完善生态环境保护制度为建设美丽中国保驾护航

李 颂

党的二十大报告指出，在过去的十年中我国生态文明制度体系更加坚强，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。面对未来，报告在“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”中专门强调，要推进美丽中国建设，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。推进美丽中国建设，既是对党的十九大报告“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”目标要求的前后呼应，也是对新时代中国特色社会主义生态文明建设的贯彻落实。制度建设是推进生态文明建设的重中之重，建设美丽中国要实行最严格的生态环境保护制度，加快制度创新、增加制度供给、完善制度配套、强化制度执行，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。完善生态环境保护制度，归旨于生态文明建设的实践需要，以制度为纲，用更高的标准、更严的要求规范主体行为、落实目标、惩罚问责，大力保护生态环境，为建设美丽中国提供可靠保障。

深刻认识生态环境保护制度对建设美丽中国的重要意义

中国特色社会主义生态文明建设，目标是建设美丽中国，坚持的是人与自然和谐共生战略。在党的十八大报告中，美丽中国首次作为执政理念出现，在十八届五中全会上，美丽中国首次被纳入五年计划，党的十九大将美丽中国作为一种执政理念和治国方略写入报告和宪法中，党的二十大提出推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理……从内涵意蕴来说，美丽中国本身内涵丰富，集美学、生态学和社会学等多学科概念于一体，天蓝、地绿、水清、气净、土肥……这些基本元素构建了自然环境之美，也是建设美丽中国的根基所在；若失去这种对自然之美的尊崇，则会陷入“马尔萨斯轮回”的漩涡之中。譬如，长达200多年的工业文明时代虽然带来了物质财富急速积聚，但人与自然之间的平衡与和谐关系一再被打破，人类在控制和征服自然的道路上愈行愈远。在马克思主义人与自然关系理论中，自然本就先于人类存在，人的生存和发展离不开自然，二者应是和谐统一的整体。党的二十大报告明确指出：“大自然是人类生存发展的基本条件，尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。”尊重自然、顺应自然、保护自然亦是守护人类赖以生存的家园，若人类遗忘了这一道德责任或将无家可归。正如恩格斯强调：“不要过分陶醉于对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”青山就是美丽，蓝天也是幸福。习近平总书记在青海考察时强调：“保护好青海生态环境，是‘国之大者’。”良好的生态环境是最普惠的民生福祉。尊重生态文明的自然之美，寻求自然之美的回归，在人与自然、人与人、人与社会和谐共生中，不断推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，走出中国式现代化道路，创造人类文明新形态。

如何保护生态环境？制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题，建设生态文明，重在建章立制，这是生态文明建设的制度保障，简言之，制度建设是推进生态文明建设的重中之重。习近平总书记多次强调：“保护生态环境，必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”生态文明建设是一场涉及生产生活、思维方式和价值理念的革命性变革。在这场变革中，能否正确处理好人与自然、人与人这两对关系是提升生态文明建设水平的关键所在。其中，在人与自然的关系中，人的行为决定着人与自然之间能否和谐共生共存；在调节人与人之间的关系上，制度作为一种行为规范，起着制约和规范个体行为的“制度性”作用。良好的制度能为生态文明建设提供行动的标准，引导、规范和约束个人各种可能影响生态环境的行为。生态环境保护制度作为生态文明制度体系的重要组成部分，是建设美丽中国的体制保障，其不断完善发展是提升生态文明建设水平的关键。从这个意义上说，要从根子上解决生态环境问题，亟须加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，充分发挥制度优势，保证生态文明建设决策部署落地生根见效，为建设美丽中国守住青山绿水的内生动力。

准确把握生态环境保护在建设美丽中国中的制度要求

生态环境保护制度产生于社会生产实践进程中，并反作用于生产生活实践，且根据生态环境保护的发展趋势不断发展完善。回顾我国改革开放的发展历程，我国用40多年的时间经历了发达国家百余年走过的工业化、城镇化和全球化道路，创造了经济社会发展的世界奇迹。同时，发达国家上百年经历的生态环境问题，也在我国短期内集中爆发，优美生态环境成为人民美好生活需要的迫切要求。我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关，而传统的生态环境保护制度在生态文明建设中地位不凸显，未能将经济发展与生态保护的平衡可持续发展统一起来，难以满足“五位一体”的总体布局要求。如，在管理内容上，主要针对污染减排和控制污染排放量，生态服务功能鲜有涉及，个别领域还存在空白点。在管理方式上，部门和地域条块分割明显，容易造成管理职责不清，相互推诿扯皮。在制度执行层面，缺乏统一的环境监管制度，未形成闭环管理，“头痛医头、脚痛医脚”的面上治理依然不同程度的存在。

制度的生命力在于执行，关键在真抓，靠的是严管。生态环境保护制度建设及时、执行有力，才能牢固树立制度的刚性和权威，才能将制度的优势切实地转化为生态环境治理的效能。治理的目的是要把人的创造性最大限度地激发出来。基于此，合规律性、合目的性、合乎理性的目的选择才能最大程度将制度的优势转化为治理的效能。党的十九届四中全会全面把握制度与治理的内在辩证关系，对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”作出系统安排，强调要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍，加快建立健全系统完整的生态文明制度体系，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线，切实增强生态文明建设的思想自觉和行动自觉。当前，我国生态文明建设正处于关键期、攻坚期、窗口期，社会主要矛盾发生结构性转变，发展的不平衡、不充分问题日益凸显，人民对优美生态环境的需要日益增长，更决定了生态管理制度设计要满足人民日益增长的美好生活需要，满足建设生态优先、绿色发展的高质量发展道路的需要，使生态文明制度实践成果满足人民利益的最大化。

多措并举完善生态环境保护制度

推进生态文明建设的本质是为了解决中国发展的可持续性问题。党的十八大以来，我国始终坚持生态优先绿色发展，围绕建设美丽中国的目标加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，加快构建现代生态环境治理体系，推动形成绿色发展方式和生活方式。党的十九届五中全会将“美丽中国”作为2035年基本实现的目标之一，将“美丽”作为建设社会主义现代化强国的目标,其内蕴不仅囿于当代人诗情画意的栖居，也是为了子孙后代留下天蓝、地绿、水清、气净的美好家园，实现中华民族的永续发展。党的二十大提出推进美丽中国建设的方向指引，并提出推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式，深入推进环境污染防治，提升生态系统多样性、稳定性和持续性。

重塑生态环境保护制度理念，更加注重生态治理的系统性。根据生态环境治理实践需求，我国生态环境保护制度在发展完善中更加注重生态环境各要素之间、生态环境治理各领域和各环节之间的内在关联性。在组织领导层面，实施机构改革，整合分散的生态环境保护职责，组建生态环境部、自然资源部，建立生态环境保护综合执法队伍，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。在制度总体设计层面，充分考虑生态系统空间层面存在的敏感性、差异性和服务性等特点，统筹构建山水林田湖草沙一体化的保护和系统治理制度体系，划定并严守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线；构建国土空间开发保护制度，对不同生态空间进行一体化的治理、修复和保护。党的二十大提出要加快实施重要生态系统保护和修复重大工程，实施生物多样性保护重大工程，推动草原森林河流湖泊湿地休养生息，在生态修复和保护有机统一的基础上，深化环境、经济、发展的有机协调发展。

完善生态环境保护制度内容，由条块分割到整体联动。生态文明制度更注重系统化，整体化，从单一的环境保护政策，发展到生态经济、生态安全和环境容量保护方面的政策并重，逐步将生态环境保护工作的重点转到改善环境质量、提高生态服务功能上。尤其是党中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》这两个顶层设计文件后，一系列创新性制度陆续出台，大到生态保护红线、自然资源产权制度、中央环保督察，小到垃圾分类、长江保护等，我国生态环境法律和制度建设进入了立法力度最大、制度出台最密集、监管执法尺度最严的时期，生态文明体系的“四梁八柱”基本形成。健全能源、水、土地节约集约使用制度，强化水、大气、土壤等污染防治制度，建立陆海统筹的生态系统保护修复、污染防治区域联动机制，制度涵盖了大气、水、土壤、噪声等污染防治领域，以及长江、湿地、黑土地等重要生态系统和要素。同时，严格实施环境功能区划，更加关注区域保护、流域保护、系统保护和全过程保护。深化资源性产品价格和税费改革，实行污染物排放总量控制制度，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，强化制度约束作用，不断提升生态治理的整体性，为全面推进生态文明建设提供重要制度保障。

强化生态环境保护制度的执行，由政府主导到社会协同。生态环境保护是一场全民行动，在这场行动中，每个人都是生态环境的保护者、建设者，同时也是受益者，没有哪个人可以置身事外、袖手旁观。承上而论，保护生态环境，每个人要从牢固树立生态文明理念，完成从意识到行为的深刻转变，把建设美丽中国转化为全民自觉行动。生态环境保护能否落到实处，关键看责任能否真正落实到位。要不断创新生态治理模式，实行地方环保机构垂直管理改革，创造性推行河长制、湖长制等治理模式，从粗放的管理模式逐步过渡到精细化、长效化的属地管理。同时，进一步完善监管体制机制，要严格落实企业主体责任和政府监管责任，在社会协同中共同推动制度落实到位。强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度，大幅度提高违法违规成本，让生态环境违法行为人“得不偿失”，乃至“倾家荡产”。实行环评审批和监督执法“两个正面清单”，全面推行“双随机、一公开”，落实中央生态环境保护督察制度，构建领导责任体系、企业责任体系、全民行动等“七大体系”，严格落实企业主体责任和政府监管责任，用终身追责扎紧环境保护“紧箍咒”，将生态环境保护落到实处。

生态文明建设关系人民福祉，关乎人类未来。党的二十大报告明确指出未来五年生态文明建设的方向，强调必须要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。随着生态环境保护制度的不断完善，阻碍绿色发展的体制和制度坚冰正在消融，生态安全屏障基本形成，生态文明水平全面提升，处处孕育着勃勃生机。我国已将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，面向未来，如何实现党的二十大提出的“降碳、减污、扩绿、增长”的目标，生态环境保护任重道远，更要驰而不息凝聚制度力量，着力把制度优势更好地转化为生态环境治理效能，转化为生态环境改善的实际效果，在发展中保护、在保护中发展，实现人与自然和谐共生的现代化，建设天更蓝、山更绿、水更清、海更净的美丽中国，不断开创我国生态文明建设新局面。