全面预算管理在国有企业的应用

何灵芝

预算管理理念自20世纪90年代引入我国后，得到广泛认可和应用，经过数十年的完善、发展、创新，全面预算管理的理念和体系也逐步趋于成熟，已经成为提高企业资源的配置效率和核心竞争力的有效手段。国有企业作为国民经济的支柱，面临激烈的市场竞争，在政府主管部门的监督和指导下，预算管理水平走在了前列。本文以某国有城市服务类企业为例，探究国企预算管理完善和创新思路。

近些年来，中国经济迎来突飞猛进发展后，经济增速逐步放缓。疫情后，面临着前所未有的、复杂多变的外部环境，国有企业发展受到巨大的挑战。随着经济复苏的不确定性，国有企业既要发挥带头作用，彰显国企担当，又要确保国有资产保值增值。新经济形势下，国有企业预算结合预算管理中的经验和成就，在粗放式预算向精细化、规范化、全面化转变中，以预算管理为抓手，紧密结合企业战略，打造国有企业核心竞争力。

一、全面预算管理的定义

预算管理是指企业以战略目标为导向，对未来一定期间内的经营活动和相应的财务结果进行全面预测和筹划，科学、合理配置企业各项资源，并对执行过程进行跟踪、监督和分析，对执行结果进行评价和反馈，指导经营活动的不断改善和及时调整，进而推动实现企业战略目标的管理活动。

二、国有企业全面预算管理的意义

（一）推动战略目标落地

预算管理是企业实现战略目标的重要工具。全面预算管理通过预算编制、预算分析、预算调整、预算评价等环节，将宏观的企业战略目标落实、分解到企业研发、生产、经营等具体业务环节，有助于推动企业落地战略目标，稳定企业发展方向。国有企业实施全面预算管理，有助于国有企业高质量发展，为经营决策和国有资产保值增值保驾护航，最终使国有企业的战略目标得以实现。

（二）降低经营风险，提升企业管理水平

近年来，国有企业深化改革和发展过程中，多数国有企业全力优化产业布局，深耕主业，使得国有企业升级、转型加速，产业投资、产业融资等领域取得新突破，因此考验着国有企业的经营管理和风险防范水平。国有企业实行全面预算管理是从整体出发，将预算管理贯穿到国有企业经营管理活动的整个过程，通过科学的预测和决策，对企业各个部门的经济活动加以调整与考评，能够有效地识别、规避、降低风险，促进企业管理日益规范化、科学化、市场化，提升国有企业管理水平。

三、国有企业全面预算管理的难点

党的十九大报告指出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”，国有企业的预算管理逐步走向全面化、精细化、科学化，已经基本形成预算监督、考核机制保障预算的实现。但随着市场化发展，大多数国有企业业态丰富、体系庞大，具有业务结构多元化、主业方向差异化、组织架构层级多的特征，国有企业内部股权结构调整频繁，增加了预算管理难度，使得预算管理不及预期。

（一）全面预算管理的理念认识不全面

大多数国有企业的经营管理层已经具有较强的预算管理意识，并且重视预算实施、考核和评价，但往往预算执行效果差强人意，究其原因在于，基层员工对预算管理的意义理解不够。虽然国有企业预算要求做到全员参与，但基层人员对战略理解有限，不能从业务层面深入思考各项预算指标间的逻辑关系，导致预算在编制初期就不科学，预算编制停留在填报数据和汇总数据层面。另外，预算认可度下降后，企业员工对预算重视度降低，仅仅依靠管理手段，制约着预算效益的发挥，后续执行过程中，上下流信息不对称，增加预算执行效率低下的风险。

（二）全面预算编制方法与企业发展不匹配

随着国有企业的市场化程度提升，市场经济的竞争逐渐加剧，國有企业的考核评价体系越加偏重利润率、净资产收益率等经济指标，使得国有企业内部偏重个别预算指标，在预算目标的制定时缺乏科学、合理的逻辑关系，而且在预算编制方法上追求短期目标，尤其集团型企业在内部开展预算分解时只是简单分解或者上加，不能选择顺应企业发展阶段、规模的预算编制方法，导致缺乏合理的数据支撑。

（三）预算管理组织架构不清晰

预算是连接企业战略目标与公司业务的纽带，有些国有企业将预算编制工作放在财务部门，而没有成立专门的委员会、建立机制明确各部门分工、职责，导致生产、销售、人力、研发等业务部门容易将其定位为配合部门，业务部门在全面预算编制和执行过程中预算参与度低、联动性弱、主动性不高，缺乏制度的约束容易使预算走向过紧或过松两种极端，制约着预算职能的发挥。

（四）预算执行体系不完善

随着国有企业管理水平的提升，预算板块已经成为各级、各主体重点关注、管理、考核、监督的内容。但是，虽然国有企业在预算制定方面已有丰富经验，但从预算中各环节重视程度看，往往头重脚轻。预算编制、确定预算指标时耗用大量的人力、精力，但是对预算后续跟踪、执行和分析并不重视，或者执行过程浮于表面，弱化全面预算事中、事后管理，缺乏完善的动态调整或汇报机制；对预算的完成进度、偏差分析、趋势判断反应周期过长，尤其当企业内外部环境与预算编制基础出现重大偏差事项时，等到通过财务数据反映出来已经滞后。此时如有一个健全的体系保障，通过预算监督和评价，可有效提高预算执行效率。

四、国有企业全面预算管理的优化和创新对策及案例分析

A公司为某市属国有企业，其母公司负责该市城市化建设过程中的资产开发、建设、运营管理，旗下企业经营业务板块涉及房地产开发、城市旅游、城市服务、资产运营等。A公司作为母公司的城市服务板块，以缓解城市“停车难”为己任，围绕智慧停车，做优做强集团内外部停车场库类资产，集停车场库投资、建设、运营及智慧停车运营于一体，全力打造行业内具有模范作用的静态交通智慧平台。A公司成立初期，组织架构及人员较为精简，全面预算管理理念比较淡薄，以完成集团预算任务为主，预算编制方式采用简单的上加法，仅关注公司利润等个别财务指标，在预算执行过程中缺乏跟踪、考核、调整、评价的过程控制，导致年度预算偏差较大。通过建立全面预算管理体系，使得公司治理能力及资源运营效率明显提升。

（一）深入贯彻全员参与理念，健全预算管理体系

一方面组建预算管理委员会，由公司决策层、经营层、部门负责人共同组成，提高预算管理的权威，保障预算审核、预算调整、预算跟进、预算考评实施力度，实现预算全员覆盖，有利于战略目标与部门目标达成一致。決策经营层直接领导下，提升企业全体员工对预算管理的认可度、参与度。

另一方面，建立预算管理规章制度，规范预算编制程序，明确各业务间逻辑关系。同时，通过规章、制度明确预算参与者的职责与义务，预算参与者将提高自身站位，转变生产、销售等业务部门对预算的片面认识；通过业务部门负责从参与者向主导者的角色转变，改变传统的财务预算观念，预算并非财务一个部门的工作。

（二）加强战略引领

全面预算管理与企业战略紧密结合，全面预算围绕战略目标，使得全面预算编制、制定更加科学、合理、全面。通过引入全面预算管理理念后，A公司深化企业战略方针，提出规模化、标准化、产业化、数字化、证券化的五化发展路径，明确市场布局，深耕产业投资、咨询服务、大数据研发及应用等领域，为全面战略提供指引，使得预算管理目标明晰、方向明确，为预算分解、跟踪、考核奠定基础。

（三）选择适宜的预算编制方法

在各种预算编制方式中，国有企业应当遵从本企业的发展规律，结合自身的业务特征、生产经营周期、管理能力、资源配置等，既要适应经营战略目标，又需匹配中长期战略目标，方能发挥预算价值，提高国有企业资源配置效率。一方面认清行业动态和方向，编制预算前应从前端业务入手，业务部门开展充分的市场调研、行业分析，了解市场动态，不能简单、机械地应用历史数据。另一方面，一些大型国有企业由于集团下属公司、业务板块较多，预算任务分配时很难做到面面俱到、全面均衡，而下属单位往往会在集团预算的基础上盲目采用上加、简单的分解等方式，导致预算编制缺乏理性的基础，并不一定适合企业自身发展规律，必然导致预算偏差较大，增加预算执行难度。因此在编制预算时，编制方式不能简单选择上加、定期、滚动等一种固定方法，应选择两种或多种结合的综合预算编制方法，比如将增量预算与滚动预算结合、弹性预算与作业预算结合，通过预算方法的融合与创新，降低因技术因素引起的偏差，为后期的顺利开展预算执行奠定基础。

（四）多管齐下、精益求精

加强过程管控、多维度管理，预算控制方式要多样、灵活、科学。

1.缩短预算监督、管理周期。随着市场化成分加大，国有企业的市场化竞争愈加激烈，传统以半年度、年度为评价周期的预算控制、监督存在滞后，当企业实际经营与预算发生偏差时，不能及时向企业经营层传递信息，因此在预算制定时，应将预算指标细化到月度或季度，通过月度和季度的预警和纠偏，一旦预算发生偏离的时候，可以快速、高效、及时唤起预算控制机制，迅速采取管理措施来降低年度预算偏离度。

2.设立科学、灵活、高效的预算调整机制。近年来，国有企业不断健全预算管理体系，将全面预算审议机构上升到董事会，提高对预算外事项的审批管理要求，采用一刀切的方式，全部审批到董事会，这必然会在企业运行效率上大打折扣。对于超预算的关键事项，如投资、筹资、企业重组、兼并购等重大事项，坚持从严从紧，按照法人治理的原则执行。而对于企业运营过程中的预算外事项，如人员、生产、销售等事项应授权经营管理层决策，缩短决策层级，既能有效降低预算外事项的风险，又可提高运营效率。

3.加大综合型人才的培养和储备。人员始终贯穿于预算制定、预算管理、预算执行及预算监督全过程，其中财务人员承担着承上启下的作用。把企业战略目标融入预算管理体系，同时又要根据市场动态、业务特征能提前预判发展趋势，这就要求预算管理部门具备较强的综合能力。一般情况下，国有企业由财务部门承担着预算管理委员会办公室角色，因此财务人员的专业能力和管理水平高低，直接影响预算执行好坏。财务人员既要了解企业的战略发展目标，又要熟悉业务流程、市场动态，对预算执行过程中的问题，具有一定的预判能力。因而引入综合型财务管理人才，不断提升财务人员的专业知识，对财务管理人员定期组织培训，使财务管理人员更好地掌握先进的财务管理理念以及财务管理技术，让企业财务工作更顺利地组织开展。

4.精细化管理。在预算实施阶段，全面跟进预算实施进度分类管理。例如对人员薪酬、公车费用、产业融资等指标按照预算内开展，预算外的支出严格按照审批流程执行。对于市场拓展、产业投资、产业运营等经营性事项责任到人，细化目标任务，预算跟进与分析分解到月度，建立科学、灵活的调整机制，使得预算管理有的放矢。

（四）赏罚分明，建立预算考核激励机制

一方面，对于预算执行情况的评价，通常依靠考核、激励手段。预算执行情况的评判，不仅以考核为抓手，还引入激励机制，激发全员提高预算管理的动力，充分发挥预算管理中各角色的主观能动性，变被动为主动，达到事半功倍。

另一方面，拓宽预算考核的维度。除了营业收入、净利润、经济增加值等经济指标外，增加资产质量、融资能力、投资效率、风险管控等业务事项，从源头抓预算，推动预算管理效益提高。

（五）业财融合，推动预算管理数字化

随着大数据时代的到来，国有企业各类管理平台和ERP系统的逐步兴起和完善，为打通财务数据与业务数据奠定了良好基础。提高预算编制信息化水平，打通业务系统与预算系统的数据，建立预算管理与业务系统的共性数据，将财务与非财务、定性与定量、内部与外部、确定与不确定的信息转化为预算数据，让预算编制自动化、科学化、信息化，以满足预算管理对信息系统模型化、多视角的要求。

综上所述，A公司通过摸索，充分发挥预算管理工具，近年来公司业务已经辐射到长三角，聚集优质资源，在实现公司战略目标、深化国企改革、提高国企资产效率上取得显著成效。

结语：

全面预算管理是一个不断完善、发展的动态工程，除了文中分析的因素和事项外，还受企业文化、企业性质、企业规模等影响，预算管理没有唯一的标准结论，不同企业需结合自身特点加以整合与优化，充分发挥预算管理的功能，为企业发展做出应有的贡献。

（作者单位：杭州市停车产业股份有限公司）