“双减”政策下受教育权国家给付义务的完善

魏新兴，窦叶青

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

随着义务教育阶段学生作业负担较重、校外培训过热等问题频发，2021 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，““双减”政策”一词逐渐进入公众视野。2021 年10 月，全国人大表示要将“双减”明确入法，避免加重义务教育阶段学生负担。义务教育作为事关亿万少年儿童健康成长、事关国家发展、事关民族未来的教育事业的基石，“双减”政策的出台是国家为维护义务教育阶段的教育公平和教育生态所作出的重要举措，同时对国家给付义务提出了新的要求。当下我国义务教育阶段存在教育发展滞后、教育资源分配不均衡、学生学业负担较重等问题，反映出国家在保障义务教育阶段的受教育权实现上存在着给付义务缺失，“双减”政策也正是诞生在这一背景之下。“双减”政策取得了一定成效，但仍存在着义务教育的公平性面临挑战、“双减”政策的法律规制尚有不足和校外辅导机构扰乱教育秩序等诸多问题，这些问题是国家物质性给付、服务性给付和制度性给付缺失所造成的。为此，本文从国家给付义务法治化的路径出发，分析国家给付义务与“双减”政策之间的联系，并探讨其背后的理论价值和现实需要，从而为国家给付义务更好地保障“双减”政策落地提供可行的法治策略。

接受教育以实现自身发展是每个人在现实生活中所享有的一项重要权利。对于个人而言，人们通过接受教育可以摆脱愚昧，汲取智慧，不断探索和开拓新的生活；对于一个民族而言，教育是“国之大计，党之大计”，是民族振兴、社会进步的重要基石。受教育权诞生于社会和教育事业的发展中，与个人的发展和社会的进步息息相关。作为关系公民实现自我发展的基本权利之一的受教育权，在一定程度上逐渐成为公民实现其他基本权利的前提和基础。在义务教育阶段，公民的受教育权主要表现为：权利主体利用国家提供义务教育的机会，平等地享受教育资源和教育机会，充分实现自身的个性化、全面化的发展。在这一阶段，受教育权作为一项最重要的基本权利，其实现离不开国家义务的履行。国家义务的核心是依宪法规范而确立的宪法上的权利和义务，是依据宪法而形成的公民和国家之间的权利和义务[1]。国家义务与公民权利密不可分，在宪法层面上国家义务与公民权利相对应。在权利-权力的理论框架下，国家扮演着管理者的角色，通过行使权力来保障公民的基本权利。国家义务来源于国家权力，国家义务对保障公民权利具有根本性的作用。国家义务有保障公民权利的责任，行使国家权力的使命是保障公民权利得以实现的基础。受教育权是一项经过宪法确认且需要宪法加以保障的基本权利，从权利的双重性质上看，受教育权更突出社会权的属性，需要国家积极履行给付义务来保障受教育权的实现。如果国家给付义务缺失，会导致“双减”政策成效不足，对受教育权的保障就会出现各种问题。

一、国家给付义务缺失导致“双减”政策成效不足

保障公民基本权利是国家履行给付义务必须遵循的基本原则，国家给付义务主要包括物质性给付、制度性给付和服务性给付。物质性给付是指国家需要为公民实现基本权利提供必要的物质条件。在现代社会的发展过程中，物质条件是公民实现基本权利最重要的保障之一，国家给付义务中最基础的一个环节就是国家要为公民实现权利提供物质性的支持和帮助，使得权利主体在面临困境时有能力去获得利益性的援助和补偿。物质性给付一般有两个方面：基础方面和促进方面。基础方面的物质性给付是满足权利主体最基本的需求，使得保障权利的实现能够达到一个最基本的状态；而促进方面的物质性给付是国家履行的给付义务在达到最基本的给付标准后又逐渐进步，以满足公民不断增长和变化的权利实现需求。制度性给付是指国家要建立起一套完整的制度体系来保障基本权利的实现。任何行为的持续性和规范性都要依靠一定的制度，按照法律规定和制度建构去实施相应的给付行为才是保障基本权利得以实现最合法有效的途径。对基本权利的保障不能停留在口头上，国家需要制定相应的制度去形成法律文字，并在履行国家给付义务的过程中去实施。制度性给付为物质性给付和服务性给付提供了具体的制度内容和法律规定，将物质性给付和服务性给付实现制度化法律化，使得另外两种给付方式有法可依、有规可循，避免国家不作为或错误作为。服务性给付是指国家在实现给付受益人的具体利益的过程中以及给付之前需要实施的一系列组织和管理行为[2]。随着法制建设的不断完善，国家由传统的权威型政府逐步转变为服务型政府，国家的服务性观念渗入国家义务的方方面面，服务性给付是对给付型义务的进一步拓展。笔者认为，物质性给付和服务性给付在给付内容上可能存在一些重合的部分，但服务性给付更侧重于对特殊群体权益的保障，物质性给付是实现权利的基础，服务性给付将物质性给付的内容进一步细化和拓展，给付内容更具有针对性。物质性给付的内容是有形的资金、物资，服务性给付则会对这些给付内容进行决策、计划、调节和监督。物质性给付义务让公民从国家那里获得实现自己权利所需要的利益帮助成为可能，制度性给付从法律、制度和规则层面规定国家如何去履行给付义务，服务性给付将物质性给付和制度性给付化作一定的程序和措施去加以落实。国家给付义务的缺失是“双减”政策成效不足的根本原因。“双减”是国家为了让义务教育重回良好生态，大力治理义务教育乱象所作出的重大改革，需要有坚实的物质保障、完善的制度构建和完备的实施体系，而物质性给付、制度性给付和服务性给付的缺失给“双减”政策下义务教育的公平性、校外培训机构的监管和教育秩序的稳定带来了种种难题。

（一）物质性给付不均衡：义务教育的公平性面临一定的挑战

“双减”政策下义务教育的公平性面临挑战，是因为国家没有履行好物质性给付，没有为保障公民在义务教育阶段受教育权的公平性实现提供良好的物质条件。在义务教育阶段，教育机会均等、教育权利平等、教育资源均衡分配是实现教育公平的重要方面。我国《义务教育法》第二条规定，实施义务教育，不收学费、杂费。虽然国家在义务教育阶段履行物质给付义务，使得受教育者在义务教育阶段免除学费昂贵的后顾之忧，但不少高收入家庭的学生比低收入家庭的学生拥有更多通过参与校外培训等方式享有优质教育资源的机会。

“双减”政策要求整顿规范校外培训，旨在让学校成为教育发展的主力军，缓解学生压力和家长焦虑，但是这种对学校和校外培训机构之间教育责任的分配调整在一定程度上会加剧学校的教育资源不均衡，对义务教育的公平性造成冲击。我国不同区域经济发展水平有较大差别，不同学校之间所拥有的教育资源存在差异也是事实，相较于优质学校，薄弱学校缺乏雄厚的师资力量、更为完善的基础设施和丰富的课程活动。薄弱学校的学生在知识资源的分配、升学机会的供给和进步途径的选择上明显会逊色于优质学校的学生。义务教育的公平性的一个重要表现就是教育资源的公平合理分配。在“双减”政策推行之前，一些在薄弱学校上学但家境优异的学生尚可通过参与课外辅导来弥补与优质学校的学生在学校教育资源享受上的差距；在政策推行之后，部分学生对校外培训的合理需求无法得到有效满足，不同学校之间教育资源的差距会放大，这加剧了义务教育阶段教育资源分配的不均衡。

受到“双减”政策冲击力影响最大的便是校外培训机构，但仍有一些培训机构心存侥幸，导致“辅导班停止，另一种变相的家教又悄然产生”的现象出现，这势必会造成家境优越的学生比家境贫寒的学生享受到更多更优质教育资源的现象。当下，一种“保姆式家教”在校外辅导市场上受到追捧，学科类培训教师住家一对一辅导，美其名曰“照顾孩子”，实际上是服务更为隐蔽、收费更为昂贵的家教形式。如果“双减”仅是“减”了校外培训掌握的教育资源，而没有将被“减”的资源转移到学校教育资源的提供上来，不同收入水平的社会群体之间的受教育差距可能会被放大，义务教育的公平性会遭遇挑战。

（二）制度性给付不完整：“双减”政策的法律规制尚有不足

“双减”政策的法律规制尚有不足是国家没有履行好制度性给付，没有为“双减”政策的实施提供一套完整化和体系化的法律制度建构。“双减”政策的法律规制尚有不足主要表现在“双减”政策缺乏系统完整的立法支持和政府对校外非法培训机构的监管。“双减”政策是国家为有效减轻义务教育阶段学生过重的作业负担和治理校外培训乱象，从而落实立德树人的教育任务、促进学生全面发展和健康成长所出台的政策，从我国现有的教育法、义务教育法和教师法等法律法规中可窥得一些法律依据，但仍缺乏系统完整的立法支持。“双减”政策虽然取得了一定的成果，但由于各地区的实际情况存在理念的偏差和利益的关联，“双减”政策在实际执行中存在尺度不统一、推进不平衡的问题，使得“双减”政策很大程度上仅停留在政策方面，很多地区仅是对“双减”政策做口头宣传，政府并未真正去将“双减”政策付诸行政实践中。

对于校外培训机构的查处和监管，由于政府执法部门在“明”，培训机构在“暗”，执法难度较大，存在着“取证难”“发现难”等问题。在查处校外培训机构的执法过程中需要消耗大量的人力、物力、财力，行政和执法资源消耗巨大，现有的基层政府教育行政部门存在人力有限和财力不足的问题，难以根治这些“个人培训”“住家培训”“秘密培训”的校外辅导培训乱象[3]。另外，部分家长和学生认为参加校外培训是自己的意愿，不应该受到政府的干涉，使得在执法的过程中出现“法”与“情”“理”的冲突。如果政府一味追求执法效果，盲目加大对查处校外培训的执法力度和执法投入，不仅会产生巨额的执法支出，给执法部门的财政体制、人事体制造成冲击，还有可能激化与受教育群体的矛盾，影响社会稳定。

（三）服务性给付不健全：校外辅导机构扰乱教育秩序

在“双减”政策下，校外辅导机构扰乱教育秩序是因为国家没有履行好服务性给付。校外辅导机构屡禁不止，不仅加重了学生在义务教育阶段的学业负担，同时对正常的教育教学秩序带来了不小的冲击。我国教育事业的承担者是国家和政府，除了国家主导的公立教育模式，还存在各种社会私利性教育辅导机构。随着社会的发展和人们对教育需求的变化，受教育者不再只满足于学校教育所提供的知识供给和技能培训，一大批掌握着更为优异的教育资源的社会组织开始以营利为目的，加入教育行业，以培养“特长生”“神童”“艺术家”为招牌的校外辅导机构悄然兴起。有些家长望子成龙、望女成凤，给自己的孩子报数十个辅导班。习近平总书记曾指出，教育最突出的问题是中小学生太苦太累，办学中的一些做法太短视太功利，更严重的是大家都知道这种做法是不对的，但又在沿着这条路走，越陷越深，越深越陷[4]。校外辅导机构固然为青少年的发展提供了更多的机会，但是同时加剧了义务教育阶段学生的负担，学生为了“不输在起跑线上”竞争愈发激烈。校外培训机构在超前、超标培养，收费居高不下等方面问题颇多。

“双减”政策要求坚决压减学科类校外培训，全面规范校外培训行为，但校外培训机构难以杜绝，许多校外辅导机构表面上看似销声匿迹，可是由于互联网技术的迅速发展，不少本有线下实体场所的校外辅导机构转为线上教学，部分学科类培训转入地下，仍然保持着旺盛的生命力。一些校外培训机构为谋取经济利益和扩大招生资源，不断向学生和家长灌输错误的教育和学习理念，在网络、广告牌和报纸杂志等媒体平台大量投放过度夸大辅导效果、误导公众教育观念和制造学习焦虑的培训广告，扰乱教育秩序。

二、国家给付义务充分落实是“双减”政策落地的内在要求

揭示“双减”政策的现实难题，并不是要否定“双减”政策以及“双减”取得的成效。义务教育阶段国家给付义务的缺失导致“双减”政策出现种种问题，因此国家给付义务充分落实才是“双减”真正落地的内在要求。“双减”政策亟待解决学生学业负担较重、不同学校之间教育资源分配不均衡、校外培训乱象频生等诸多难题，这需要国家给付义务的落实从全局出发。分析问题背后的机理，探讨“双减”政策下国家给付义务履行的法理逻辑、价值逻辑和实践逻辑，才能调整和推行具体措施，促进“双减”政策落地。

（一）“双减”政策下国家给付义务的法理逻辑：保障受教育权的实现

宪法要求国家保障“人民的权利”，是指保障基本权，即保障基本人权[5]。人权是一个人所享有的基本权利，是国家必须保障的基本权利，保障人权是国家义务的履行必须遵守的基本原则。国家义务的诞生与“福利国”息息相关，以维护个人权利为中心，将个人利益与公共利益、个人发展与社会发展相统一。我国的国家义务与我国社会主义国家性质密切相关，是实现公民基本权利所确立的基本形式。在我国，宪法通过规定公民的基本权利和国家义务来调整公民与国家的关系，这是一种双向的调整，具体表现为宪法在规定公民的基本权利时，也预设了国家为保护该权利所要履行的义务。之所以规定国家必须将保障公民的基本权利作为国家义务，一个重要原因在于一方面国家权力可以保障公民权利，而另一方面国家权力本身具有扩张性和侵略性，极易对权利造成侵害，国家义务的存在迫使国家权力不能挣脱束缚，必须保护公民权利。我国的国家给付义务和公民的基本权利不是抽象的概念，而是体现在具体的法律制度中。基本权利的功能就是可以向国家请求积极或消极的作为，作为基本权利的拥有者的人民可以根据宪法对基本权利的规定，向国家提出要求，来获得相应的权益。国家作为法律规定的保障公民权利的义务履行者，需要向人民提供某项利益，并保障该项利益。国家给付义务与公民基本权利的受益性功能相对应，它是指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务。“双减”政策下国家对义务教育相关教育政策进行调整，以保护公民的受教育权和发展利益，这正是国家履行给付义务的表现。

受教育权是一项人权，是经过宪法确认且需要宪法加以保障的基本权利，具有根本性和不可替代性的特征。在传统的基本权利框架之下，受教育权被认为具有社会权和自由权的两种权利特性，既要求国家予以干涉，创造条件助教兴学；又要求国家消极作为，尊重受教育者的自由和意愿，不进行过多的干涉。随着法学理论的发展和对基本权利的深入研究，自由权作为一种消极权利，在实现过程中，如果国家仅履行保护义务与尊重义务，显然不能够适应现代法学实践的需要与理论的要求。如果国家不履行积极的义务，自由权可能无法完全地得到实现[6]。社会权来源于公民身份，具有明显的身份权属性[7]，需要国家积极作为，给予权利人物质上的利益和行为上的帮助。从以公益性为重要特征的教育法律关系来看，受教育权更应突出社会权的属性，国家需要履行给付义务，以保障受教育权这一项重要的基本权利。国家给付义务对受教育权承担着不可推卸的保护责任，包括：分配有形的教育资源，如国家运用财政收入建造学校、宿舍、实验室、图书馆等保障人们接受教育的基础设施；提供助学金、奖学金、财政教育专项拨款、科研创新投入资金等教育经费；协同社会力量兴办公益教育项目、建设希望工程；在宪法及法律法规上确认受教育权的存在和价值；为受教育权的权利主体提供救济；等等。从公民基本权利保护的角度来看，国家在保护受教育权这一公民基本权利时，通过物质性给付、服务性给付、制度性给付等给付方式来保障受教育权的实现。在“双减”政策的背景下，保障受教育权的实现是国家给付义务落实所追求的理论逻辑。

义务教育阶段的受教育权的发展对于国家给付义务的需求更为迫切和必要，“双减”政策出现的问题需要国家履行给付义务加以解决。“双减”政策下义务教育的公平性面临挑战，是物质性给付不均衡的后果，国家没有保障教育的公平性得到实现，这就需要国家为保障公民在义务教育阶段受教育权的公平性的实现提供必要的物质条件，履行物质性给付，为实现义务教育的公平提供物质利益或与物质利益有关的权益的行为。对于许多学生尤其是教育资源匮乏和教育水平落后地区的学生来说，国家物质性给付义务的履行对于保障他们的受教育权实现来说是至关重要的。促进方面的物质性给付在“双减”政策推行的过程中对于低收入家庭特别是难以通过校外培训来获得更优质教育资源的学生来说是享受教育公平的重要途径之一。“双减”政策的法律规制尚有不足是制度性给付缺失的后果，“双减”政策是国家将义务教育阶段对公民受教育权的保护转换成国家政策的实施，如果缺乏系统完整的立法支持，就不能为“双减”政策的实施提供具体的制度内容。这需要将国家给付义务制度化、法律化，为保障基本权利提供最强有力的基础，为国家给付义务提供应然的规范标准，将给付行为分化为相应措施并纳入立法工作中进行安排和保障[8]。“双减”政策下校外辅导机构扰乱教育秩序是服务性给付不健全的后果，校外辅导机构难以杜绝、学科类培训屡禁不止的问题说明国家对于“双减”政策的实施和监管还存在漏洞，这一问题的解决需要国家尤其是行政机关通过行政手段去积极作为，通过行政决策、行政管理、正当程序等手段去保障“双减”政策的实施。对于校外培训机构的监管，需要国家履行服务性给付义务。政府需要将“双减”政策在行政行为过程中加以落实，同时立足不同地区的实际情况因地制宜地制定符合本地区的政策规定，为保障“双减”政策的实施构建一个良好的顶层设计，针对不同性质的校外培训机构按照一定的标准对监管内容和监管措施进行划分，勾勒出总体轮廓，并积极探索有效的实施路径，将教育秩序引入正轨。

（二）“双减”政策下国家给付义务的价值逻辑：实现人的全面发展

在当下，发展是这个时代永恒的主题，而一切发展的最终目标都可以归属为人的发展。《发展权利宣言》中提到：“人是发展的主体，因此，人应成为发展权利的积极参与者和受益者。”人们可以通过成长过程的积累、他人经验的传授、文化知识的学习和实践真知的感悟等许多方式实现发展，而教育在众多方式中是至关重要的，受教育权作为一种实质上是受教育者身心全面和谐发展的权利[9]，承载着实现人的全面发展的可能性，是一项与发展密不可分的人权。我国的人权发展要求坚持以促进人的全面发展为目的，注重以发展来促进人权保障[10]，在“双减”政策的背景下，促进人的全面发展是国家给付义务落实所追求的价值逻辑。

在实现个人的发展中，接受教育是一项最基本也是最有效的途径。从受教育权的性质来看，受教育权作为一种学习权，是公民为了自我成长，形成健全的人格，实现自我价值，成为立足于社会国家的市民，追求人生幸福的与生俱来的权利[11]，是公民自由地支配自己的学习过程并为获得更好的生存与发展而积极主动且持续性的一种选择。受教育权不仅是一项公民的基本权利，更是国家对公民在知识的创造和传播的过程中不断获取新的知识和能力的资格的尊重和保护。受教育权与实现人的全面发展密不可分，是因为权利主体在接受教育的过程中不仅享有选择教育资源的主动性和自由性，还拥有在公正平等的基础上享受优质发展和公平发展的可能性和必要性。从实现人的全面发展的角度，受教育权强调在教育的过程中尊重个体自身的主导地位，权利主体可以自由地支配自己的学习过程。随着社会各领域都迎来一个飞速发展的时期，众多新兴事物日益增加，受教育权主体学习的神经不断被触动，为适应社会的快速发展、信息技术和文化知识的更新，他们渴望在实现受教育权的过程中拥有更多的学习方式和发展利益。国家通过物质性给付、服务性给付、制度性给付为权利主体在实现权利和自由选择上的突破提供了条件，充分尊重个体的差异，在公正平等的基础上为受教育者提供实现权利的可能。在“双减”政策下，国家要求学校满足学生个性化需求，发挥学校主阵地作用，拓展课后服务资源，这正体现了国家以实现人的全面发展为价值追求，尊重学生这一受教育权主体的自我意愿，在义务教育阶段为学生提供满足个体差异性发展的教育机会。教育自由是一项人拥有选择是否接受教育、接受什么样的教育的自由，其个人的教育目标、教育模式的选择都应当得到尊重[12]。为适应社会的多元化发展和培养高质量复合型人才的需要，有学者提出了“终身学习权”的概念，意在立足于社会整体利益，充分发挥国家协调资源整合的作用，改革与重建现有的教育体系，增强社会成员学习的积极性和能动性，构建服务全民的终身学习体系[13]。推进“终身学习体系”的目的是实现人人都享有接受教育的权利，体现了国家对公民实现自身发展，追求美好生活的支持，国家给付义务在保障受教育权的过程中也会丰富受教育权的内容，为通过教育来实现人的全面发展提供不可或缺的规范基础和坚实保障。

（三）“双减”政策下国家给付义务的实践逻辑：实现教育公平

国家给付义务的落实需要遵循平等原则，在保障受教育权的过程中平等原则主要体现为实现教育资源的均等化和发展机会的平等。在“双减”政策的背景下，实现教育公平是国家给付义务落实的实践逻辑。平等原则是实现教育公平必须遵循的基本原则。首先，平等原则体现为法律制定时在无任何正当理由的情况下对任何人都要平等，禁止歧视；其次，在适用法律时要保障人们在法律地位上的平等；再次，平等原则要求国家权力在行使时符合“恣意禁止”原则。平等原则要求国家在立法上注重平等，禁止不合理的差别对待；还要求国家在法律适用上注重“法律面前人人平等”；以及在司法上追求合宪审查基准，法律如有明文规定就依法审判，若个案无法规拟定之规范类型，法官需要依法理、依平等原则而为裁判[14]。教育公平主要包括两个含义：一是形式意义上的公平，主要指没有差别对待，如提供平等的学习机会；二是实质意义上的公平，主要指合理性的差别对待，即公民所受到的教育与其自身的不同情况相适应[15]。我国《宪法》第三十三条第二款规定“公民在法律面前一律平等”。《教育法》第九条第二款明确规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”权利主体有权要求国家履行提供平等地接受教育的条件包括平等的学习机会和学习资源的义务，这是国家给付义务保障教育公平的实现遵循平等原则的重要体现。国家给付义务为教育公平的实现提供了进一步的保障，通过分析我国《宪法》第十九条前三款、第四十六条、第四十九条前三款，《教育法》第十八条，《义务教育法》第二条、第六条、第十二条、第二十二条第一款、第三十三条，《民办教育促进法》第五条等法律条文的规定，国家需要提供义务教育，保证适龄儿童都能获得基本教育支持和适当的教育资源，通过履行建造足够数量的幼儿园、中小学和其他教育场所，促进和支持建立提供优质教育的教育机构等一系列的给付措施，表明了国家平等地保护受教育权实现的机会、受教育权实现的物质条件以及特定群体公民的受教育权。

教育公平在义务教育阶段主要表现为：在教育起点上，不论外在条件有何不同，所有人都可以接受义务教育；在教育过程中，每个受教育者都可以在公平的教育环境里得到平等的公共教育资源；在教育结果上，每个受教育者都能取得符合自身发展需求的学业成就和发展成果。“双减”政策为义务教育阶段的学生共享学校教育资源提供了更为公平的支持，“双减”强调学校要大力提升教育教学质量，确保学生在校内学足、学好，将教育事业的重心落实到学校和课堂上，让每一个接受义务教育的在校学生可以在学校这个平台上共享教育资源，这体现了国家注重保障义务教育阶段学校教育的公平。但是随着社会进步和教育事业发展，仅仅有学校这一个教育承担主体是远远不够的。学校教育存在不同学校之间教育资源的不均衡、教学质量参差不齐等问题，大量校外培训机构虽然在一定程度上可以弥补学校教育的不足，但高昂的费用和超负荷的学业负担更是给义务教育阶段的学生和家长带来更为沉重的压力。“唯分数论”“唯成绩论”现象的出现又从侧面反映出升学机会不平等使得教育追求逐渐畸形。国家给付义务通过建立健全教育法律体系，行政机关加强对受教育权的行政保障，完善教育诉讼的司法救济等给付方式在一定程度上为实现教育公平提供可能。我国当下教育事业的矛盾主要是不同历史时期人民群众日益增长的教育需求与教育资源供给不充分不均衡的矛盾，解决这些矛盾需要国家履行给付义务，实现教育公平。在“双减”政策下，北京、上海等地采取推进校长教师区域交流轮岗、增加优质教辅资源、从严治理规范校外培训等措施，利用物质性给付、服务性给付和制度性给付来保障义务教育的公平。国家给付义务是对教育公平进行保障的一种根本性、高效性路径，国家要在保障受教育权传统受益权能的基础之上，注重满足公民对于教育质量的需求，必须保证在公平公正的基础之上，迫使教育发展更加注重兼顾公平与优质[16]。

三、国家给付义务的法治化是实现“双减”目标的必由之路

马克思指出，社会是互相教育的自由人的联合体，教育是个人全面发展的必要条件。教育事业的发展需要有大量的资源投入和坚实的保障条件，而教育资源大部分掌握在国家手中，国家拥有较多推动教育事业进步的人才和资金。国家和政府高度重视我国教育事业的发展，2019 年中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，明确指出要优先发展教育，大力推进教育理念、体系、制度、内容、方法、治理现代化，着力提高教育质量，促进教育公平，优化教育结构。国家对受教育权的保障是由立法、行政、司法和其他相关机关实施的，因此要从立法、执法和司法等方面促进国家给付义务的落实，实现国家给付义务的法治化。在“双减”政策的新背景下，国家给付义务的法治化是实现“双减”政策法治化的必由之路。

（一）国家给付义务的立法保障：完善教育立法体系，将“双减”政策纳入法治轨道

以立法的方式落实国家给付义务的内容，是国家履行给付义务的必然选择。我国法律法规对义务教育阶段的受教育权的保护多见于《宪法》《义务教育法》《教师法》《未成年人保护法》等之中。结合我国实际，对“双减”政策进行立法保障，除可以通过减轻学生负担、规范校外培训机构的立法和赋予国家、学校、家庭、学生不同的权利和义务的法律规约外，最为主要的也最为可行的办法就是调整现有相关义务教育阶段受教育权的法律法规[17]。

基本权利理论要求国家保障公民的基本权利，同时基本权利对国家权力和义务形成约束，而对权力最有力的约束必然是来自法律的约束。首先，立法机关在考虑“双减”政策实施现状、义务教育发展状况和听取公民权利诉求的情况下，需要完善相关法律法规来保障受教育权的实现，使得国家保障义务教育阶段的受教育权的给付义务法治化。立法机关要审视“双减”下现有的法律法规存在哪些疏漏，通过修改教育法律法规把“双减”政策下保障受教育权的责任和义务列入其中，将有关减轻校内作业负担、规范校外培训的内容纳入相关教育法的规定。其次，要推进“双减”专项立法，构建法治管理机制，尽快出台“双减”专项法律法规，特别是校外培训机构的监管条例，有针对性地解决校外培训机构设立资格等问题；对于“双减”政策下教育资源分配不均衡的情况制定和实施相应的财政投入、援助和监管的法律法规，以立法来引导教育资源的优质共享。将“双减”政策纳入法治轨道，在一定程度上也可以提高受教育权主体对自己权益保护的意识。以现有的法律、行政法规和规章为过渡，推进我国在“双减”政策下国家给付义务相关理论和实践的不断探索，适时出台效力层次更高的法律法规。宪法强调保障人权，受教育权是一项实现人全面发展的人权，国家给付义务对于受教育权的保障具有独特作用，借助宪法的人权保障机制，在立法的过程中既要以保障人权为价值导向，还要将“双减”下国家给付义务的法理逻辑、价值逻辑和实践逻辑作为具体指引，从而保证“双减”政策有法可依。再次，还需要通过完善党内法规、细化党和国家机构内部的分工来保证“双减”政策有法必依。以习近平同志为核心的党中央高度重视教育事业的发展，十九大报告明确指出要发展素质教育，推进教育公平，党领导我国义务教育的建设和发展，将党要求义务教育要发展、更要公平向好发展的决策部署纳入党内法规体系，与其他教育法规一起弥补“双减”政策下国家给付义务部分立法领域的空白，这样可以使得国家在“双减”政策下保障义务教育的发展有更明确的指引，有关在“双减”政策下如何实现教育公平的立法、执法、司法和守法就有了完备的法律保障体系。

（二）国家给付义务的执法保障：加大义务教育财政投入，破解校外培训监管难题

国家给付义务的执法保障在受教育权的保障上表现为保证教育资源的公平共享和完善教育管理体制。执法保障的重要作用在于落实教育法律法规，推动依法治教，促进教育治理体系和治理能力的现代化[16]。国家义务理论要求国家在给付受益人的具体利益的过程中以及给付之前需要实施的一系列组织和管理行为，在保障受教育权方面就是要为公民接受教育提供平等机会和物质基础，这需要加大义务教育财政投入。基于义务教育的公益性原则、受益与能力原则和公平与效率原则，美国、日本等发达国家将财政预算作为义务教育经费的绝对来源，普遍坚持在法律的规定下保证义务教育经费充足、公平，注重公益，让国家成为义务教育经费的主要负担者，完善义务教育经费的使用机制，提高财政保障义务教育的效率和效益[18]，这对我国通过加大义务教育的财政投入以保障教育公平具有借鉴意义。首先，要完善教育补偿机制，促进教育资源的公平给付。在“双减”政策下，校外培训机构数量有所减少，这些机构所掌握的学习资源和教育资源可能会有所流失，国家要将这些教育资源通过资金规划和财政拨款的方式转移到学校这个教育责任的承担主体上来，对于经过监管整改留下来的校外培训机构进行整合，形成具有针对性和切合实际的校外培训体系，以弥补公立学校教育之外仍存的教育遗漏缺陷。在师资力量、教材教案、基础设施等教育资源的供给中不仅要保证优质，还要努力实现公平。其次，加强对教育资源匮乏和教育优势薄弱地区学校的倾斜性保护，对脱贫地区的受教育者加强财政救助，保障弱势群体受教育权的实现，在公平教育领域中运用公共资金进行激励，给予有益于教育公平的校外培训机构的发展以更多支持和扶持。再次，加强对教育事业财政支出的监督，建立健全完善的财政监督体系，切实保证教育资金落到实处，防止政府不履行或怠于履行职责，保证义务教育的发展有一个稳定的财政基础。

破解校外培训监管难题需要执法机关履行法定职责。“双减”政策下执法机关在执法过程中主要存在执法检查制度不完备、联合执法机制不完善、执法队伍素质不高等问题，这需要明确执法主体职责，加强多部门在监管校外培训机构方面的通力合作[19]。“双减”政策下校外培训机构屡禁不止，总是出现“春风吹又生”的现象，究其原因，还是由于执法机关在执法的过程中盲目追求执法结果，执法手段单一。执法机关应当以规范校外培训监管的法律法规为指向，强化对执法过程的监督和检查，突出重点检查的方面和方向，明确执法检查的治理方式和实施路径，加强对执法队伍法律素质的培养，促进其执法能力的提高，强化执法问责机制，合理划分不同部门之间的监管责任，有效整合执法力量，适时引入社会监督，利用网络和通信等现代信息技术搭建起即时响应的投诉举报平台和校外培训机构资质的公示系统，建立起完善的现代执法体系，让执法真正为“双减”政策落地保驾护航。“双减”政策规定了由教育部门负责开发线上教育教学资源，充分利用好国家和各地教育教学资源平台以及优质学校网络平台，免费向学生提供高质量专题教育资源和覆盖各年级各学科的学习资源，这为教育行政部门提供了工作方向。行政机关欲高效落实“双减”政策，必须明确监管职责、强化多方联动、遵循比例原则，在执法的过程中要牢牢把握程序正义这个重要原则，通过行政公开、行政听证、行政回避和说明理由等制度保障教育执法的公正合理，如将关乎公民受教育权的政府信息主动公开；在涉及教育公益的决策问题上倾听民意，保障决策的科学化和民主化；在政府做出错误或有损被给付人权益的行政行为时，保障权利主体的申诉权和抗辩权。政府在推动“双减”政策落地的过程中要始终坚持以人为本和以教育发展为本的价值导向，立足于受教育者对教育资源共享和教育方式转变的需求，邀请法律专家为公众解读与“双减”政策密切相关的法律法规，开展符合本地区教育实践的法治文化活动，引导公众树立科学的教育投入观和正确的教育质量观；拓宽不同教育主体参与“双减”下依法治教的社会治理平台，通过媒体宣传、普法教育等方式为引导家长和学校摒弃“唯分数论”“填鸭式教育”等的错误教育思想，及时倾听学生不同时期的教育诉求并给予准确有效的法律帮助；引导各类校外培训机构根据“双减”政策和相关法律规范的要求实现正确转型，主动承担起“减负”的社会责任，利用国家为校外培训机构转型提供的资金帮扶和政策支持，规范自身培训行为，为“双减”政策落地贡献社会力量。

（三）国家给付义务的司法保障：拓宽教育侵权的救济途径，推行教育公益诉讼和违宪审查

宪法规定了国家所有的功能都负有不得侵害基本权利和积极保障基本权利的宪法义务[20]，受教育权作为一项基本权利，国家要积极地保护其不受侵犯。受教育权如果遭受政府的不作为或者错误作为，第三人对权利主体行使受教育权的妨害发生时，国家需要采取给付性的保护措施。基于教育利益的抽象性和教育领域的广泛性，受教育权往往容易受到来自政府和第三人的侵害，受教育权的实现和保障难以通过有效的途径就权利是否受到侵害和不公平对待进行立法或司法审查，并凭此获得救济[21]。如前文所述，国家义务的存在迫使国家权力不能侵害公民权利，国家权力要以保护公民权利为价值目标，所以在受教育权受到侵害时，尤其是“双减”政策下义务教育阶段公民受教育的权利和义务问题、政府部门的执法权限问题发生时，亟待通过教育公益诉讼、国家给付义务履行的合宪性审查机制等途径来进行救济。

在义务教育阶段，受教育权的权利主体主要是未成年人，且义务教育是公民实现受教育权在教育阶段的基础，拓宽义务教育阶段侵权案件的救济渠道对于保障受教育权的公益性具有十分重要的意义。推行教育公益诉讼在立法上具有可行性，教育公益诉讼必须以保障权利主体的教育利益为首要目标，为义务教育的管理秩序提供司法强制手段，是利用司法手段干预义务教育的体现。受教育权是未成年人在教育领域权益的最有力体现，为更好地推行教育公益诉讼对受教育权的保障，一些学者主张扩大原告资格，可以将教育行业自治组织和一定范围内的公民即私人利益同时遭受到侵害的学生和家长纳入原告的范围之内[22]。国家建立教育公益诉讼制度，可以为违反宪法和义务教育法等保障义务教育阶段受教育权实现的行为明确更为严厉的法律责任，利用司法的强制力维护义务教育乃至整个教育阶段的教育管理秩序[23]，确保对国家给付义务的监督通过司法手段得到切实履行。在教育侵权的案件中，被侵权人能够及时得到有效救济才是解决问题的关键，这就需要国家积极落实宪法及教育方面法律、行政法规，积极推行违宪审查机制，有助于宪法和公权力有效地保护受教育权。法律法规的制定往往滞后于社会实际的发展速度，由于我国在“双减”政策下对于义务教育阶段国家给付义务的相关法律法规的制定不够完善，保障“双减”政策的体系尚未完全建立，推行违宪审查制度不仅仅是一种加强和落实宪法实施的方式，而且也是对“双减”政策下公民受教育权的宪法保护和救济进行完善的必然选择。当公民的受教育权遭受侵害时，当国家没有正确履行对受教育权的给付义务时，公民可通过提起诉讼来获得救济，同时附带提起违宪审查，在个案中行使保护自己受教育权益的权利，对违宪的法律法规或行为进行审查，以督促国家给付义务的正确履行。