国土空间规划视角下城市更新与空间优化研究

文／ 张永红 中国城市发展规划设计咨询有限公司 北京100120

引言：

城市更新可以说是城市发展进入到相对成熟阶段后，必然会经历的一个过程。进入21世纪后，我国城市发展进入到了存量时代，原本粗放式扩展的发展模式逐渐转为内涵式增长，城市更新成为了城市优化调整的重要手段。城市更新涉及的内容有很多，如旧城改造、环境治理、交通改善、历史街区保护、产业园区整合等。国土空间规划的贯彻落实，进一步扩大了城市更新的内涵，强调在城市更新中，对各方面的内容进行综合考量，以此来实现城市空间优化，推动城市生态文明建设等相关发展目标的顺利实现。

1.国土空间规划概述

国土空间规划能够为国家空间的规划和发展提供指导，也是实现空间层面可持续发展的重要支撑，能够为各种开发、建设、保护活动的实施提供参考依据。国土空间规划实现了对于城乡土地规划、土地利用规划以及主体功能区规划等的整合，真正做到了多规合一。

国土空间规划的内容体现在几个方面：（1）维护国家的主权及安全，开展顶层设置，针对国土空间在开发和保护层面的目标任务以及战略选择进行明确。（2）对国土空间规划控制的底线、底盘以及约束指标等进行确定。（3）从总体角度做好区域发展、城乡规划以及陆海统筹，对资源、能源以及水利等重要空间要素的配置情况进行优化。（4）开展区域划分，在全国范围内，对生产力组织以及经济布局进行协调，优化产业空间布局结构。（5）对城镇体系进行全面规划，保障中心城市、城市群布局的合理性。（6）做好流域治理、省际国土空间综合治理以及生态保护修复等工作的统筹，建立起以国家公园为主体的自然保护区体系[1]。

国土空间规划的意义包括：第一，可以建立起全国统一、科学高效同时权责明确的国土空间规划体系，对新常态下国土空间开发和保护的新格局进行统筹规划，将经济发展、土地利用、人口分布以及生态环境等因素全部考虑在内，打造出科学的生产、生活以及生态空间。第二，国土空间规划能够推动绿色生产生活方式形成的加速，对于生态文明建设意义重大，也是提高人民生活质量的重要举措。

2.城市更新与空间优化的研究现状

在推动城市发展的过程中，对城市更新及空间优化的相关研究从未停止，也取得了一定的成果：

有研究人员利用CiteSpace 可视化分析软件，针对国土空间规划实施后取得的成果进行了统计分析，对比了城市更新的研究成果，从三个方面阐述了城市更新的研究的趋势变化：首先是时空特征，在国土空间规划政策初步实施阶段，城市更新的研究集中在上海和深圳，之后逐步延伸向广州、北京、西安等城市[2]。城市化进程的加快和国土空间规划政策的实施，使得城市空间优化相关的研究逐渐在大中城市中兴起。其次是研究对象，从最初的历史文化街区、土地产权到之后的开放空间、公园绿地等，研究对象的范围得到了进一步的拓展。然后是策略方法，在国土空间规划持续推进背景下，大数据在辅助城市更新方面，发挥出了非常积极的作用，从2016年开始，Arc 和大数据都被有效地应用在了城市更新中，越来越多的城市开始使用ArcGIS 来对空间和历史信息进行记录，用大数据实施数据分析。不仅如此，在城市更新中，越发关注历史文化遗产的信息存档、信息保护等工作，关注点也从之前的改造利用转向了历史文化信息的利用方面。

也有研究人员对当前政府单一主导以及政府与开发商合作的社区更新模式进行了分析，明确了其与业主自主更新需求之间的矛盾，从整体视角构建起了全新的框架体系，就社会更新模式与业主自主更新需求产生矛盾的内在机制进行了深入研究。在强调对现有模式进行优化的同时，提出了更能适应业主自主更新需求的理论模式，从政府视角，推动了社区更新机制的优化[3]。

以珠江三角洲农村社区为例，其采用的是自下而上的发展策略，形成了大量低效集体建设用地，而在区位得到提升的情况下，都市区的形成以及产业结构的升级带动了存量建设用地的更新改造。2009年以来，国家、省市以及地方政府先后出台了一系列的文件，推动了珠三角地区的改造工作，增量利益如何在村集体、政府和开发商之间进行合理分配，成为了需要解决的核心问题。从行政村和自然村改造的角度，打造了相应的利益分配模型，总结出了有效的规划策略，即“战略引领、片区统筹、整村改造、分步实施”。

3.国土空间规划视角下城市更新与空间优化的研究导向

3.1 历史文化遗产保护利用

新的发展环境下，国家对于传统文化投入了越来越多的关注，城市更新中也开始越发强调对于历史文化遗产的保护和利用。自然资源部于2020年颁布了《国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，并在意见中对历史文化遗产保护的重要性进行了反复强调。城市更新与空间优化中，历史文化遗产的保护利用主要体现在两个方面：

3.1.1 历史文化街区

在针对历史文化街区进行保护时，需要将其本身的空间形态、生态特征以及文化脉络等全部考虑在内，借鉴历史学、地理学以及社会学的研究成果，对历史文化街区所具备的特色及价值进行深入挖掘。另外，应该借助空间句法理论及相关技术，从空间结构、区域功能等方面，针对城市功能以及街区空间的组合进行研究[4]。从保护和传承历史文化遗产的角度，可以采用微改造模式，最大限度地减少商业资本的介入，推动整体物质环境优化的同时，对文化资本进行相应的改造。通过这样的方式，可以很好地避免传统改造模式引发的各种问题，如资本损失、文化空间商业化等。在推动城市更新改造的过程中，政府部门需要加强引导和监督，确保社会各界都能够参与进来，为文化的传承提供有力保障。

3.1.2 文化遗产廊道

文化遗产廊道相关的研究主要体现在专项研究和应用研究方面，要求研究人员能够确定好文化遗产廊道的具体类型，运用层次分析法、发生学方法等，从国土空间规划的角度，打造相应的文化遗产廊道，为城市更新提供依据。文化遗产廊道可以分为两种，一种是线性，在进行保护时应该切实做好遗产分布、关联性以及空间结构等的深入分析，结合历史与空间的关联度，对各个遗产点的足够关系进行明确，将遗产的价值真实还原。另一种是空间网络，需要考虑廊道整体性以及生态保护等相关内容，借助MCR 模型、GIS 技术等，打造出相应的空间网络保护平台[5]。

3.1.3 工业遗产

20世纪初，工业化的快速发展，使得我国很多大中城市中都建立起了数量众多的工业设施，而伴随经济的发展以及可持续发展理念的提出，许多旧的工业园区和工业设施被废弃。这些设施本身具备很强的时代感，是城市更新中需要重点关注的内容。国土空间规划视角下，国家开始越发重视对于异常的保护，地方在对工业遗产进行保护时，也逐渐脱离了以往重复利用的单一模式，开始对其科学技术、历史文化等特色进行挖掘，工业异常的开发保护开始强调与城市发展的结合。

城市更新中，想要做好工业遗产的保护，需要强化保护观念，立足实际情况建立起系统性的保护方案，同时也需要关注经济价值，兼顾安全性。应该做好详细的调研和认知，结合城市文脉以及工业元素特色保护，确保在工业遗产保护中，能够激活工业遗产的功能，进一步增强城市活力，做到共建、共享，对城市发展的方向进行拓展。在工业遗产保护中，还应该考虑一些关键性问题，如自然资本、集体记忆、健康生活等，确保在完成城市更新后，能够实现可持续发展。对于工业遗产的利用，应该通过相应的历史论证以及实践分析，准确把握工业遗产对象的具体特征，确保在工业遗产转型中能够做到经济、文化、生态以及空间的相互协同，以经济转型为基础，推动空间、生态和文化的相互作用。应该制定出对于室外环境通道、场所以及边界都能够产生积极影响的共享策略，提升工业遗产文化服务的效率，实现对于工业遗产的更新利用。

3.2 自然生态环境保护修复

国土空间规划视角下，应该进一步加快生态文明制度体系的建设，强化生态文明体制改革工作的系统性和整体性，切实做好对于自然生态环境的保护和修复工作。

3.2.1 生态保护

在国土空间规划中，强调的是“三区三线”，将自然生态环境的保护工作列入到了重点保护的范畴。生态保护红线能够为城市更新中的生态要素保护提供参考依据，对于维护城市总体生态框架完整性也有着非常重要的作用。从实践的角度，生态保护采用的研究方法有很多，如城市规划学、城市生态学等，有关部门在推动城市规划及更新的过程中，应该构建起完善的生态保护体系，强调多规合一。有研究人员依照相应的技术指南，对城市生态系统的服务功能以及脆弱性进行了分析结合评价，提出了完善的指标体系，可以对生态环境保护的重要性进行评估，配合纵向管理和横向控制，实现了指标的固化，能够为生态空间的保护和管理提供良好支撑。在落实生态资源调查评估的基础上，基于生态安全格局分析，可以针对城市区域内需要加强保护的生态空间布局进行明确[6]，依照生态功能的重要性和敏感性，确定科学的生态保护红线，结合生态空间的实际情况，采用差异化的管控策略，对生态保护的效果进行强化。

3.2.2 生态修复

生态修复是针对被破坏的生态环境又或者受到污染的土地进行恢复，这个过程充分体现了多元性、平衡性以及包容性的特征，在迎合可持续发展理念的同时，也很好的契合了城市更新的要求。实践环节，城市生态修复不再是单纯地进行拆除重建或者整治，而是立足国土空间规划以及城市发展规划的角度，借助更加全面系统的手段，对城市中存在的生态问题进行解决。如果从要素角度分析，城市生态修复包含的内容众多，如河流修复、湿地修复、植被修复以及污染地块治理等。从生态系统恢复的角度，可以加速绿地和植被建设，做好水系统的综合治理，建立起可靠的土地生态补偿机制，针对城乡结合部的土地进行必要的整治和修复。在生态修复工作实施过程中，应该做到因地制宜，关注可持续发展，强调人与自然的和谐共处，对城市生态环境进行优化[7]。

对于现代城市发展中存在的一些废弃土地又或者被污染土地，在进行修复时应该以生态环境恢复为主，在确定生态治理措施时强调因地制宜，将土地的生态效益和经济效益充分发挥出来。从理论研究角度分析，一是恢复生态学，其核心是生态演替理论，当区域生态系统或者植被群落遭到破坏时，即便没有认为干预，也会在经过一段时间的演替后实现自主恢复，人为干预主要是加速这个演替的过程。二是景观生态学，强调尽可能减少人为干预的情况，在区域内设置新的功能设施，借助景观的再生设计，实现对于生态系统的恢复。从生态恢复策略的角度，在对废弃或者被污染土地进行修复时，应该强调对土地的再次利用，通过打造绿地、建设公共设施或者发展商业的方式，进一步提升环境活力，实现生态效益的增长[8]。

3.3 城市空间环境优化改造

3.3.1 老旧小区优化

老旧小区建设时间较早，建设标准相对较低，功能也不够完备，存在各种各样的问题，因此也是城市更新的重点。在考虑资金投入、参与度、环境保护等各方面因素的情况下，老旧小区优化可以采用微改造的方式，以降低成本、缩短工期。微改造可以引导社区和公众共同参与进来，这样一方面能够实现长效监管，另一方面也可以切实提高小区改造的水平。实践环节，应该做好小区改造空间的挖掘，强化政府部门和企业的合作，降低市场成本投入，从更大的范围内，寻找相应的资金平衡机制。

3.3.2 城中村改造

城中村是存在于城市中的特殊空间地块，伴随着城市郊区化、乡村城市化的发展而产生，城中村的更新改造涉及了产业经济、基础设施建设以及生态环境保护等，需要做好对于民众利益、企业利益以及公共利益的协调。城中村更新改造中需要强调区域统筹以及和谐共赢等相关原则，确定好参与主体的彼此关系，设置专门的机构做好统筹，确保相关行动纲领的贯彻实施，以文化为支撑，推动产业的发展以及环境的优化，将城中村的再生综合效益充分发挥出来[9]。另外，在城中村更新中，需要对弱势社会群体的利益进行保护，关注低收入群体的居住权。

3.4 研究结论总结

城市更新是存量时代的一个非常重要的命题，在国土空间视野下，城市更新受到了越来越多的关注，相关研究范围也得到了拓展。结合CiteSpace 可视化分析，对城市更新的发展趋势进行了全面梳理，结果表明，从2011年开始，城市更新的相关话题就受到了社会各界的广泛关注，之后在2016年，国务院颁布实施了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，以这一点作为转折点，对比了前后两个不同时间段内城市更新研究的结果，并对国土空间规划视域下，城市更新的时空特征、研究对象以及策略方法等的发展变化进行了分析。从整体层面来看，在国土空间规划视域下，城市更新的研究逐渐从宏观把控的角度深入到了局部整合，也更加倾向于对一些碎片化空间的优化。另外，城市更新规划也开始从原本的改造利用向着保护修复转变，涉及了生态、人居、文化等多维度空间的整合[10]。

结语：

总而言之，城市更新是城市发展中的一个永恒话题。新时期，伴随着生态文明建设以及可持续发展理念的持续推进，城市更新与空间优化迎来了更多的可能性，不仅研究范围得到了拓展，研究的对象也变得更加多元化和精细化，生态保护及修复的研究具体到了单个要素，整体呈现出了精细化的态势。而在针对历史街区、文化遗产廊道等进行保护的过程中，可以更好地对文物进行更新保护。不仅如此，研究的策略方法也开始更加趋向于新技术的引入，微改造、公众参与等方法成为了城市更新与空间优化的有效策略。