数字化基层治理的路径探析

何亚娟

（苏州市行政学院，江苏 苏州 215021）

基层治理是国家治理体系中的微观基础，在保障民生、促进社会稳定发展方面起着关键性作用。目前，互联网、各类数字化技术发展，推动基层治理朝着数字化方向转变，促使基层治理适应数字化时代并转型，已经是大势所趋和必然要求。但是基层治理数字化转型正面临碎片化的难题，需要寻找破解限制基层治理数字化转型的瓶颈方法，从不同方面创新基层治理体系，提高基层治理能力。

一、基层治理数字化转型面临的瓶颈

（一）数据观念瓶颈

大数据自身的复杂性决定了在数据质量保障上的困难程度。数据的质量保障体现在数据可利用、能用、被善用等方面。数据可利用表现在数据具有全面性、综合性、准确性和时效性，能够通过大数据手段真实还原基层治理过程和场景，实现优化治理和高效治理。数据能用是指数据具有安全性、可靠性、可信性等，能够在使用数据过程中得到技术、管理、法治等方面的保障。数据被善用是数据使用者能够科学、合理地使用，按照数字行业规则和法律规定进行合法传播、便利分享和使用数据，在传播、分享和使用数据过程中保护数据的安全，不泄露敏感数据，更不能侵害其他利用拥有者的合法权益，并在基层治理中不能让数据拥有者个人在使用和管理数据过程中承担过高的治理成本。当前，在基层治理中，公共部门是拥有最多数据资源的主体，但是即使拥有丰富的数据资源优势，在数据采集、存储、管理、分析等方面的能力依然存在不足，加上先天缺乏对数据管理和数字化概念，后天学习和培训又衔接不畅，导致公共部门无法有效维护、利用自身拥有的数据资源，更多需要依靠互联网技术企业［1］。

（二）基础条件瓶颈

实现基层治理数字化转型，需要明确基层治理在现实世界和虚拟世界中的差异。在虚拟世界中基层治理相对开放和透明，参与主体广泛，动员性较强，隐蔽性强，难以准确识别参与主体的身份，实施监管的难度较大。所以，基层治理数字化转型并非没有弱点，在虚拟世界中的基层治理也不能脱离现实世界基层治理主体和治理关系、责任、信用、权力等因素，要在依靠现实世界的基层治理体系规范和保障条件下，实现与现实世界中治理主体、治理结构、治理流程、治理制度等方面的协同性和一致性。所以，如果基层治理没有认清和妥善处理自身在虚拟平台和系统的数据与现实治理中的对接问题，就很难实现基层治理适应数字化转型，也无法精准满足人民群众对基层治理的真实需求。其关键要解决的是在基层治理结构中通过纵横原则，全方位贯穿基层治理范围，包含网络基础设施、硬件设施、数字化平台、网络系统、数据、资金等各项基础条件，并调动城市街道、社区居委会、社区党组织、乡镇组织等基层治理参与主体共同参与治理的积极性，实现共治。但是当前利用 “互联网+” 实现治理资源和权力下沉还不够深入，在基层治理结构顶层设计和统筹规划上还需要进一步完善，尤其是偏远乡村地区的互联网、大数据等全覆盖、广联通、一体化建设还需要加强。

（三）保障条件瓶颈

为了控制数据治理和数字化转型的成本，需要确保使用权力的同时，也能贯彻落实相应的责任，避免基层治理工作陷入 “横向不到边，纵向不到底” 的困境以及出现 “事无巨细、责无边界” 的超负荷管理状态。因此，解决问题的关键在于，借助技术驱动和强化基层治理的法治保障，创新基层治理模式，优化治理流程和组织结构，将基层治理网络体系与有限责任纳入法治保障范畴。并基于现有基层治理模式、治理流程和组织结构，完善基层组织的环境保障和基础保障条件，协调基层组织的内部与外部的关系，发挥基层治理主体的创造活动，提高他们的信息素养，以此加速推进基层治理数字化转型进程［2］。但是若保障基础条件迟迟不能完善和落实，只重视绩效，忽视保障，观念停留在过去，不能紧跟时代发展步调，以上的组织结构优化和数字化转型等相关改进方案也只能成为无用的口号，无法实现基层治理与现代数字技术的融合与各环节治理的协同。所以，面对当前基层治理中多主体管理、权责不分明、协调与监管难等困境，只有加强保障才能有效推动转型，并为基层治理数字化转型持续投入予以支持。

二、结合具体案例分析以需求为导向的基层治理

（一）上海某镇基层治理概况

促使基层治理数字化转型，利用智能化管理系统，分配资源，统筹协调，强化基层治理水平，其关键是效能需求。以上海某镇为例，该区域属于城乡结合镇，城市化率达到85%以上，农村地区本地户籍人口与外地来上海租住人口的比例接近1:6，很多村民自建房长期出租，以供外地来上海务工的人员居住。但这些地方环境卫生质量较差，无法管理，家庭安全隐患较多，虽然为提高城市整体建设水平，加大了整治力度，但都难以解决根本问题，加之治理和监管难度较大，距离城市中心较远，想要从根本上解决农村治理难题，提升基层治理效能，需要上海某城乡结合镇从自身实际情况出发，以需求为导向，探究可行的治理模式，由此催生了数字化管理模式，依靠数字化技术，开发建设智能码管理系统。

（二）在垃圾分类中采用人治方式

2019 年上海市为了加快实行垃圾分类，出台了新的管理政策，并严格执行垃圾分类管理，要求居民按照分类标准，分别投放，并要求居民要将厨余垃圾、湿垃圾进行 “破袋” 投放。而有效落实新政，取得垃圾分类管理的成功，其关键在于城乡居民是否认同垃圾分类管理模式，并严格按照新政要求严格执行，改变以往垃圾处理和投放的习惯。为了大力督促和监管居民实行垃圾分类，上海市发布了 “生活垃圾分类测评排行榜” 和 “生活垃圾分类示范区” ，建立综合考评机制，对于示范区域、街镇进行考评管理，并且发挥各级政府、管理部门和基层管理者的职能作用，落实责任管理，并建立奖惩措施，针对主要责任人进行施压，加强责任主体对生活垃圾分类管理的重视。上海市某镇在生活垃圾分类管理工作开始初期，与其他多数街镇工作理念和方式大致相同，主要依靠社区管理人员、保洁人员、志愿者等人在垃圾投放站定点监督居民，对于居民没有按照要求投放垃圾的行为进行纠正，要求居民严格按照新政执行，重新投放，确保无一遗漏。虽然这种看守、盯牢式的管理方式有一定效果，但是也需要投放较大的人力、物力，在城市中心社区这种方法是可行的，因为市区资源充足，人力投放力度较大，并且物业管理、摄像头装备、24 小时监控都建设得比较完备，可以起到很好的辅助作用。但是对于一些上海周边及农村地区，由于居民居住分散，监管很难深入，并且公共垃圾桶设置较少，还有一些垃圾桶归各户独立使用，想要通过人工 “看守、盯牢” 式监管方式，达到生活垃圾有效管理的目标，只会难上加难，并且其中耗费的人工成本也比较高，无法确保其管理效果。因此，在管理上如何让数字化治理和人治相结合，并且改变数字化治理停留在装设几个摄像头的观念，要结合需求采用科学的治理方式［3］。

三、多元整合下推动基层治理数字化转型的路径

（一）加强各治理模块之间的权力整合

针对街道、社区层面的基层治理中面临各治理模块因权力分割造成严重的碎片化问题，基层工作人员很难高效率、高质量地完成治理任务。所以，通过基层治理数字化转型，加强各治理模块的权力整合，将权力分散化导致治理难以集中的问题纳入数字化管理系统加以解决。运用数字化技术可以将各部门和相关人员集中管理，推动不同位置的部门和人员高效沟通，及时协调工作任务，下达工作安排，并且在共同探讨和相互沟通中提供特定的公共信息服务，辅助其他模块部门及人员处理相应的问题［4］。但是数字化技术有效应用面临的最大难题是数字化技术在基层治理中被不当利用，因各模块权力分散，无法为数字化技术应用提供稳定前提，故解决关键在于将权力重新整合，着眼于数字化基层治理场景，要由政府部门统筹引领，加强基层治理数字化平台建设，提高平台建设的个性化和标准化水平，从实际出发，结合不同区域、不同服务领域对基层治理的差异化需求，以实际需求为动向，建设个性化统一治理平台，以此加强各模块之间权力有效整合。

（二）实现不同主体的利益整合

不同区域或同一社区的居民对公共服务和社会治理的需求是不同的，对于同一公共问题和社会服务的要求也有自己的价值判断和理解。随着城市化进程的推进，很多农村地区的常住人口减少，农村地区人口老龄化问题严重，对于共同利益诉求实现整合的能力不断减弱。但不管是农村地区还是城市地区都面临共同的问题，就是主体利益分散化问题。数字化技术的应用可以针对这一问题，加强基层治理，打通各方利益主体的界限，搭建有效整合通道，提供了技术支持。尤其是现代社交媒体的普及和应用，可以为各方利益主体和基层治理搭建桥梁。通过社交媒体平台，便于政府、相关管理部门管理者及时了解民众的诉求，不仅降低收集信息和意见的成本，还能取得明显的效益。同时数字化技术容易被基层治理各方主体接受，有力推动基层治理数字化转型。在数字化技术统筹下让多元主体共同创造公共价值，采用自下而上价值创造模式，让更多利益关联主体积极参与到数字化基层治理过程中［5］。

（三）对不同场景的数据进行整合

对不同应用场景的数据加以整合是实现基层治理数字化转型的重要保障。通过对公安、信访、医疗等各领域的数据整合，实现数据信息实时共享，并利用大数据技术，针对整合的数据进行基层治理分析与判断，以精准化、高效化治理方式，预判基层治理数字化转型的发展趋势以及方向。当前，主要问题是数据来源于不同领域，由不同层级部门进行管理，并将这些存储在不同信息系统中，信息系统之间的互通互联比较困难。面对这些不同应用场景的数据，加强数据整合十分关键。而数据整合还需要提高基层治理人员的数据理解能力、分析能力、统筹能力、敏感度、操作能力等，如果工作人员对数据缺乏敏感度、对数据内容理解不深刻、数据操作流程不熟悉，也难以提高数字化基层治理水平。为此，相关部门应针对基层工作人员开展针对性培训，尤其加强基层工作人员的数据化管理思维的培训，围绕人员对数据内容的理解、数据操作等方面加强培训，以此帮助人员改变工作思维工作方式，能够做到将现实场景与数据相衔接，将不同信息系统中的数据统筹起来，做好服务和管理。

（四）利用二维码实行精准化管理

传统管理模式存在区域先天条件不足、各项监管措施不到位的情况，无法通过人员管理达成治理目的。为此，对于基层监管下放不到位、监管不细致的难题，需要依靠数字化管理思维，借助数字扫码系统，在不过度加大人力、物力投放力度、不安装摄像头设备的同时，让每个居民激活和扫描 “二维码” ，让数字化治理向城市基层延伸和拓展，提高区域治理效率，并且当居民需要帮助时，也可以通过系统扫码，根据系统提示自动识别和予以支持，既方便对居民的管理，又能有效实现基层有效治理目标。但是实行二维码精准化管理也面临新的问题，即各区域数据路径不同，无法实现数据共享，扫码程序无法将各居民数据统筹起来，导致各数据存储于不同扫码系统中，难以集中化处理管理事务。对于这一问题，需要实现扫码系统升级优化，实现 “一码通用” 和数据共享。解决方法如下：首先，借鉴成功的案例，比如上海市某镇的治理模式，在各级政策及相关部门负责人的管理和区领导的支持下，将垃圾分类中二维码专用系统管理模式逐渐向着通用方向发展，不仅仅应用于生活垃圾分类管理工作层面，在2021 年底，借助智能码系统的简洁高效与可靠性优势，应用场景已经从单一的生活垃圾分类管理，逐渐在市容管理、安全管理、农村自建房管理、督察督办和营商服务等领域取得明显成效，并且对于每一管理项目划分层级，实行分级专项管理，达到多领域全面覆盖、多层次一码通用智能化管理系统。其次，统一为不同区域、各社区、每个街道的住户印制带有二维码的门牌，并安装在其小区大门外。住户只需要扫码，根据系统指示操作，系统会自动将住户的进出信息、垃圾分类处理、生活服务信息等上传至数据库中，利用系统数据分析技术识别和归类。同时，系统还会自动判断和提示用户当前操作是否正确，以提醒用户准确操作。最后，再将这些信息推送至村委会相关责任人，由相关管理人员统一管理。这样可以快速收集信息，实现全过程监管，在不增加额外成本的同时提高治理效果。

四、结语

综合分析，将数字化技术应用于基层治理对实现基层治理现代化有重要战略意义。本文从基层治理数字化转型面临的瓶颈出发，围绕数据观念、基础条件和保障条件三个方面对基层治理面临的瓶颈问题展开分析，需要通过转变数据观念、完善基础条件和保障条件，以此推动基层治理的数字化转型。同时在基层治理的数字化赋能过程中，结合上海某镇数字化治理方式，针对生活垃圾分类治理内容，探究数字化技术嵌入基层治理体系的创新作用，以此实现基层治理变革和完成数字化转型任务。为了进一步加强治理稳定性，要依靠数字化技术整合基层治理路径，从权力整合、利益整合和数据整合三个方面进行落实。