中央企业盘活存量基础设施资产路径研究

摘要：基础设施是国民经济的重要组成部分，也是城市建设的重要支撑。经过多年投资与建设，中央企业在能源、交通运输、水利、环境保护、农业和林业等重大基础设施领域形成了大量的优质存量资产，为推动经济社会发展起到了极大的促进作用。与此同时，存量基础设施资产也在一定程度上存在资产低效利用、资金回收困难、创新动力不足等问题，同企业的长远发展需求不相适应。基于此，本文从中央企业基础设施投资资产现状、盘活的必要性、盘活的前提和盘活的路径四个方面进行分析，并提出相应的措施，以供参考。

关键词：存量资产；基础设施；路径

DOI：10.12433/zgkjtz.20233109

基础设施是指为社会经济发展和居民生活服务的公共设施和服务系统，包括交通、能源、水利、通信、环境保护、市政等领域，具有公共品性质，是经济社会发展的重要支撑和必要组成部分。基础设施投资可以带动相关产业发展，促进就业增加，拉动经济增长，改善民生福祉。

随着我国城镇化进程的深入和新型城镇化战略的实施，基础设施建设需求巨大，但也面临投资缺口大、融资渠道窄、运营效率低等问题。为了解决这些问题，我国开始推行政府与社会资本合作的市场化投资方式参与基础设施建设和运营。中央企业作为社会资本的重要代表之一，在这一过程中发挥了重要作用。

中央企业是国民经济的支柱产业，规模大、影响力强，具有无可比拟的技术优势、人才优势和资金优势，城建类中央企业凭借在基础设施领域的丰富经验，逐渐成为投资基础设施的主力军。从投资管理的角度看，这些资产为企业的长远发展奠定了基础，但由于占压资金大、回报周期长，也面临着较大的经营压力。因此，如何盘活存量基础设施资产，提质增效，实现良性循环，成为当下亟待解决的问题。本文从中央企业基础设施投资资产的现状、盘活的必要性、盘活的基本前提和盘活的路径四个方面进行分析，提出一些具体的措施和建议。

一、中央企业基础设施投资资产现状

（一）从投资基础设施建设的市场规模和资产类别看

1.投资基础设施项目数量总量规模大

根据公开数据统计，从2018～2022年，在政策环境的支持下，中央企业把基础设施投资作为发展战略的重要组成部分，参与投资的基础设施项目总投资超过10万亿元。特别是在高速公路、轨道交通、片区开发等大型基础设施建设领域，凭借丰富的建设经验和雄厚的资金实力，占据了较高的市场地位。

2.中央企业投资基础设施项目资产类别多元化

中央企业基于技术优势和市场优势，走多元化道路，在基礎设施投资建设业务等领域横向拓展。从各行业项目投资规模来看，基础设施项目投资规模排名前五的行业领域分别是高速公路（30775亿元）、园区新城（22378亿元）、公路桥隧（8293亿元）、轨道交通（7273亿元）、市政综合（5364亿元）。在给排水、污染治理、城市更新等具有长期经营特点的基础设施领域也逐渐发力，获得了更多的市场份额。

（二）从不同基础设施建设资产的运营特点看

1.经营期限长

基础设施资产的投资回收期限一般较长，通常在10年以上，甚至20～30年。根据近五年数据统计，部分行业平均合作周期分别为：高速公路（31年）、轨道交通（28年）、水利枢纽行业（27年）、污染治理（21年）、园区新城（15年）。因此，基础设施资产的运营需要有长期的战略规划和经营定力，不能期望短期内实现快速回本和盈利。较长的经营期限，使得企业在面对长期的经营成本控制和市场变化时要承担较大的变动风险。

2.需要较高的技术服务能力和运营组织能力

由于企业投资的基础设施领域普遍具有很强的公共服务属性，对项目的长期稳定运营提出了很高的需求，需要企业在技术和组织管理上有维持安全稳定运行的能力。例如，污水处理、垃圾处理等环保领域需要企业有专门的技术服务能力，并跟随环保标准的变化，持续保持技术创新，满足更高的环保需求；在轨道交通、高速公路、文化旅游等领域，需要持续满足大量客流、车流服务的需求。

3.市场收益稳定

基础设施资产普遍具有回报稳定的特点。从收益来源看，总体上可以分为三类：第一，政府付费的公共产品或服务，例如，学校、医院、公路、公园等没有直接收入的公益性项目，基本依赖地方财政的长期购买服务付费。第二，使用者付费，直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理回报，例如供热、燃气等设施项目。第三，介于上述二者之间，使用者付费不足以满足项目回报需求时，由地方政府给予项目一定的补贴，以弥补使用者付费之外的缺口部分，例如轨道交通、供水、环卫等公用设施项目比较典型。

二、基础设施资产盘活的系统规划

存量基础设施资产的盘活不仅是企业的投资管理问题，也是国家经济社会发展的重要问题。因此，需要有政策支持和市场机制保障，为盘活存量基础设施资产创造有利条件。

从政策方面看，近年来，国家出台了《关于推进基础设施领域证券化工作的意见》《关于支持上海国际金融中心建设和经济社会发展若干措施》等文件，明确了基础设施领域证券化产品的种类、发行条件、监管要求等内容，为发行REITs等金融产品提供了政策支持和市场开放环境，江西省、河南省、天津市等地出台了关于加快盘活存量资产扩大有效投资的《工作方案》《实施意见》等措施，对存量资产盘活具有重要的引导作用。

当前的政策环境为企业的基础设施资产盘活工作创造良好的外部条件，但经营工作不能仅就项目论项目，也不能仅从现金流角度考虑把项目一卖了之，要站在企业的战略层面，建立系统规划，统筹安排盘活工作，做好顶层设计。

（一）要对资产进行摸底排查和分类管理

第一，行业维度。根据企业投资的基础设施资产所属的行业领域，如交通运输、能源、水利、通信、环境保护、市政等，分析各个行业领域的投资规模、收益水平、风险程度和发展前景等情况，确定自身持有项目资产的行业集中度，判断在哪些行业已形成了一定的规模效应和可持续发展基础，哪些属于劣势行业。

第二，控制维度。根据基础设施资产所处的控制关系，如直接控制、间接控制、参股控制等，分析企业对资产的影响力程度，以及盘活工作中需要协调的外部关系主体，包括地方政府、金融机构和其他合作伙伴。

第三，收益来源维度。根据基础设施资产的收益来源方式，如用户收费、政府补贴、市场竞争等，分析不同收益来源方式下的收益稳定性、收益增长性以及收益风险性等情况，确定收益预期和优化方案以及是否符合外部市场的偏好。

第四，是否优良维度。根据基础设施资产的运营状况和财务状况，例如，是否安全稳定、是否高效节能、是否盈利增长等，区分当前及未来的经营周期内，哪些项目是优质资产，哪些是潜在的不良资产。

第五，主业关联度维度。根据基础设施资产所属的行业领域，是否与企业目前的发展战略和市场拓展方向相适应，能否在未来的经营中为企业的技术创新和市场拓展带来更多的拉动效应。

（二）进行对标和系统规划

第一，优势行业带动企业经营。对于主业强关联的行业资产要站在带动企业长期发展角度探讨盘活路径，将其作为企业未来经营的战略平台加以整合。第二，优质资产发挥更大效益。对于现金流状况良好的项目，要寻求进一步降本增效的路径，对标行业内一流企业，提升经营和管理水平。第三，不良资产以剥离或解决问题作为出发点。对于已出现问题或存在潜在问题的项目，要在投后管理中建立专门的应对部门，以消除或降低潜在损失为研究目标。

三、存量基础设施资产盘活的路径研究

（一）整合强化：提升运营专业化水平，对同类资产整合实现规模化管理，强化业务板块

在企业资产布局的重点领域，已持有一定体量规模的项目资产，符合未来长期的发展定位，企业应建立一支专业化的运营团队，完善存量资产管理制度，建立信息化管理系统，进一步提升对该领域资产的专业化管理水平，打造行业领先的标准化、规模化、体系化的运营管理能力，实现技术效应和创新效应，助力存量资产盘活发挥更大的效益。例如，2020年成立了中国交通建设智慧交通科技有限公司，将旗下涉及智慧交通领域的多个企业和项目进行整合，形成了一个拥有近千名专业人才的专业化运营团队。

对于与企业主业有较强关联性、较高收益性、较大发展潜力的优质基础设施资产，应对同类资产进行全面清查、全面归集、充分整合与规模化管理，发挥存量资产的整体效益，采用市场化、专业化运营管理，提高资产使用效益，实现资产保值增值。例如，2022年，中城环境整合中国建科所属中国城建院和华北院，在环卫固废业务领域强强联合形成强大的技术攻关能力、产品研发能力、集成整合能力和项目实施能力，从而打造具有环卫固废领域头部设计院基因的科技型企业和环卫固废领域规模最大、价值最高、创新力和引领力最强的专业队伍。

（二）融资退出：通过REITs等金融产品实现提前退出

2020年开始，我国REITs起步加速。随着经济发展进入存量阶段，陆续出台系列政策鼓励中央企业、国有企业通过发行基础设施REITs盘活存量资产，打通资产退出路径。2021年7月2日印发的《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》要求，基础设施REITs试点项目在全国各地区符合条件的项目均可申报。其中，重点支持区域包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略区域，重点行业包括交通基础设施、能源基础设施、市政基础设施、生态环保基础设施、仓储物流基础设施、园区基础设施、新型基础设施、保障性租赁住房、具有供水发电等功能的水利设施、具有较好收益的旅游基础设施等。

随着政策力度持续加大，中央企业、国有企业通过REITs盘活资产的空间将扩大，实现REITs常态化发行。未来可以优先将与主业关联性弱、发展空间有限但收益较稳定的非优势基础设施存量资产，通过发行REITs实现退出。在通过REITs等金融产品实现提前退出前，扎实做好前期准备工作，做好资产的日常运营维护工作，获取稳定的使用者付费，实现真实的现金流。待运营成熟后，通过公募REITs有计划、有安排地实现资金回笼与退出。

通过REITs等金融产品进行资产证券化，可以实现向公众募集资金或转移部分权益，提高存量资产的流动性和收益性。例如，中国铁建在2020年发行了我国首只基础设施公募REITs，即中国铁建·西安地铁1号线REITs，将西安地铁1号线的运营权打包成证券产品，向社会公众募集了约200亿元的资金。华夏中国交建在2022年4月发行公募REITs，该项目为2022年全国首单公募REITs项目、央企首单高速公路公募REITs项目。

（三）重组处置：重组不良资产，降低潜在损失

针对那些与中央企业主业无关联性、有持续亏损、又难以退出的不良基础设施资产，应以降低潜在损失为目标，通过重组、清理、处置等方式剥离或解决问题资产。将不良资产进行重组并集中管理，对于当前央企资产管理模式而言是一种有效尝试和探索创新。通过重组处置降低不良资产带来的管理成本与运营成本，优化企业资产结构，提高企业市场竞争能力，实现规模效益。具体来说，可以通过以下方式实现：

第一，通过与其他中央企业或地方国有企业进行重组或合作，将不良基础设施资产进行整合或分担，实现资源优化和风险分散。通过资产重组、债务重组、企业重组、股权重组等多种投行手段实现资产增值，实现互利共赢的目的。例如，中国华能在2019年与国家电投进行了重组，将其旗下的多个亏损电厂进行整合或转让，实现了电力资源的优化配置和風险的分散化。

第二，通过与华融、长城、东方和信达等国有资产管理公司合作，借助专业力量做好风控管理，主动创新多元化的资产处置模式与金融产品，通过整合、承包、租赁、拍卖和转让等方式，让账面成本较低的资产，按照合理的市场价格盘活，从而提高国有资产的资本化率和流动性。通过设计方案，采用多种金融工具盘活不良资产，整合优化资源配置，实现资产的增值与提质。

四、结语

对于持有大量基础设施投资项目的中央企业而言，存量基础设施资产对于企业既是经营压力，也是未来发展的重要基石。要做好存量基础设施资产的盘活工作，中央企业要有系统化的顶层设计，站在长远发展的视角，更好地运用当前的各种技术手段、金融工具和模式路径，实现存量资产的提质增效，实现可持续发展。

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作者简介：汪先俊（1973），男，湖北省人，从事中央企业参与基础设施项目投融资管理、资产盘活等工作。