治理视角下的税收营商环境优化策略

王玥

（中国税务出版社，北京 100055）

税收作为一项财政政策，现已成为国家经济与治理体系的重要组成部分。据《2020年营商环境报告》显示，中国营商环境的世界排名位居第31位，纳税指标提升9位，反映出国内税收营商环境的持续优化、向好趋势。但相较于其他发达国家，我国在服务理念、业务流程、配套措施、执法方式等层面仍存在一定短板与问题，研究如何营造良好的税收营商环境，对于提升区域竞争软实力、促进经济平稳健康运行具有显著现实意义。

一、税收营商环境现状

（一）营商环境逐步优化

“十四五”以来，我国税收营商环境建设进入加速期。[1]为调查了解不同规模企业在各发展阶段适应的营商环境，世界银行于2001年成立营商环境小组，提出“开办企业”“员工聘用与解聘”“合同保护”“获得信贷”“企业倒闭”共5项指标评估营商环境，并于2003年发布首份营商环境报告。截至目前，营商环境评价指标已扩展至11项。据《营商环境报告》显示，2020年在世界191个经济体中我国排名跃升至31位，较上年前进15名，且受访外企对我国营商环境的评分为4.38分，同比上年提高0.03分，反映出我国营商环境得到巨大改善。

在税收营商环境评估上，在原“纳税”一级指标之下细分出“纳税次数”“纳税时间”“总税收和缴费率”“报税后流程指数”共4项二级指标，用于衡量企业在纳税过程中消耗的时间成本、费用成本等，其中纳税总时间为138小时、同比上年减少2.8%，总税收和缴费率为59.2%、同比上年下降4.8%，上述两项指标的优化得益于国家税务总局与财政部联合发布的小微企业所得税减半征收扩围政策，为纳税指标提升与税收营商环境优化提供关键条件，也为广大企业营造出一个更加低负担的市场环境。[2]

（二）各项措施陆续出台

近年来我国税务机关在优化营商环境中推出系列举措，财务部、国家税务总局于2011年联合推行“营改增”试点方案，截至2015年“营改增”范围已基本覆盖至房地产业、生活服务业等多个国民经济领域，深化税制领域改革、实现结构性减税。[3]在此基础上，国家行政机构陆续制定出台一系列调整、完善税收营商环境的政策举措，如2017年7月对北京、上海、广州、深圳、江苏五省市税务部门推行优化营商环境试点工作，2018年9月印发的第145号文件中聚焦减少纳税次数、压缩纳税时间等方面部署38项行动任务，2019年8月印发的第39号文件中提出若干项直接涉税措施等。上述文件的相继发布与实施，不仅为我国整体税收营商环境的优化提供强有力的政策支持，也为各省市地区税务部门编制营商环境建设措施、提升税务工作实效等提供重要依据。

（三）简并征期、简化流程

在国税、地税征管体制改革前，企业需在纳税系统的不同子系统中分别办理开业登记、纳税申报等涉税事项，业务处理流程复杂化、时间滞后性等特征进一步增加纳税人在处理相关事项时面临的难度。2018年6月，国税、地税合并正式开启国地税征管体制改革进程，7月全国省市县乡税务机构均已完成挂牌合并，发布“最多跑一次”清单，并依法简并部分税种征期、简化代扣代缴申报、减少申报次数与时间等，针对企业所得税管理条例进行调整优化，扩大“六税两费”适用范围，推进涉税事项办理模式的“一网、一门、一次”改革。国税地税征管体制改革是深化财税体制改革的重要举措，通过采取上述改革措施，有效简化涉税事项的办理流程、缩短业务办理时长，逐步形成简洁、高效、集约、便捷的税收营商环境。

（四）税收法治体系日臻完善

自2008年减税改革实施以来，我国税制改革政策由2009年“结构性减税”、2015年“定向性减税与普遍性降费”、2019年“普惠性减税与结构性减税并举”演变至2022年“减税与退税并举”，为经济下行压力下营商环境的调整及优化提供政策指引。现阶段我国税收法治体系日臻完善，依托法治化程度的持续提升抵抗经济波动对营商环境造成的冲击，赋予小微、民营企业提振的信心，依托“放管服”改革进一步节约企业办事成本。与此同时，自国地税机构合并至今，全国各地税务部门大力推行办税流程的精简化、可操作化改革，贯彻落实国家税务总局发布的权责清单，针对失信行为建立联合惩戒机制，并引入“互联网+”技术建立纳税信用体系、信息共享及监管机制，逐步推进税收营商环境的法治化建设与发展，成为助推民营经济高质量发展的重要突破口。

二、税收营商环境建设过程中暴露出的问题

（一）现行税收文件冗杂

虽然近年来我国营商环境的全球排名逐年提升，以上海为代表的地区仅在2018～2020年期间陆续采取286项改革措施、开发上线超过20个信息化操作系统，但仍有部分营商环境指标相较于世界发达国家存在较大差距，如纳税总时间同比前沿水平延长89小时，进出口边界耗时同比滞后62个小时，税收实务水平远落后于其他经济体，且总税率超出世界平均水平。同时，截至2021年我国现行税种数量为18个，其中有12个税种已立法，但仍有部分税收事项由国家行政机构、地方政府以规定、通知等文件形式传达具体操作规范。上述税收文件内容范围较广、法律形式多样，并且在税收实务中已被认定为执法依据，然而因缺乏统一规范仍存在频繁变动、部分条款冲突等问题，不仅增加税收政策的推广耗时，也无法保证基层税务人员能够及时掌握、了解最新政策及要求，进一步增加税法适用环节的争议，无形中提高纳税人的税收遵从成本。

（二）机构合并磨合不畅

目前国地税机构合并仍处于起步、探索阶段，需结合财税体制的改革发展趋势进行中央与地方间权力分配、办税流程、人员调配、业务要求等内容的调整。然而自2018年3月国税、地税机构由“分税制”重新合并以来，税收征管模式、软硬件设施与人才队伍的升级使机构合并后暴露出磨合不畅的实际问题，如基层税务部门工作队伍老龄化，国税工作人员缺乏对土地增值税、使用税等税务知识的了解，而地税工作人员无法理解增值税、消费税等税收要点，从而造成征管工作被动、效率低下等问题，致使纳税人的办税成本增加。同时，“互联网+”对于纳税服务信息化建设提出现实要求，但因机构合并后的磨合期较长，在过渡时期仍面临资源整合不到位、流程不完善、缺乏信息共享、职业素养有待提升等问题，不利于营商环境的稳定向好发展。

（三）税收政策落地困难

税务部门在开展宣传工作时仍依赖于发布公告、召开座谈会等传统手段，在宣传形式上以告知为主，缺乏与纳税人之间的互动及反馈，较少运用定制式、精准推送式宣传手段，导致纳税人难以第一时间掌握最新税收政策及优惠措施，进一步增加小微型企业的涉税风险。

（四）纳税过错成本偏高

自2015年5月国务院提出“放管服”改革理念以来，各地方税务部门积极贯彻落实“放管服”政策进行涉税事项处理，使受理条件、核查流程等得到简化，但仍忽视对涉税事项事中、事后管理及风险提示重要性的认知，可能增加纳税主体税收违法行为的发生概率，提高纳税人的过错成本与纳税遵从成本。

三、治理视角下关于优化税收营商环境的现实路径

（一）落实营商环境顶层设计，优化税制改革设计

1．优化顶层设计。从政府治理视角出发，在顶层设计层面顺应法治社会的发展规律，以服务纳税人为核心、坚持发挥党建引领作用，推动税收管理工作理念的变革，由领导干部承担联系企业、服务发展的关键职责，立足于税收现代化、法治化建设高度实施“减税降费”政策，包括简并税种形式、明确税法要素，建立与财政支出匹配的“税式支出”模式，为纳税人提供税收优惠政策，有效激活纳税人在“税式支出”中的参与意愿，引导纳税人逐步自觉树立依法、自愿纳税意识，从而依托支出结构的优化升级推动营商环境的健康良性发展。

2．深化税制改革。从国家层面入手进行税制结构的整体性改革，立足于宏观视角进行相关税收法律体系、规章制度的完善设计，全面推行行政执法公示、全过程记录、重大事项审核制度试点，引导基层税务部门贯彻落实执法要求、保证税务执法与救济的公平性，逐步实现由税收管理向税收治理模式的转型，提供公平、公正的税收营商环境。在此基础上，要求政府相关部门积极融入地方经济建设中，在地方政府项目建设、对外招商引资洽谈等环节提前提供项目税收的分析预测结果，辅助政府制定决策，并且针对已签订合同项目提供定制、专属服务，更好地引导企业遵从税收规范落实具体政策，助力区域经济社会发展。

（二）完善机构合并衔接机制，强化内部数据共享

1．完善过渡机制。由税务机关搭建国地税机构合并后的过渡与衔接机制，根据国税、地税机关的实际工作情况与业务发展需求进行全新征管流程设计，前期落实对纳税人需求与意愿的调研工作，根据纳税人反馈结果进行办税流程、纳税时长、操作事项的针对性调整，健全国地税机构合并后的跨部门组织领导、统筹规划、督导检查等工作机制，并加强对税务工作人员职业素养、实践技能的训练，提高税务工作者的岗位胜任力与业务技能水平，更好地提升其在处理涉税相关事项时的执法能力及服务质量。

2．加强信息化建设。面向数字经济时代进行现代征管体系建设，以发票电子化改革为契机进行税务系统的改造升级，引入大数据、云平台、去中心化账本等技术进行税收数据管理的智慧税务系统建设，确立税务数据分类、分级标准，搭建各税务机关与纳税主体、行政部门之间的数据共享机制，实现由以往“以票管税”向“以数治税”的过渡，并成立专门的税务数据共享部门，召集多方主体参与成立税收共治与交互机制，推动税收征管体系的现代化、多元化转型，从而依托“数据孪生”辅助提升税收执法效率。此外，还应加快推动现有税收系统的信息化建设，由国家税务总局基于“放管服”改革进行权限下放、建立电子税务局，将在线涉税业务办理系统与不同企业的财务软件、办公系统进行稳步对接，针对各项应报税额、更正申报表等进行自动计算与格式转换，提升税收业务办理水平。

（三）大力推行办税流程简化，加大宣传培训力度

1．精简办税流程。在当前放管服改革持续深化形势下，应加大办税流程的精简化改革力度，合理压缩管理层级、简化审批流程，建立“一窗受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的标准化处理流程，并依托网络办税平台实现纳税申报、税费缴纳等业务的线上办理，有效利用税务数据共享寻求最优的数据传递与发票领用方案，减少线下业务办理的时间成本与费用成本。在缴税方式设计上，除现金、网上银行外应容许支持微信、支付宝等多种缴税方法，针对跨区域税务办理事项应严格贯彻落实省内通办机制，避免纳税人在线下出现多头跑问题，配合小程序预约、“互联网+快捷退税”等服务模式的推广，更好地优化纳税服务质量、提升办税效率。在纳税发票办理环节，应推动信息确认、户管注册、税种核定、资料发放、新办企业涉税辅导等业务流程的一体化设计，实行涉税信息与工商部门的共享，有效简化发票办理与开业流程。

2．创新宣传手段。针对税收政策宣传渠道、方法进行协同创新，充分运用“互联网+”、新媒体等技术手段进行网络宣传平台建设，指导税务工作人员以人民群众喜闻乐见的方式进行税法、税收政策等资讯的宣传推广，如录制抖音短视频进行情景再现等，并引入大数据分析技术面向特定行业的纳税主体进行针对性、个性化宣传与培训方案设计，确保不同纳税人能够结合自身行业特征了解最新税收优惠政策、实现依法诚信纳税，共同营造法治化营商环境。

（四）健全纳税风险管理体系，营造诚信纳税环境

1．强化风险管理。为全方位建设纳税风险管理体系，应以事前预防、事中管控、事后纠错为落脚点进行风险管理制度设计，将风险管理融入纳税申报、年终清缴等办税行为中，保证征收、缴纳税费双方均能够实现纳税风险的共同治理与预防。在此基础上，可充分利用信息共享与智慧税务系统建立风险监测机制，针对不同类型税务风险进行等级评定与分类提醒，保证纳税人及时查明风险原因、明确影响后果，并采取有效措施降低纳税过错成本，规避出现非主观犯错问题。

2．健全信用体系。政府应面向市场经济发展规律，推动税收征管社会信用体系建设，遵循现有规划要求建立税收违法行为黑名单，采用随机抽查、不定期检查等方式进行纳税人生产经营情况的实时跟踪，对于信用评级较差的企业进行重点关注、提高核查频次，督促此类经营主体提升诚信纳税意识。同时，引入“互联网+”技术建立税收信用数据在线监控系统，针对不同行业的纳税人经济行为、经营数据等进行在线统计分析，并建立与金融机构、银监、财政等部门的合作机制，对于出现失信行为的纳税人在征信报告中进行记录与公示，对于信用等级良好的纳税人采取提高银行信贷额度、简化贷款审批流程等措施，维护税收营商环境的良性健康发展。

四、结束语

税收营商环境建设水平是国家或地区经济软实力的重要标志，通过从治理视角出发采取落实顶层设计、推动机构衔接、简化办税流程、加强风险管理等技术措施，有助于进一步提升减税降费实施成效，为小微企业经营发展注入新的动力，并且发挥对区域经贸活动的拉动作用，助力企业实现营收增长目标。鉴于目前全球经贸摩擦指数高达123、呈显著上升趋势，因此还需牢固树立大局意识，以政府为核心积极提高自身服务水平，依托政策扶持、产业驱动等多种路径使税收营商环境得到逐步完善，进一步提高税收治理水平，服务于区域经济社会及国民经济的高质量发展。