目的检视下《行政处罚法》第48条制度探析

邓 璇

(华东政法大学，上海 201620)

2021年1月，第十三届全国人大常委会表决通过《中华人民共和国行政处罚法》(修订草案)，将诸多实践中试点探索的新制度纳入立法框架内，其中就包括行政处罚决定公开制度。2019年修订的《政府信息公开条例》扩大了政府应主动公开的范围，将“本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”涵盖在内。然而本次修订的《行政处罚法》第四十八条第一款规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”，修改了二审草案稿中“应当按照政府信息公开的有关规定予以公开”的表述。

在现代社会信用体系建设背景下，行政处罚决定是信用信息公开的重要内容，属于公共信用信息公开的范围。《全国公共信用信息基础目录(2021 年版)》将行政处罚信息列入公共信用信息的归集范围要求相关部门依法公开。实践中，不少行政部门将行政处罚决定在公共信用信息平台进行公示。例如，《市场监督管理行政处罚信息公示规定》第2条要求对适用普通程序作出行政处罚决定，应当记录于国家企业信用信息公示系统，并向社会公示。再如，上海“一网通办”的“政务公开栏”行政处罚决定公示与“信用上海”直接链接，将被处罚人名称、处罚类别、违法行为类型、违法事实、作出处罚时间以及处罚依据一律公示在“信用上海”页面。

然而，本次《行政处罚法》的修改回避了行政处罚决定公开是否直接适用政府信息公开有关规定这一问题，也未明确行政处罚决定公开与社会信用体系建设之间的关系，势必造成《行政处罚法》第四十八条在实践中的适用困境，进而妨碍行政处罚决定公开制度的后续建构和良好运行。因此，厘清《行政处罚法》第四十八条与政府信息公开以及公共信用信息公示制度之间的关系、探明制度之目的尤为紧要。

一、行政处罚决定公开制度的历史沿革

(一)政府信息公开制度视野下的行政处罚决定公开历史沿革

早在1998年，《证券法》第一百七十二条就规定：“国务院证券监督管理机构应当对证券领域的处罚决定进行公开”。2001年、2005年国家药品监督管理局分别发布《关于建立违法药品广告公告制度的通知》和《关于建立违法医疗器械广告公告制度的通知》，要求国家药品监督管理局公开药品和医疗器械领域违法广告的信息。(1)鹿仟仟.行政处罚决定公开制度研究，苏州大学硕士研究生论文[D].第14页。2005年，北京市工商局率先利用各分局的对外网页，建立了行政处罚决定公开查询界面，向社会公示行政处罚结果。同年，国家工商行政管理总局要求整合行政处罚公开相关规章制度，规范执法办案行为。随后，各地工商局行政管理部门陆续展开行政处罚决定公开工作。虽然各部门各地区都对行政处罚决定公开进行了一定程度的尝试，但2007年制定的《政府信息公开条例》仍秉持审慎态度，未将行政处罚信息纳入政府信息公开的范围。

2008年，《上海市政府信息公开工作要点》提出，要将行政处罚决定公开工作的推进作为深化政府信息公开的重要举措。2014年，国务院办公厅提出“加大制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息公开力度”。此时，国务院各部委开始单独制定针对特定领域行政处罚信息公开的规范性文件，具体规定行政处罚决定的公开主体、公开内容、公开方式等。2017年，国务院办公厅发布《关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》(国办发〔2017〕14号)，要求行政处罚的执法决定信息在执法决定作出之日起7个工作日内公开，将行政处罚决定信息公开扩大到行政执法的各领域。2019年，国务院将行政处罚决定公开写入《政府信息公开条例》主动公开的范围中，但仍加上了“具有一定影响”这一前提要求。

(二)社会信用体系建设下的行政处罚信息公开制度探索

不同于政府信息公开制度对行政处罚信息公开所持的审慎态度，社会信用体系建设下行政处罚信息公开一直是公共信用信息公开的重要内容。自2002年党的十六大报告提出健全现代市场经济的社会信用体系，我国社会信用体系建设正式拉开序幕。这期间，信用体系建设处于“粗放式”发展阶段，对信用信息公开制度的规定较少。2003年，国家工商行政管理总局制定的《关于对企业实行信用分类监管的意见》(工商企字[2003]第131号)迈出了行政处罚信用信息公开的第一步，要求“对所有行政处罚要按照结果公开的原则，作为企业信用信息予以记录并可提供社会查询”。2007年，商务部制定《商务领域信用信息管理办法》，明确全部违法违规信息应当向社会公开，其中，市场主体及其特定内部人员受到行政机关行政处罚的信息是违法违规信息的重要内容。值得一提的是，《商务领域信用信息管理办法》第一条指明《政府信息公开条例》是其上位法之一，可见实务中各部门也常常混淆政府信息公开与信用信息公示之间的界限。

自2014年国务院出台《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》以来，我国信用体系建设进入新的发展阶段，各部门及各地陆续出台相关规范性文件。如《企业信息公示暂行条例》规定有关部门应当公示其在履行职责过程中产生的行政处罚信息。随后，国家发展和改革委员会、中国保监会等部门陆续出台专门的规范性文件规范行政处罚信用信息公示工作。国家发展改革委、中国人民银行出台的《全国公共信用信息基础目录(2021年版)》以及2022版信用目录草案，均将行政处罚纳入公共信用信息范围予以公开。

二、行政处罚决定公开的制度性冲突

行政处罚决定性质十分特殊。一方面，它是行政主体在履行行政管理职能过程中获取或形成的政府信息；另一方面，行政处罚决定本身附有行政主体对行政相对人的负面评价而有别于一般的中性政府信息，成为公共信用评价的内容。然而，政府信息公开制度与公共信用信息公示制度暗含的规范意旨的差异化，导致二者对公民隐私权保护进行利益衡量尺度的区别化，使得二者对行政处罚决定公开的制度安排有所区别。

(一)行政处罚决定的多元属性

政府信息一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。(2)应松年，陈天本.政府信息公开法律制度研究[J].国家行政学院学报，2002，(04).《政府信息公开条例》将政府信息定义为“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，政府信息应当包含以下几个要素：(1)主体要素：由行政主体制作或获取；(2)职权要素：基于行政主体的履职行为；(3)介质要素：应当以一定的形式记录或保存。从这一定义来看，行政处罚决定属于政府信息毋庸置疑，是具有行政处罚权的行政主体在履行行政管理职权过程中对违法行为人作出行政处罚而产生的政府信息。

然而，行政处罚决定不同于一般意义上的政府信息，这一特殊性主要表现在行政处罚决定对特定对象的负面评价性。行政处罚决定中包含大量的个人信息，诸如身份证号、活动场所、特定时间段的行为活动等具有明确可识别性的隐私或个人信息。另外，行政处罚决定还具有明显的负面性。不同于法律政策信息、行政规划信息等政府信息是行政主体对公共事务作出的一般性安排，行政处罚决定是行政主体针对具体的某个或某些违法行为人违反行政法律秩序行为作出的否定性评价。例如，杭州市税务局因薇娅偷逃税款对其作出行政处罚决定，就是税务机关对薇娅违反税收法律秩序行为的否定而采取的制裁措施。

正是因行政处罚决定具有的负面评价性使其成为公共信用信息的重要组成部分。根据《公共信用信息报告标准(2022年版)》规定，公共信用信息是指国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履行法定职责、提供公共服务过程中产生和获取的，反映具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织信用状况的数据和资料。公共信用信息与政府信息都是行政主体在履职过程中收集或产生的信息，但前者较其他政府信息而言更加强调信息对当事人信用状况的反映情况。信用并非社会个体的天然属性，而是社会基于法律或道德的标准要求对行为人日常行为进行评价而逐步形成的一种风险判断。行政处罚决定记录了公民、法人或其他组织违法行为以及责任履行情况，是行政主体对公民、法人或其他组织进行信用评价的基础“材料”。

(二)政府信息公开制度及信用信息公开制度的区隔

行政权是由宪法、法律赋予行政主体执行法律、管理社会公共事务的国家权力。随着现代社会关系日益复杂化，社会事务与日俱增，行政权必不可免地存在扩张的趋势。相较于立法权对社会个体权益影响的间接性以及司法权启动的被动性，行政权更加直接、主动且广泛地影响每一个公民、法人和其他组织。有别于传统行政强调保密，具有行政神秘主义的品格，现代行政更加强调公开，关于行政的信息应当是公共的财产，而不应仅为少数人所了解，因而行政主体不断进行增加透明度的行政民主化转型，是现代法治国家、法治政府的基本理念之一。(3)莫于川.政府信息公开法的基本理念、立法目的和指导原则再检讨——兼从年度报告看政府信息公开法的基本理念、立法目的和指导原则的实现情形[J].河南省政法管理干部学院学报，2009，(06).政府信息公开制度建构的目的在于提高政府工作的透明度，保障公民充分知悉国家实施管理的有关信息，从而更好地监督国家机关及其工作人员的行为。因此，政府信息公开制度坚持“以公开为原则，不公开为例外”。

权利的行使并非绝对的，公共利益和他人的合法权益都是权利行使的边界，公民隐私权是公众知情权行使的边界之一。《政府信息公开条例》第十五条规定涉及个人隐私的政府信息原则上不公开，实质上是承认在政府信息公开制度下隐私权的位阶高于知情权，知情权应当让位于隐私权。原因在于行政处罚决定中部分信息的私人性质使得相关信息的所有权并不完全属于国家或行政主体，而是部分的属于个人。因此，《政府信息公开条例》要求公开涉及个人隐私的政府信息应该征得当事人的同意。换言之，行政主体因不完全享有行政处罚决定的所有权而导致其对行政处罚决定的处分权也相应受到限制。作为监督权存在的知情权，其实现不能建立在对公民隐私权侵犯的基础之上。为保障公民知情权，政府应当将其获取的有关信息进行公开，但当上述信息涉及其他公民或组织的隐私时，其他公民或组织的隐私权优先于知情权，上述隐私信息一般不得被公开。

隐私权保护的界限并非一成不变，而是随着制度目的变化而被不断拉扯。公共信用信息公示制度是社会信用体系构建的重要环节，主要目的在于提高社会信用意识和水平。公共信用信息公示制度通过公示企业或个人的信用状况对其产生声誉压力，从而迫使企业或个人守法履约以达到建设诚信社会的结果。在“风险社会”背景下，信息的爆炸性增长与不同主体获取信息能力的差异之间的矛盾，要求作为主要风险信息收集者和制造者的行政主体公布相关信息以填补社会公众在此方面的缺失，从而降低社会公众承受的风险，规范市场秩序。公布行政处罚决定承载的风险信息，帮助公众借助执法者的权威增进对风险的认识从而增强公众应对风险的能力。提示公众风险的具体所在一般需要载明被处罚对象的准确名称以及详细的违法行为等信息，也即公开内容可以明确锚定信用信息所指向的特定公民、法人或组织。此时，隐私权应当让位于避免风险扩大这一公共利益。因而，在公共信用信息公示制度体系下，公民隐私权的让渡必然多于政府信息公开制度。具体而言，公开公共信用信息以实名为原则，对部分属于公民隐私的内容也应当在信用信息平台进行公示。

(三)《行政处罚法》关于行政处罚决定公开的独特定位

关于《行政处罚法》第48条的目的选择，学界认为主要有三种可能：其一，监督目的，通过公开行政处罚决定实现监督行政权运行、打造阳光政府的法律效果；其二，声誉制裁目的，以公布可能造成当事人社会评价降低的负面性信息再次制裁当事人或督促违法行为人履行义务；其三，威慑目的，将违法行为人作为“反例”，威慑其他潜在违法行为人，从而减少甚至杜绝类似违法行为再次发生。

《行政处罚法》第四十八条缘起于党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的行政执法“三项制度”。中央深改组审议通过行政执法“三项制度”改革试点方案时，明确指出“推行执法公示制度试点重在打造阳光政府，要及时主动公开执法信息，让行政执法在阳光下运行”。行政处罚决定公开的立法原意是加强对执法权的监督，促进行政主体正确行使行政权，实现依法行政，增强政府公信力。这一目的与政府信息公开制度一脉相承，其余目的均缺乏一定的正当性且背离立法机关的立法目的。基于声誉制裁目的的行政处罚决定公开制度具有声誉罚的性质，可能违反行政处罚“一事不二罚”的基本原则。行政处罚行为相对人因其违法行为已经受到行政主体的制裁，承担了违反行政法所应承受的行政法律责任，再次基于声誉制裁目的进行公开相当于对违法行为进行“二次处罚”，违反了《行政处罚法》第5条规定的“过罚相当”原则。威慑目的则是以惩戒当事人警告潜在的违法行为人，将行政处罚决定的当事人视为实现社会效果的手段，有悖于现代法律以人为本的根本理念。(4)熊樟林.行政处罚决定为何不需要全部公开? ——新〈行政处罚法〉第 48 条的正当性解释[J].苏州大学学报，2021，(06).

诚然，公开信息越详实越便于社会公众对行政处罚决定的合法性和合理性进行判断，但是根据比例原则，监督目的的实现应当与公开行政处罚决定这一手段相适应，即监督行政主体应当给被公开的行政处罚决定当事人带来的消极影响最小，而知情权优位的政府信息公开制度有无限度侵害公民隐私权的可能。由政府信息公开制度下行政处罚决定公开的沿革可以看出，立法机关以及行政部门关于行政处罚决定公开的态度十分审慎，正是在面对知情权与隐私权冲突时更倾向于保护公民的隐私权，以免对受行政处罚的公民、法人或其他组织的人格权及财产权造成超出必要限度的负面影响。因此，相较于以公开为原则的政府信息公开制度，行政处罚决定的公开需要附加“具有一定影响”的前提要求。这一前提要求并非是知情权优位的体现，而是“具有一定影响”的行政处罚决定具有一定的公共性，是公共利益对隐私权的限制。

若以隐私权保护力度为标尺，《行政处罚法》规定的行政处罚决定公开制度对隐私权的保护力度最强，政府信息公开制度的保护力度次之，对隐私权保护最弱的则是公共信用信息公开制度。三者不可混为一谈，更不可通过同一制度公开行政处罚决定。

三、“具有一定影响的”行政处罚决定公开的制度构建

如前所述，虽然行政处罚决定兼具政府信息与信用信息的特征，但是政府信息公开制度与公共信用信息制度的本质区别导致二者不能因行政处罚决定这一交集而混同，应当根据制度目的构建“具有一定影响”的行政处罚决定公开制度。

(一)明确“具有一定影响”的认定

《行政处罚法》将行政处罚决定的公开限制在“具有一定社会影响”的范围之内且将具体判断权交给行政主体自由裁量；然而学界和实务部门对“具有一定社会影响”的认定标准却莫衷一是。由于判断标准的不尽相同，实践中往往出现公开全部行政处罚决定的“一刀切”模式。

从制度目的来看，不经区分的公开所有行政处罚决定必然造成信息接收者的注意力分散，无法聚焦于重要的行政处罚决定，反而消耗了社会公众的关注度，导致难以对行政主体执法行为形成有效的监督。如前所述，隐私权的克减理由是公共利益的需要，应当获得公众关注的行政处罚决定必然是已经侵害或可能严重侵害公共利益。

关于如何衡量公共利益，学界和实践均没有一个统一的论断，但是每一部法律中法律责任的设定都潜藏着立法机关对公共利益和个人利益的权衡结果。各部门法针对法益侵害严重程度不同的违法行为设定了不同轻重程度的行政处罚种类，其中，声誉罚最轻，其次是财产罚、资格罚，人身罚最重。与之对应，招致越严厉的处罚就意味着立法机关认为该行为可能或已经造成的危害越重，需要公权力介入制裁，限制其个人利益的实现。

警告、通报批评以及处罚数额较低的行政处罚决定种类是针对法益侵害程度低的违法行为，不应予公开；而较大数额的罚款、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业以及行政拘留是针对法益侵害程度高的违法行为，原则上应当公开。

有学者提出，可以按照行政处罚采取的程序作为标准进行判定，将以简易程序作出的行政处罚决定排除在公开范围之外。根据《行政处罚法》规定，可以适用简易程序作出行政处罚决定的条件之一就是罚款数额较低或警告，实质上与前述“种类”标准存在一致性，不必再新增标准增加行政主体的识别负担。

值得注意的是，“具有一定影响”应该公开的行政处罚决定是“应当获得公众关注的行政处罚决定”而非“可以获得公众关注的行政处罚决定”。公众人物因其知名度和影响力一言一行都可能获得公众关注，然而，并非公众人物所受的行政处罚都应当公开。对于侵害公共利益情节较轻微、社会危害性较小的行政处罚决定，即使被处罚人是公众人物也不应该主动公开。例如，公众人物因过马路闯红灯而受到二十元罚款的行政处罚，并未严重侵害公共利益，社会危害性较小，故不应当公开。

(二)分隔公共信用信息公开平台与行政处罚决定公开平台

失信信息与“具有一定影响”的行政处罚决定有存在重叠交叉。基于隐私权保护需要以及监督目的，应予公开的行政处罚决定所涉及的违法行为应当严重侵害公共利益才具有被公开的正当性基础，而严重侵害公共利益的违法行为极可能造成系统性风险，导致违法行为人信用评价降低。

国家发展和改革委办公厅《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》按照失信行为造成后果的严重程度，将行政处罚信息划分为涉及严重失信行为的行政处罚信息和涉及一般失信行为的行政处罚信息。涉及严重失信行为的行政处罚信息主要是指对性质恶劣、情节严重、社会危害程度较大的违法失信行为的行政处罚信息；一般失信行为的行政处罚信息主要是指对性质较轻、情节轻微、社会危害程度较小的违法失信行为的行政处罚信息。因而，应当按照《行政处罚法》公开的行政处罚决定可能也会被公示在公共信用信息平台上，二者的公开内容存在一定交集，不能仅仅因此直接将所有的行政处罚决定直接公示在信用信息平台。

行政处罚决定对不同主体的影响程度并不一致，而是以违法行为作为原点向外逐渐减弱，因此，违法行为的受害人、行政处罚决定的相关人以及一般社会公众对行政处罚决定的监督权需求呈依次递减趋势。(5)孔祥稳.行政处罚决定公开的功能与界限[J].中外法学，2021，(06).受害人往往希望能通过公开了解具体个案中行政处罚决定的合法性以及合理性进行全面监督，而受害人一般掌握更多行政处罚决定的其他相关信息，无需完全实名公开也可以识别出区分处理后被公开的行政处罚决定；对于一般社会公众而言，其需求只是对行政处罚决定进行普遍性监督，是否知悉行政处罚决定中当事人的隐私信息不会影响监督权的行使效果。因此，对“具有一定影响的行政处罚决定”无需完全实名公开，采取去标识化的半匿名公开形式就能实现监督目的，这也符合“最小侵害原则”。信用信息的运作机制则恰恰相反，社会公众查询信用信息有两种情况：一种情况是社会公众通常是先确定了需要查询的信息主体，再广泛地了解该主体的各种信用状况，这种情况下不论形式上是否实名公开，实质上公众已经知晓了处罚决定与信息主体的对应情况；另一种情况是基于风险预警的实名要求，前文已阐述，此处就不赘述。有学者质疑针对实质内容一致的信息在多平台公开可能增加管理成本(6)王锡锌.行政处罚决定的公开及其限度[J].中国司法 ，2021，(08).，但是管理成本是行政权行使不可避免的负担，管理成本的减少不能以损害公民、法人或其他组织的基本权利为代价。实名公开与匿名公开对当事人人格权和财产权的影响程度显然不一致。实名公开后可能造成公众对当事人的社会评价直接降低，若当事人是企业主体，则可能因为社会评价的降低而直接丧失大量交易机会，影响企业的正常运行。

综合上述考虑，行政机关可以通过政务公开平台或者建立单独的行政处罚信息公开平台，区分处理信息内容实现去标识化后，再根据行为类型定期公开“具有一定影响”的行政处罚决定。

(三)完善行政处罚决定公开的异议处理机制

根据《行政处罚法》第四十八条第二款，行政主体对已经公开，却被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的行政处罚决定有三日内主动撤回相关信息并说明理由的法定义务。然而，这一款只规定了对本应公开但由于行政处罚决定的内容或效力发生改变后行政主体的撤回义务，对于其他错误公开情形，如行政主体公开了不应该公开的处罚决定、未区分处理行政处罚决定的具体内容或公开的信息本身有误等，行政主体该承担何种责任以及当事人是否享有异议权并未明示。

匿名公开的行政处罚决定本身并不指向特定主体，但是大数据时代经由信息挖掘与整合，依法公开的“具有一定影响”的行政处罚决定仍存在一定“被实名化”的可能，通过算法或其他技术手段对新闻媒体、社交网络等公开信息的汇集、分析，社会公众很可能可以找出指向特定主体的信息，实现对信息主体的再识别。一旦发生错误公开的情况，则可能使得本没有造成任何社会危害结果的当事人声誉平白无故受到贬损，反而扰乱了社会秩序。无救济则无权利。《个人信息保护法》规定了当事人对其个人信息的更正、补充请求权和删除请求权等权利，处罚决定公开机关应以此为依据，并适度扩张制度功能，建立同时适用于自然人和企业的行权机制，允许当事人对公开的处罚决定提出更正、删除等请求，(7)孔祥稳.行政处罚决定公开的功能与界限[J].中外法学，2021，(06).以维护当事人的合法权益。

四、结语

公开原则是贯穿行政处罚设定、实施、监督全流程的基本原则，《行政处罚法》增加行政处罚决定公开制度是公开原则的应有之义，符合行政处罚全流程公开的基本要求。然而，在政府信息公开与公共信用信息公示交织的背景下，行政处罚信息的多重属性要求行政主体必须牢牢把握不同制度下“具有一定影响”的行政处罚决定公开的目的，避免出现制度的功能性紊乱，既充分发挥信息工具的规制作用，又实现对当事人隐私权和财产权的理性尊重，减少“二次伤害”的发生。