香港国安案件刑事管辖机制的运行逻辑、实践困境与完善思路

孙潇琳

（河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001）

一、问题的提出

近年来，香港特别行政区国家安全风险凸显。与香港特区有关的危害国家安全的犯罪案件（本文简称香港国安案件）对国家安全造成的危害，比香港本地普通刑事案件更加严重。刑事法律制度在维护国家主权、安全、发展利益和香港长期繁荣稳定等方面具有无可替代的关键作用，而完善的刑事管辖机制决定了刑事法律制度能否有效实施。《香港特别行政区维护国家安全法》（本文简称《香港国安法》）的颁布实施，结束了香港社会的动荡局面，有力推动香港实现由乱到治的重大转折[1]。《香港国安法》针对香港国安案件的特殊性，创制了不同于香港本地普通刑事案件的刑事管辖机制。这种新创制的刑事管辖机制是以往立法实践中未曾尝试的，在打击有关犯罪的工作中已经发挥了重要作用。

然而，近期黎智英聘请没有本地全面执业资格的英国御用大律师为其涉嫌的勾结外国或者境外势力危害国家安全一案进行辩护，而香港有关法院又批准了他的申请。这一情况引起了社会各界的普遍关注甚至担忧，迫使香港特区行政长官就此事提请全国人大释法[2]。此事一出，社会上出现了将此案移交内地司法机关管辖的舆论。虽然《香港国安法》中有相关法律依据，但本案是继续由香港当地的司法机关管辖，抑或由内地司法机关管辖，并不能随意为之。其根源在于，《香港国安法》规定的刑事管辖机制仍有不完善之处，如若贸然将本案交由内地司法机关管辖，在操作层面会因缺乏具体的法律程序指引而影响《香港国安法》的全面准确实施。

建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制是党中央一贯鲜明要求。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“坚持和完善‘一国两制’制度体系，落实中央全面管治权，落实‘爱国者治港’、‘爱国者治澳’原则，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。”[3]针对近期黎智英的相关做法，国务院港澳办明确表示将深入落实党的二十大报告提出的“完善特别行政区司法制度和法律体系”的要求，确保香港国安法得到完整准确、不折不扣的贯彻实施，确保国家安全得到有效维护[4]。2022年12月30日，十三届全国人大常委会第三十八次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉第十四条和第四十七条的解释》。香港特区行政长官李家超表示此次释法对进一步完善特区维护国家安全的法律制度和执行机制，以及有效维护国家安全有重大意义[5]。进一步完善香港国安案件的刑事管辖机制，是贯彻落实中央对香港特区的全面管治权，健全相关法律制度和执行机制的重要举措。

虽然法学界对《香港国安法》的有效实施已进行了一些研究[6]，但涉及香港国安案件的刑事管辖问题仍需加强关注。关于涉港刑事管辖问题的研究，早期的成果集中在香港特区刑事管辖权①由于我国学界目前普遍对“刑事管辖权”作刑法意义上的解读，笔者在本文的论述中也采用这一认识，同时将刑事程序法意义上的管辖权称为“刑事诉讼管辖权”，以便对二者进行区分。的划分上[7]，后来学界逐渐着眼于区际管辖权冲突[8]、区际刑事司法互助[9]等方面。但是这些研究甚少与中央对香港特区的全面管治权相联系，也很少重点关注香港国安案件的管辖问题。随着《香港国安法》的颁布实施，有学者对驻港国安公署侦查权的行使进行过讨论[10]，不过驻港国安公署的侦查权问题并不能涵盖香港国安案件刑事管辖机制的全部内容。总体而言，目前学界对《香港国安法》所创制的刑事管辖机制的研究较为薄弱，然而实践又对该机制的有效运行提出了迫切的理论需求。鉴于此，本文将在中央对香港特区有效行使全面管治权的前提下，分析香港国安案件刑事管辖机制的运行逻辑，以及该机制在运行时面临的实践困境，思考完善香港国安案件刑事管辖机制的政治要求和法律要求，进而探索完善该机制的具体路径。

二、香港国安案件刑事管辖机制的运行逻辑

根据刑事管辖的基本原理，管辖机制是单一的。具体而言，当某一具体刑事案件发生后，在刑事实体法维度上，该案所对应的刑事管辖权主体是唯一确定的；在刑事程序法维度上，该案的立案、侦查、起诉和审判等活动均由同一辖区的办案机关行使相应刑事诉讼管辖权。在“一国两制”方针的指引下，《香港特别行政区基本法》（本文简称《基本法》）第 2条规定香港特区享有独立的司法权和终审权。据此，在《香港国安法》颁布以前，但凡属于香港特区管辖的所有刑事案件，不论是否危害国家安全，不论严重程度，均适用香港当地的刑事法律，由香港当地的司法机关负责立案、侦查、检控、审判和刑罚的执行。

上述刑事管辖机制虽然遵循了惯常的刑事管辖基本理论，但随着近年来香港局势的激烈变化，尤其是2019年发生的修例风波，香港当地执法、司法机关在打击危害国家安全犯罪问题上显得力不从心。为了确保“一国两制”香港实践行稳致远，中央对香港的全面管治权有效行使，同时尊重香港特区的高度自治权，《香港国安法》针对四类危害国家安全的犯罪行为，将传统刑事管辖机制加以改造，开创性地确立了两种并行的管辖机制。笔者将其称为 “特区刑事管辖机制”和“中央刑事管辖机制”。

这两种管辖机制只适用于香港特区危害国家安全犯罪的案件，香港本地普通的刑事案件仍然适用原来的管辖机制。两种管辖机制在管辖主体、适用条件和法律程序等方面有所区别。特区刑事管辖机制要求香港特区的执法、司法机关依照《香港国安法》和当地法律独立管辖危害国家安全的犯罪案件。中央原则上不参与具体事务，必要时行使法定监督权。中央刑事管辖机制是《香港国安法》的首创，在过往的全国性法律或香港本地立法中没有出现过。当香港特区的执法、司法机关基于法定事由无法或难以管辖危害国家安全的犯罪案件时，中央依法设立或授权的机关行使相关管辖权。中央刑事管辖机制运行期间，特定案件不再适用香港本地法律，而是《刑事诉讼法》等全国性法律。

两种管辖机制呈递进关系，在适用上有先后之分。特区刑事管辖机制是主力，它是一种与常规的刑事管辖理论相吻合，并且可以常态化运行的机制。具体而言，当一起危害国家安全的刑事案件发生后，优先适用特区刑事管辖机制。香港特区对这一具体案件享有实体法上的刑事管辖权，执法、司法机关依法对该案行使刑事诉讼管辖权，并完成侦、控、审等各阶段的诉讼任务。因此，并不存在实体法上不同法域之间的刑事管辖权冲突，执法、司法机关也可以井然有序地行使刑事诉讼管辖职权。此次人大释法有利于特区刑事管辖机制的优先适用，实现了《香港国安法》和特区现行普通法制度的衔接和兼容。香港本地的司法机关在办理具体国安案件时，不可避免会遇到特殊情况，特区刑事管辖机制有时无法正常运转，刑事司法程序也会就此停滞。香港特别行政区维护国家安全委员会（本文简称香港国安委）是香港特区依法设立的本地维护国家安全的机构，居于权威性地位，也是特区刑事管辖机制中不可或缺的重要主体之一。此次人大释法第 1条明确指出香港国安委对涉及国家安全问题作出的判断和决定直接约束香港特区行政、立法、司法等机构。依据这一释法条文，香港本地司法机关可以在遵照执行香港国安委作出的相关决定的基础上，直接依法管辖具体国安案件，从而避免刑事司法程序运行中断，保证特区刑事管辖机制正常运转，提高诉讼效率。

然而当涉及国家主权、安全和发展等核心利益时，特区的高度自治权必须让渡于中央的全面管治权[11]。一旦出现了法定情形，就意味着特区刑事管辖机制无法正常实施。中央作为香港特区的后盾，依据法律规定行使对相关刑事案件的管辖权。实体法上的刑事管辖权主体由香港特区转变为国家，刑事诉讼管辖权主体由香港的执法、司法机关转变为驻港国安公署和内地的检察、审判机关。中央刑事管辖机制只能在特定条件下适用，一旦适用条件消失，应及时转换为特区刑事管辖机制。为充分彰显中央全面管治权和特区高度自治权的统一，中央刑事管辖机制不宜频繁适用，但应做好预案。有中央刑事管辖机制作后盾，特区刑事管辖机制便能更加稳定地运行。据此，香港国安案件刑事管辖机制中涉及的所有类型的管辖权力，它们不仅不冲突，反而填补了香港本地法律制度和执行机制在维护国家安全方面的缺陷[12]。

三、香港国安案件刑事管辖机制的实践困境

刑事管辖机制对保障刑事司法活动的顺利进行具有基础性作用。《香港国安法》自正式颁布实施以来，与香港本地立法实现了良性互动。香港国安案件的刑事管辖机制因此运行较为顺畅，为各司法机关名正言顺地行使相关管辖权提供了法律基础。然而，经过两年多的实践，香港国安案件刑事管辖机制逐渐显露出一些不足，在运行中面临若干现实困境。

（一）特区刑事管辖机制的实践困境

当前在处理香港国安案件时普遍适用特区刑事管辖机制，这一机制能否有效实施，直接考验着香港特区运用高度自治权维护国家安全的能力。它所面临的困境既体现在实体法管辖方面，也体现在程序法管辖方面。

其一，适用特区刑事管辖机制的案件在定罪量刑方面需要进一步突出维护国家安全的色彩。特区刑事管辖机制适用两类案件：一类是《香港国安法》第 1条规定的分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动以及勾结外国或者境外势力危害国家安全等四种犯罪；另一类是《公安条例》《刑事罪行条例》等香港本地法律规定的非法集结、暴动、摧毁或损坏财产等多种犯罪。第一类案件已由《香港国安法》明文规定，罪名清楚，量刑跨度较广、梯度清晰，这有利于法官在具体量刑时结合案情对号入座。同时，该法所规定的刑罚还能对犯罪分子起到震慑和实质上的惩罚作用。但与之相反，由于各种因素，香港本地的刑事法律没有对危害国家安全的犯罪行为和普通破坏社会秩序的犯罪行为作出明确区分，以致于香港司法机关依据《公安条例》《刑事罪行条例》作出的判决经常量刑过轻。

其二，香港特区迟迟没有对《基本法》第23条制定本地法律，所以香港本地法律在维护国家安全方面经常无法起到惩罚犯罪和预防犯罪的作用。例如，2016年8月黄之锋等人分别被控煽惑他人参与非法集会、参与非法集会等罪名，但最后香港东区裁判法院只依据《公安条例》分别判处其社会服务令或缓刑。如此判决没有起到较好的惩罚和预防作用，反而可能助长乱港分子的嚣张气焰。2019年乱港分子变本加厉地做出一系列危害国家安全的犯罪行为。2020年12月，黄之锋等人分别被控煽惑他人明知而参与未经批准集结、组织未经批准集结、明知而参与未经批准集结等罪名，最后香港西九龙裁判法院只判其7个月至13.5个月不等的监禁。显然，香港本地法律在维护国家安全方面的惩罚和预防作用有限。

其三，审判阶段的案件分配程序存在漏洞。法定法官原则作为管辖制度的重要原则，不仅要求某一案件要依据事前制定的程序分配至某个法院，还要求法院内部应当建立一套科学合理的案件分配机制，以保证由适格的法官审理案件。就特区刑事管辖机制而言，尊重香港特区的高度自治权不等于放任自流，而是要实现中央全面管治权和特区高度自治权的有机统一，因此应当重视案件分配程序。比如在2016年香港特别行政区诉黄之锋及另二人案中，有法官在判决书中说：“本案三位被告均为年轻的香港学生民主运动领袖。三人求学期间表现良好。三人近年对社会问题表现关心，对政治满腔热忱及理想并付诸实行，他们对学运的热心参与亦得到家人体谅及支持。”①资料来源：香港特别行政区诉黄之锋及另二人[2016]HKMagC 5；ESCC 2791/2015（15 August 2016）。另有法官在庭审时说：“你们都是大学生，将来都是社会的栋梁，要用自己的有用之躯为社会作出贡献。”②资料来源：香港特别行政区诉郑家朗[2020]HKMagC 10；ESS 33915/2019（12 June 2020）。从司法中立的角度看，法官在判决书或庭审中如此措辞，无疑缺乏中立性，同时也为量刑畸轻埋下伏笔。面对一些法官违背中立性的做法，在审判管辖问题上，中央必须加强监督，实现对案件的合理分配。这是公正审判的前提。

其四，结合法定法官原则的核心精神，外籍法官审理危害国家安全案件存在隐患。根据《基本法》第92条的规定，香港特区的法官可以根据需要从其他适用普通法的地区聘用，也就是通常所说的外籍法官制度。《香港国安法》没有对外籍法官的问题作出特别规定，但是结合现实案例和相关法律条文不排除存有隐患：在审理危害国家安全犯罪的案件时，外籍法官倘若参与其中，能否保证处理案件的公正性；能否保证其有关行为不危害国家安全；能否保证涉案证据材料中与国家秘密有关的内容不被泄露。2021年10月至2022年3月，香港高等法院外籍法官金贝理在审理一桩贩毒案时造成了严重的司法不公，违背了职业素养与道德，更损害了法律的尊严与权威。金贝理在引发社会众怒后请辞，随后离开香港[13]。这起案件虽不属于香港国安案件的范畴，但该名外籍法官的做法已经发出警示：要严防一些外籍法官假借正义之名做出充满意识形态偏见、违背公平正义的裁判。

而在涉国家安全案件方面，这方面的隐患可能就更为突出。“在之前的黎智英保释案中，香港国安法官曾有过偏离立法原意的裁决，后经上诉程序而在终审法院得以纠正。此次循相同路径而未能纠正。”[14]如果特区刑事管辖机制被架空，香港特区也就难以依据《香港国安法》和本地刑事法律维护国家安全。为此，全国人大常委会本次释法规定：不具有香港特别行政区全面执业资格的海外律师是否可以担任危害国家安全犯罪案件的辩护人或者诉讼代理人的问题，属于香港国安法第四十七条所规定的需要认定的问题，应当取得行政长官发出的证明书。如香港特别行政区法院没有向行政长官提出并取得行政长官就该等问题发出的证明书，香港特别行政区维护国家安全委员会应当根据香港国安法第十四条的规定履行法定职责，对该等情况和问题作出相关判断和决定。

（二）中央刑事管辖机制的实践困境

作为一种新创设的刑事管辖机制，中央刑事管辖机制在《香港国安法》中绘就了清晰的轮廓，不过其中一些程序法方面的管辖问题仍有必要加以明确。

其一，驻港国安公署的刑事诉讼主体地位在我国《刑事诉讼法》中未予确认。《香港国安法》首次提出设立驻港国安公署，并赋予其特定类型案件的侦查权。结合该法第56条等规定可以看出，驻港国安公署和内地的检察机关、审判机关一样具有刑事诉讼主体资格。但关联2018年修改的《刑事诉讼法》这一上位法可以发现，驻港国安公署的诉讼主体地位不明确。一旦具体案件发生，驻港国安公署只能行侦查权之“实”，却无侦查机关之“名”。那么驻港国安公署依据《香港国安法》第57条在适用《刑事诉讼法》办案时就显得“名不正言不顺”，甚至在具体行使侦查职权时法律依据也不明确。

其二，内地公安机关对驻港国安公署的协助程序有待建立。结合刑事诉讼地区管辖的基本理念，内地办案机关应当在辖区内行使管辖权，在程序衔接上，即使是指定管辖，所指定的也是同级同地的侦查、检察、审判机关。这种做法便于三机关合法合理地行使自己的刑事诉讼管辖权，提高诉讼效率。但是，驻港国安公署依据《香港国安法》行使侦查权，其辖区是香港特区。作为特例，内地检察机关和驻港国安公署之间可以突破上述地区管辖的惯例进行审查批捕、退回补充侦查等诉讼行为。当案件侦查终结需移送内地起诉、审判时，如果涉案犯罪嫌疑人需要羁押，显然驻港国安公署受其自身辖区的限制无法行使相关权力，而内地看守所由公安机关负责，所以为保证此类案件的刑事诉讼活动顺利进行，需要制定内地公安机关和驻港国安公署的协助程序。关于这一点，《刑事诉讼法》和《香港国安法》均未提及。

其三，《刑事诉讼法》等相关法律在香港特区的适用有待明确。结合《香港国安法》第57条第1款规定，中央刑事管辖机制启动后，有关机关依法对相关刑事案件进行立案侦查、起诉、审判等工作时，诉讼程序事宜适用《刑事诉讼法》等相关法律。通过对法条进行文义解释，《刑事诉讼法》能够作为全国性法律在香港特区实施，但其中“等相关法律”的表述值得推敲。一方面，按照内地刑事司法实践，如遇涉外程序，需依照2018年制定的《国际刑事司法协助法》行事。那么《国际刑事司法协助法》这部全国性法律能否在中央刑事管辖机制运行期间适用于香港特区？这一点有待明确。另一方面，“等相关法律”中的“法律”二字是作广义理解还是狭义理解？如果进行狭义解读，驻港国安公署在香港特区行使侦查权时将极大受限。若笼统作广义解读，各个位阶的法律文件、刑事诉讼制度改革过程中发布的众多规范性司法文件，如何在具体国安案件中适用，仍需稳妥把握。

四、完善香港国安案件刑事管辖机制的双重要求

法律有独立存在的意义，但不能否认法律（尤其刑事法）为政治服务的天然功能。从这一角度看，法与政治具有统一性，二者不是截然分开，而是紧密联系的[15]。因此，完善香港国安案件刑事管辖机制应当符合维护国家安全的政治要求，用专业的法律规则来正确表达政治意志。

（一）完善香港国安案件刑事管辖机制的政治要求

其一，坚持“一国两制”方针。“一国两制”并非权宜之计，它为香港的发展提供了良好的政治、法律和管治环境。这是一项长期不变的国策[16]。习近平总书记强调：“中央贯彻‘一国两制’方针坚持两点，一是坚定不移，确保不会变、不动摇；二是全面准确，确保不走样、不变形。”[17]在完善香港国安案件刑事管辖机制时，同样必须坚持这一要求。

其二，以维护国家安全、统一为出发点。乱港分子黎智英聘请没有本地全面执业资格的英国律师为其辩护，正是利用《香港国安法》的程序漏洞，试图影响特区刑事管辖机制的正常运行，从而对案件的依法公正审理和《香港国安法》的准确实施构成严重挑战。在完善香港国安案件刑事管辖机制时，应尽可能避免使国家利益受损的任何潜在机制性隐患。

其三，落实中央对香港特区的全面管治权。结合《基本法》第12条的规定，香港特别行政区作为中国的一个地方行政区域，直辖于中央人民政府。我国是单一制国家，中央管治地方的权威性不容置疑。全面管治权基于主权而产生，基于主权而行使[18]，全面管治权是中央依主权而对特别行政区居民和事务，直接或间接行使的管辖、统治、治理的权力[19]。中央对有关国家安全事务负有根本责任。在完善香港国安案件刑事管辖机制时，应体现出中央对香港特区行使全面管治权这一要求。

其四，不得损害香港特区的高度自治权。在“一国两制”下，香港实行高度自治，享有独立的司法权和终审权。在刑事诉讼管辖方面，香港特区在管辖危害国家安全案件时，其适用的各项刑事诉讼事宜，除了要依据《香港国安法》，还要遵照本地法律。进言之，根据香港特区的刑事司法制度，相关危害国家安全的案件仍然会依照《刑事诉讼程序条例》等本地法律，由裁判法院、区域法院、高等法院的原讼法庭和上诉法庭，以及终审法院管辖。中央通过法律明示的做法保证了香港特区在政治层面的高度自治权。完善香港国安案件刑事管辖机制，并不损害香港特区的高度自治权。全国人大常委会本次释法，有利于厘清有关法律规定的含义和适用法律的依据，及时妥善解决香港国安法实施中遇到的重大争议问题；对香港居民依法正确行使选择律师的权利，对香港特别行政区依法正确行使独立的司法权和终审权，也将带来正面的、积极的效果，不存在损害香港特别行政区高度自治权问题。

（二）完善香港国安案件刑事管辖机制的法律要求

其一，完善香港国安案件的刑事管辖机制要符合刑事法（尤其是刑事管辖）的基本原理。本次人大释法第2条和第3条对《香港国安法》第47条规定的行政长官证明书机制作出了更加明确的指引。行政长官有权针对香港特区法院在审理国安案件中遇到的认定有关行为是否涉及国家安全或者有关证据材料是否涉及国家秘密的问题发出证明书，且该证明书对法院具有约束力。由此可见，行政长官依法发出的证明书仅涉及国家安全或国家秘密的认定问题，不干涉案件的具体审理。进言之，此次人大释法仍然遵守了刑事法的相关理论原则，没有触及香港法院的司法程序，无损香港法院受《基本法》保障的独立审判权和终审权[20]。《香港国安法》第5条充分体现了罪刑法定、无罪推定、保障各类诉讼参与人的诉讼权利、禁止双重危险等原则。刑事管辖的基本原则也在《香港国安法》和香港本地立法中明确体现。这些原则对制定和完善刑事管辖机制具有指引作用。香港国安案件的刑事管辖机制归根到底是法律问题，所以在完善该机制时，需要遵守刑事法治理念，包括惩罚犯罪与保障人权、罪刑法定、罪责刑相适应、无罪推定、程序法定以及禁止重复追诉等基本要求。

其二，香港国安案件的刑事管辖机制在具体程序设计上应与香港本地普通犯罪的管辖机制适当区分。关于刑事实体法管辖，《香港国安法》只针对分裂国家等四类危害国家安全犯罪案件规定由特定机构进行管辖。这四类犯罪的性质尤为严重，已直接影响到中央对香港特区的全面管治，与国家主权和领土完整息息相关，因此需要作出特别规定。针对危害国家安全中的有意图而伤人、管有物品意图摧毁或损坏财产、参与未经批准集结等危害程度较轻的犯罪案件，仍由香港特区的执法、司法机关依据本地法律行使管辖权。如此设计体现出中央在行使全面管治权时保持了足够的谦抑和克制，彰显出充分尊重特区高度自治权的态度，令中央全面管治权和特别行政区高度自治权在动态中达到统一状态。

五、完善香港国安案件刑事管辖机制的具体路径

香港国安案件刑事管辖机制在香港特区维护国家安全方面已然起到了预期作用，但针对该机制在运行过程中逐渐显露的新问题，应当遵照政治和法律的双重要求加以完善。

（一）完善特区刑事管辖机制的具体路径

其一，在香港本地刑事法律中区分危害国家安全和普通破坏社会秩序的界限，提高量刑幅度。比如《公安条例》和《刑事罪行条例》等，针对非法集结、暴动、摧毁或损坏财产等犯罪中涉及危害国家安全的情节，需要适当提高量刑幅度。在世界各国、各地区刑法中，危害国家安全的犯罪都是作为最为严重的犯罪加以规定的。如日本《刑法》第77、78条，规定对危害国家安全的相关犯罪行为最高可判处死刑[21]。我国《刑法》分则“危害国家安全罪”一章中，主刑的量刑跨度从管制到死刑。《香港国安法》规定的四类危害国家安全犯罪，主刑的量刑跨度从管制到无期徒刑。笔者认为，香港立法会在修改本地立法时，普通类型犯罪中涉及危害国家安全情节的，可参考《刑法》和《香港国安法》的主刑量刑幅度进行提高。香港特区还应尽快对《基本法》第23条立法，以弥补普通类型犯罪体系中遗漏的空白[22]。在量刑幅度方面，笔者认为应略高于《公安条例》和《刑事罪行条例》中的规定。

其二，完善审判阶段的案件分配程序。鉴于香港司法系统复杂的情况，要加强中央对香港在维护国家安全方面的监督力度。《香港国安法》第49条第2款规定驻港国安公署享有监督、指导、协调、支持香港特区履行维护国家安全的职责。针对特区刑事管辖机制，可重点从立法层面加强监督。《香港国安法》第53条第1款要求驻港国安公署与香港国安委建立协调机制，监督、指导香港特区维护国家安全的工作。香港国安委又有责任推进香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制的建设。所以驻港国安公署可以向香港国安委提出完善审判阶段案件分配程序的要求，香港国安委再依法推进相关工作，以此在刑事管辖问题上，实现中央全面管治权和特区高度自治权的统一。

其三，稳妥处理香港司法系统的外籍法官审理香港国安案件问题，宜明确香港司法系统的中国籍法官具有审理这类案件的资格。“正义不仅要实现，还要以人们看得见的方式实现。”看得见的正义，实质上就是裁判过程的公平和法律程序的正义[23]。习近平总书记强调，把香港特别行政区管治权牢牢掌握在爱国者手中，这是保证香港长治久安的必然要求，任何时候都不能动摇[17]。以中央对香港特区行使全面管治权为出发点，确保“爱国者治港”原则得到落实，应尽可能避免使国家利益受损的任何潜在机制性隐患。由中国籍法官审判香港国安案件，其作出的裁判权威性更高，容易令社会接受。从法学专业角度看，并非所有香港的普通法系法官都有足够能力审理香港国安案件。《香港国安法》是全国性法律，涉及我国《宪法》、各项制度以及国家发展状况，如果有关法官对这些内容理解不够，就不具备足够的专业能力审理国安案件。此外，由于《香港国安法》以中文为基础，日后全国人大常委会释法也会以中文进行，如果法官不能灵活掌握中文，也难以认为他们有足够能力审理国安案件[24]。据此，笔者认为特区刑事管辖机制适用的危害国家安全的犯罪案件不宜由外籍法官审理。

（二）完善中央刑事管辖机制的具体路径

其一，我国应在《刑事诉讼法》层面确立驻港国安公署的刑事诉讼主体地位。《香港国安法》是在香港特区无法自行立法去防范、制止、惩治相关危害国家安全犯罪行为的背景下，由全国人大常委会于2020年6月制定实施的。这是2018年10月全国人大常委会在修改《刑事诉讼法》时难以预见的情况。为了实现立法的统一性和协调性，需要在《刑事诉讼法》中对驻港国安公署的刑事诉讼主体地位予以明确。此外，公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》不适用于驻港国安公署，所以驻港国安公署需要制定相关办案细则，以有效行使侦查权，顺利实现与内地司法机关的程序衔接。

其二，内地公安机关可以为驻港国安公署与内地司法机关的程序衔接发挥作用。但要注意的是，适用中央刑事管辖机制的危害国家安全的犯罪案件，内地公安机关不涉及指定管辖问题，不享有相关案件的侦查权。需要明确内地公安机关的程序性协助地位，细化程序性协助工作机制，保证案件移送、羁押、起诉和审判等活动顺利推进。首先，负责程序性协助的内地公安机关和指定管辖的检察机关、审判机关应同在一个辖区。其次，内地公安机关的协助工作仅具有程序衔接的性质，不具有区际刑事司法互助的性质。

其三，对《香港国安法》第57条第1款中“等相关法律”宜有限度地做扩大解释。尽管《刑事诉讼法》没有被列入《基本法》附件三，但如果否认我国《刑事诉讼法》在香港特区的适用，实际上等同于否认《香港国安法》之法理依据及其在香港特区实施的正当性[25]。结合内地的刑事司法实践，公检法等办案机关在管辖案件时除了要遵守《刑事诉讼法》，还会依据其他法律和司法解释等文件进行办案活动。如若单纯做广义解读，而《基本法》附件三没有对这些法律文件明确列举，即使《刑事诉讼法》可以作为特例，但随着“特例”越来越多，加上笼统的表述，无疑会影响《基本法》的稳定性。《基本法》的稳定性决定了高度自治权的稳定性[26]。为避免争议，《刑事诉讼法》最好列入附件三。同时，与之密切相关的《国际刑事司法协助法》等法律可以结合司法实践的需求逐步列入附件三。进言之，有现实需要的全国性刑事诉讼相关法律可以列入附件三，短期内不需适用的法律可暂不列入。同时，笔者建议对“相关法律”中的“法律”二字做有限度的广义解读。位阶略低的司法解释可以适用于香港特区，因为司法解释在内地刑事司法实践中有重要作用，而在司法改革过程中发布的规范性司法文件不宜适用于香港特区。

六、结语

党的二十大报告明确要求落实香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。进一步完善香港国安案件刑事管辖机制，是深入贯彻党中央这一要求的具体体现。全国人大常委会对香港国安法有关条款作出解释，进一步阐明立法原意，明确香港特别行政区维护国家安全委员会和行政长官在处理国家安全问题上的地位和职责，解决了香港国安法适用中出现的问题，对完整准确、不折不扣实施香港国安法意义重大。完善香港国安案件刑事管辖机制，能够促进《香港国安法》的有效实施，激发香港本地刑事法律在维护国家安全方面的内在潜力，确保中央全面管治权和香港特区高度自治权有机统一，在全面准确贯彻“一国两制”方针中发挥积极作用。