汲取苏维埃代表大会制度实践经验发展全过程人民民主

党的二十大报告强调，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”“要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。这些重要论述为坚持和完善人民代表大会制度、发展全过程人民民主、保障人民当家作主提供了根本遵循，为新时代中国发展社会主义民主政治指明了方向。

中央苏区时期，中国共产党在江西瑞金领导建立了中华苏维埃共和国，创建了苏维埃代表大会制度，探索以制度法理推进实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等，让苏区民众真正当家做主人，享有“广泛、真实、管用”的人民民主，为新中国坚持人民代表大会制度提供了“初始样本”，为新时代发展全过程人民民主提供了“初始经验”。追根溯源工农兵代表大会制度，深刻总结中央苏区开创发展人民民主的实践经验，对于深入贯彻党的二十大精神，坚持和完善人民代表大会制度，发展全过程人民民主，进一步传承红色基因、坚定“四个自信”，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、工农兵代表大会制度，是发展全过程人民民主的伟大开端

1931年11月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会在瑞金召开，宣告成立第一个全国性红色政权——中华苏维埃共和国。中华苏维埃共和国所确立的政体，是实行工农兵代表大会制度。

工農兵代表大会制度，包括乡（市）、区、县、省和全国五级代表大会制。《中华苏维埃共和国宪法大纲》（以下简称《宪法大纲》）规定：“苏维埃公民在16岁以上皆享有苏维埃选举权和被选举权，直接选派代表参加各级工农兵会议（苏维埃）的大会，讨论和决定一切国家的、地方的政治事务。”各级工农兵代表会议，不仅是立法机关，而且是权力机关，不仅制定法律、法规，决定国家和地方重大问题，而且有权任免行政、审判、检察机关的工作人员，监督日常工作。中央及各地方政府工作负责人员均由代表大会选举后任职，不胜任的由民众公决后撤换。所以，工农兵代表大会真正代表了工农民众的意志和利益，真正做到了让工农行使国家权力。

毛泽东在第二次全国苏维埃代表大会上指出：“苏维埃政权的民主发展到了这样的程度，实在是历史上任何政治制度所不曾有的。而苏维埃依靠这一制度，同广大民众结合起来，就使苏维埃成为最能发扬民众创造力的机关，使苏维埃成为最能动员民众以适应国内战争适应革命建设的机关，这也是历史上无论什么政府所做不到的。”

工农兵代表大会制度是人民真正当家作主的伟大开端，是发展全过程人民民主的伟大尝试，是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的理论萌芽，具有以下鲜明特点：

一是人民民主的广泛性。民主选举全覆盖。苏维埃给予一切被剥削被压迫的民众以完全的选举权与被选举权，女子的权利与男子同等。苏维埃选举工作按照选举动员、划定选举单位、选民登记、公布候选人、正式选举5个步骤。许多地方的选举会选民达到了80％以上，有些地方达到了90％。苏维埃民众享有广泛的民主决策、民主管理、民主监督等权利。

二是人民民主的真实性。《宪法大纲》规定：苏维埃政权属于工人、农民、红色战士及一切劳苦民众，在苏维埃政权下，所有工人、农民、士兵及一切劳苦民众都有选举代表掌握政权管理的权利。苏区时期召开的两次全苏大会，在充分发扬民主的基础上，大批优秀干部和从斗争中成长起来的群众领袖，被选进中央执行委员会及所属机构。《宪法大纲》还规定，苏维埃公民享有劳动权、受教育权、妇女解放与婚姻自由权、宗教信仰自由权等民主权利，充分体现了民主的真实性。

三是人民民主的实用性。苏维埃代表大会主要通过人事任免、预决算审核、法律法令批准审核以及审计监督等方式对行政权实施全面监督。针对苏维埃代表大会选举产生的各级执行委员会及其所属机构出现的形式主义、官僚主义，以及贪污腐化消极怠工行为，党和苏维埃政府开展了群众监督，让群众自身参与到管理国家事务，揪出一批欺压百姓的投机专营以及贪污腐化分子，让工农群众见证了这些举措的实用管用。

四是民主制度的原创性。工农兵代表大会制度，虽是“舶来品”，但它与中国革命实际相结合，推出了许多原创性的制度设计。如代表与居民固定联系制度；首轮选举可以实行豆选；代表有犯重大错误的，可以撤回其代表资格的召回制度；规定农民和妇女须按一定比例当选代表。这些具有中央苏区特色的民主制度方式，彰显了中华苏维埃共和国民主制度的个性特征，是苏区民众真正当家作主、实现全过程人民民主的重要制度载体，是新中国人民代表大会制度的雏形与根源。

二、以工农兵苏维埃代表大会制度为载体，推进实现全过程人民民主的探索与实践

1.探索民主选举“全覆盖”。苏维埃的人民民主，除宪法大纲所赋予人民的权利外，主要体现在实行了真正的民主选举。中央执行委员会关于选举运动的训令强调：苏维埃政权对于自己的阶级表现出来的是最宽泛的民主主义，要“使选民尽量发表意见，使革命的民主精神充分表现出来。绝对禁止用强迫命令的方式通过代表名单”。

《宪法大纲》规定，凡苏维埃共和国公民除军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农等及一切剥削人的人和反革命分子外，在16岁以上均享有选举权和被选举权。中央苏区进行的三次大规模的民主选举运动，充分体现了全覆盖、广动员、齐参与的显著特征。选民登记用红榜白榜将有选举权和无选举权的居民严格划分；规定分成若干选举单位进行选举，使选民参选十分便利；许多地方选民参选率达到80％，甚至90％以上；实行候选名单制度，使选民在选举前能够提前做好准备；多数市乡苏维埃，妇女当选为代表的占了25％以上，部分地方占60％。

中央苏区的选举运动，通过依法对选民资格、选举程序、阶级划分和代表比例等方面作出的详细规定，真正充分发扬了民主，体现了选民意愿，苏区人民真正行使了管理国家的民主权利。通过“全覆盖”的民主选举，大批工农先进分子被选入苏维埃。

2.探索民主决策“全程序”。苏维埃代表大会制度下的民主决策，主要体现在各项法律、法规、条令，由代表大会根据工农利益制定和颁布，一切重大问题根据民意讨论决定。“全程序”参与法理制度的民主审核和政府管理事项的民主议决，是苏维埃民主建设的重要保障。

制定法律决策程序民主。建议、起草、审议、通过、颁布五个程序衔接有序。在起草法律时，吸收各地各阶层代表广泛的参与，然后由各代表团进行讨论和审议，有效吸纳民主意见、完善法律条文，做到在制定和通过法律时决策民主。

修改法律决策程序民主。苏维埃代表大会及其执行委员会，根据施行效果对法律不断进行修改完善，对于法律在执行过程中是否出现不符合实际的情况，倾听基层群众的呼声；在进行修改法律的决策时，采取自下而上的方式，尊重基层群众的意见建议，充分吸纳合理部分。对于不合理意见，作出解释说明。

对法律法规执行过程中存在的缺点和弱点，广泛征求全体选民的意见。1932年11月，临时中央政府成立周年之际，向全体选民报告了一年来法令的实施情况。并“希望全体选民同志，加以详细检查，充分地帮助苏维埃政府，迅速地将他克服”。

对代表提案决策民主。在“二苏大会”期间，共收到来自方面军、红一军团、彭杨步兵学校、红五军团和军委直属队的5份提案，对于以上提案，大会进行了认真研究并在会后作出相应回复。

3.探索民主管理“全链条”。毛泽东在“一苏大会”上指出：苏维埃为工农劳苦群众自己管理自己生活的机关，是革命战争的组织者与领导者。此后又进一步明确：在乡市苏维埃政府下设立各种委员会，广泛吸收各方面的群众积极分子参加基层政权的管理决策工作，苏区各地根据实际工作的需要设各种自我管理机构。这些都真正体现了苏维埃是工农群众自己管理自己的机关。

苏维埃代表大会的民主管理，见之于市与乡的代表会议。苏区的市、乡代表会议制度，是苏维埃组织的基础，是使苏维埃密切接近广大群众的机关。为强化基层政权与群众的联系，临时中央政府采取：依照代表与居民住所接近的原则，将全体居民适当分配到各个代表的领导（联系）下，使代表和居民发生固定关系，群众和苏维埃在组织上连成一片；在就近的几个市苏乡苏代表中，选举一人为主任代表，负责其领导下的代表开展工作，解决居民中发生的较小问题，使得市苏乡苏主席团通过代表而与群众发生密切联系；组织各种经常的及临时的委员会，作为市苏乡苏的咨询议事机构，如土地委员会、教育委员会等，既调动了群众参与管理政府和公共事务的积极性，又使广大民众直接参加管理工作；规定市苏乡苏的选举周期为半年，以保持基层政权的活力，两次选举间，代表有犯重大错误或不称职者，可由选民或代表会议经一定程序罢免或开除。

区以上各级政权机关完全建筑于市乡苏维埃的基础之上，由各级的工农兵代表大会与执行委员会组成，政府工作人员由选举而任职，不胜任的由公意而撤换，一切问题的讨论解决根据于民意。由此可见，苏维埃政权是真正的广大民众自己进行民主管理的政权，广大民众“全链条”参与苏维埃政权管理服务的方方面面。

4.探索民主监督“全方位”。苏维埃政权是工农民主专政的政权，工农群众不仅有权选派代表参加国家政权的管理，而且有权对政府工作人员进行直接监督。党和苏维埃政府根据《宪法大纲》的规定，创造各种条件倡导苏维埃公民对党政工作人员实行“全方位”民主监督。

各级工农检察部控告局，是接受和处理工农群众对苏维埃机关或国家经济机关工作人员贪污浪费、违法乱纪和官僚主义等不良作风检举揭发控告的专门机关。《工农检察部控告局的组织纲要》规定：苏维埃的政府机关和经济机关，有违反苏维埃政纲、政策及目前任务，离开工农利益发生贪污、浪费、官僚腐化和消极怠工的现象，苏维埃公民无论何人都有权向控告局控告。这一规定保护了苏维埃公民行使正当的民主监督权利。

突击队，是苏区工农群众在工农检察部指导之下监督政权的新方式。突击检查的内容，是关于苏维埃政策贯彻执行情况、工作计划实现情况、官僚、腐化、贪污现象等问题。凡有选举权、现实表现好的工农分子，都可任突击队员。

苏维埃的民主监督，还体现在广大选民对自己选出的代表具有充分的监督权。下才溪乡160多个代表的候选名单公布后，受到选民墙报批评的有20多人。这些被批评的候选人都是不顾选民利益、工作表现消极的。通过选民的民主监督，把好了代表的入口关。

以法律条文对群众监督权进行规定：乡苏维埃的代表，如有不执行自己的职务，违背选民的托付甚至有违法行为时，乡苏维埃选举该代表的选民，有随时召回该代表之权，并可另行选举；代表有违背选民公意者，或无故连续两个月不出席代表会议者，或违抗代表会议决议经过警告拒不改正者，或犯有其他重大错误者，选民有权撤回或开除之代表。这些规定有利于选民对代表进行“全方位”的监督。

5.探索代表履职“全过程”。所有苏维埃代表大会的代表中，乡苏维埃代表来自于基层，散布于群众中，与群众联系最为密切，可以看出中华苏维埃共和国的代表，在履职“全过程”中始终代表群众的根本利益。

建立代表联系选民制度。乡苏维埃每名代表按照家屋位置、能力强弱，固定联系30～70名居民。这种代表分工的办法，能使全体代表担负责任，有利于代表履职和保证选民的民主权益。1933年5月，中央执行委员会主席毛泽东在瑞金武阳区对代表联系选民群众的情形还进行了調查。

做到下情上达和上情下达。每个乡苏维埃代表定期、不定期召集所联系的人员开会，会议内容主要是征集群众的意见向乡代表会议作报告，解决群众中间的困难问题；以及报告乡苏的决议，向选民传达上级苏维埃进行的工作，并领导他们执行上级苏维埃的命令、指示和上级代表大会决议。

督促检查选民群众执行工作。每位代表在一定范围内督促选民执行苏维埃工作，例如督促春耕，宣传积极分子当红军，宣传加入合作社，督促儿童进日学，督促大人进夜学，督促讲究卫生等等。通过代表的督促检查，使苏维埃各项工作在群众中得以贯彻执行。

各代表的履职情况和工作的好坏，可以从上述工作中进行考察。选民对于各代表的履职情况，可以进行“好”或者“不好”，“同意”“消极”甚至是“官僚”的评论。

三、汲取苏区实践经验，发展全过程人民民主

1.发展全过程人民民主，必须坚持中国共产党领导。党对苏维埃代表大会的领导，体现在对苏维埃代表大会的把舵定向上。1930年2月，中央政治局常委会讨论了准备提交全国苏维埃代表大会的决议案和法律草案，确立苏维埃政权的国体、政体及法制建设等。5月，中共中央主持召开了全国苏维埃区域代表大会。大会通过的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》确定苏维埃代表必须由生产者直接选举产生的原则。具体规定了乡、区、县各级苏维埃代表中工农成分的配比，以及实行最简便、最直接的选举方法；指出这样的苏维埃才真正是群众自己直接选举的政权，完全代表群众的利益，只有工农兵苏维埃才是最直接、最广泛的民主政权。

1930年9月，由中共中央提出，中国工农兵会议第一次全国代表大会中央准备委员会全体会议通过的《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》，明确规定根本法的七项基本原则。1931年11月5日，中共中央确立了《宪法大纲》17条原则要点，电告中共苏区中央局，同时强调：“望提此原则要点在苏大会通过。”1931年11月7日至20日，“一苏大会”胜利召开，通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》完整准确地贯彻了中共中央的精神和要求。

党对苏维埃代表大会的有效领导，还体现在保证工农群众充分享有民主权利上，“党对于苏维埃委员选举可以拟定名单，但不能直接向群众提出，只有在群众中宣传，使群众自己接受这种意见，选举出来”。中共中央特别强调：“苏维埃是直接民众政权，苏维埃的组织必须经过群众大会或代表会议选举，绝对禁止由党部指派式之组织。”

习近平总书记在2021年中央人大工作会议上强调：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。”中国特色社会主义新时代，通过人民代表大会制度为载体实现全过程人民民主，要加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。要在党的领导下，通过各种途径和形式充分保障人民当家作主，不断满足人民对美好生活的向往。

2.发展全过程人民民主，必须完善人民当家作主制度体系。在中国共产党的领导下，中华苏维埃全国代表大会和中央执行委员会，先后制定颁布了130余部法律法规。这些法律法规代表了广大工农群众的利益，体现了工农民主制度，保证了人民当家作主，并服务于苏维埃国家政权。其中最重要的是《中华苏维埃共和国宪法大纲》，它明确规定了中华苏维埃共和国的性质、根本任务、基本制度、工农劳苦大众的权利与义务等。它在中华苏维埃共和国法律体系中居主导地位，具有最高的法律权威和最强的法律效力，是治国安邦的总章程，是保障工农民主制度的根本大法。此外还有组织法、选举法、经济立法、刑事立法、民事立法等。

上述制度体系，对于调整阶级利益，保障工农民主权利具有重要的意义，是苏维埃代表大会制度保证人民当家作主的坚强后盾。

习近平总书记在2021年中央人大工作会议上强调：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”支持和保证人民当家作主不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中。新时代要通过人民代表大会制度的立法，形成全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道。修改人民代表大会制度的相关法律，充实完善发展全过程人民民主的要求和措施，在法治轨道上推进全过程人民民主的实践。

3.发展全过程人民民主，必须统筹运用法定监督方式。为了保障苏维埃法律法规能够正确实施，保证工农民主权利，在中国共产党的领导下，苏维埃代表大会建立健全了监督体系，统筹运用各种监督方式对各级党政机关、群众团体和国有企业公职人员进行有效监督。

在苏维埃监督体系中，法制监督是重要一环。为惩治贪污腐败行为，中央执行委员会于1933年12月15日发布了《关于惩治贪污浪费行为的第二十六号训令》。这一法令的颁布，为司法机关对贪污腐败犯罪的审判量刑，制定了法律依据，使惩治贪污腐败行为有法可依。各级党政机关和群众团体也充分运用这一法律武器，同贪污腐败现象展开了坚决斗争，有力地推进了苏区的作风建设，遏制了苏区贪污腐败现象的滋生。

政权监督。一方面，成立隶属于苏维埃政权机关的各级工农检察部，根据《工农检察部的组织条例》赋予的权力，在监督政府工作和检举揭发违法乱纪现象方面，发挥积极作用。另一方面，上级政府机关不定期地派出巡视员或检查团，对下级政府机关实行工作指导和检查。

审计监督。专门在经济领域对各级党政机关及国家企事业单位及其工作人员进行监督检查，以堵塞贪污浪费漏洞、防止贪污腐败现象发生的有力措施。中央苏区查处的许多贪污浪费腐败案件，都是中央审计委员会通过审计有关财务账目发现和揭露出来的。

此外，在苏维埃监督体系中，还有党的监督、司法监督、群众监督等方面。实践证明，苏维埃代表大会制度创造性地建立的一整套监督體系，为巩固工农民主专政的苏维埃政权，起到了有力和卓有成效的作用。

习近平总书记在2021年中央人大工作会议上强调：“人大要统筹运用法定监督方式，加强对法律法规实施情况的监督，确保各国家机关都在宪法法律范围内履行职责、开展工作。”进入中国特色社会主义新时代，要进一步健全“一府一委两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，坚持正确监督、有效监督、依法监督，不断加强和改进人大监督工作，促进依法行政、公正司法。进一步完善宪法和法律，保障人民依照规定有权对国家机关和国家工作人员提出批评和建议，有权对国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告或者检举。

苏维埃代表大会制度作为工农民主专政政权的政体，始终坚持为民执政、执政为民，始终坚持以人民为中心的发展思想。

首先，立法坚持以工农群众为中心。以合法性制度设计保证工农群众在社会中的地位，从而使广大工农参与政治活动有法可依、有章可循。如颁布土地法，实现耕者有其田；颁布劳动法，保障工人合法权益。其次，建设坚持以工农群众为中心。在拓宽工农群众参与政治渠道基础上，让工农群众有组织地加入地方苏维埃政权和各种群众性组织，进行各项事业建设。最后，权利坚持以工农群众为中心。让工农群众发挥主观能动性，依法表达自己的政治要求，积极行使当家作主的权利，并不断推进工农群众自身的政治解放。所以说“苏维埃实现了世界上最完满的民主制度，他是为广大民众直接参加的，他给予广大民众以一切民主的权利”。

习近平总书记在2021年中央人大工作会议上强调：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于深深植根于人民之中。”全过程人民民主最广泛、最深厚的基础在人民，为了人民、依靠人民是其显著特征。在人大立法工作中坚持全过程人民民主，要始终坚持以人民为中心，尊重人民主体地位。坚持把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到人大立法工作各领域全过程。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究解决人大立法工作中人民反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用高质量人大立法保障人民安居乐业。

【作者简介】尹忠，赣州市人大常委会副主任，中共瑞金市委书记、瑞金经开区党工委书记。

责任编辑/陈 影