寻找技术突破，尝试利用人工智能技术来助力企业合规建设就成为最佳的战略选择(49)韩曜旭.将人工智能引入企业合规为检察监督提供技术支撑[N].检察日报，2021-09-11(003).。必须依托快速精准的信息分享机制，进行跨层级整合、跨单位整合以及跨网站整合，从而建构一个统一的合规科技信息服务口。(50)彭锦鹏.全观型治理:理论与制度化策略[J].政治科学论丛，2005，(23).我国应该加强合规信息技术在全国范围内的应用，打破“信息孤岛”，以此提高科技合规信息传递的针对性和有效性。

(四)推动产学研全面融合

产学研相结合是推动国家创新能力发展的重要机制，近年来，为了加快产学研相结合，促进高校科研成果转化为实践动能，国务院、教育部等先后出台了多项文件，为我国产学研深度融合提供了战略支撑。(51)相关文件参见教育部办公厅关于印发《促进高等学校科技成果转移转化行动计划》的通知(教技厅函[2016]115号)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A16/moe_784/201611/t20161116_288975.html，2016-11-16.国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见(国办发[2017]95号)[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-12/19/content_5248564.html，2017-12-19.党的二十大报告指出，“加快实施创新驱动发展战略，以国家战略需求为导向，积聚力量进行原创性引领性科技攻关。”(52)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(003).这意味着党对我国产学研相结合提出了新的战略指示，因此，一方面，以需求为导向，发挥高校在国家创新体系中的重要作用。这意味着高校在课程设计、人才培育以及教材设定上必须牢牢抓住实践这一基本需求，尽快探索出“问题导向+科研回应枢纽+问题解决”的科研模式，促使高校的科研产出最大程度上回应实践需要，并最终形成产学研深度融合的大循环；另一方面，以市场为枢纽，强化市场要素在产学研链条中的功能效用。适当发挥市场的作用更能够实现科研效益与经济效益的最大化，市场主体基于理性经济人的思考，往往能够以最小的成本投入实现最大的产出，因此，理应强化市场在产学研融合中的枢纽和导向作用，建立面向市场的技术开发体系以及成果转化体系，以此来解决产学研协同合作的形式主义、僵化主义、资金有限以及问题导向不强等现实掣肘，最大程度上提升科学研究对企业发展的溢出效用。

四、结 语

“坚持创新在现代化建设全局中的核心地位”(53)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26(003).是党的二十大对我国国家创新体系建设提出的新要求。基于此，必须全面完善我国国家创新体系，进而推动国家治理体系和治理能力现代化。推动我国国家创新体系建设，必须意识到国家创新是一个系统工程，唯有全面把握其理论意涵、现实意涵以及制度意涵，才能打造出一套逻辑自恰的国家创新体系。梳理发现，国家创新人才相对供给不足、政府与市场关系定位模糊、公众参与国家创新体系积极性不高等问题业已成为当前我国国家创新体系完善的重大掣肘。基于此，我国理应在宏观制度保障以及微观机制设计上有所作为，其中，就宏观制度保障而言，我们应意识到完备的社会主义市场经济制度、健全的党的领导制度体系、完善的社会主义法治体系共同构成了新时期我国国家创新体系的经济依托、政治基础与法治支撑；就微观机制设计而言，今后我国理应积极优化人才培育与引进战略、加强国家创新体系的民主参与、营造完善的合规科技体系、推动产学研全面融合。当然，需要注意的是，国家创新体系的建立健全也并非一蹴而就，今后我国理应持续从党的二十大报告中找寻方向指引，从而充分激活国家创新的“活性因子”，推动我国国家创新体系迈上一个新台阶。