老龄少子时代之高龄者就业制度

鲁晓明

(广东财经大学 法治与经济发展研究所，广东 广州 510320)

较之其他国家，我国老龄化面临的问题更趋复杂。庞大的老年人口数量、老龄化的快速推进与未富先老叠加，决定了我国须更加重视高龄者人力资源的利用和开发。然而，我国现行高龄者就业制度未能重视老年人就业意愿和满足开发老年人力资源的现实需要，对高龄者就业构成不合理制约。在老龄少子化时代，我国亟须修改不合理规定，填补缺漏，形成高龄者就业整套制度。

一、老龄少子时代高龄者就业制度需解决的难题

(一)我国老龄化的显著特点

1.老龄人口庞大

我国老龄人口数量庞大，以60岁为基数测算，我国老年人口将在2024年超过3亿，2052年达到峰值5.24亿，超过总人口的1/3。以65岁为基数测算，我国老年人口将在2033年超过3亿，2057年达到峰值4.36亿。[1]到2050年左右，我国60岁以上人口将占亚洲老年人口的2/5、全球老年人口的1/4。

2.老龄化速度极快

由于新中国成立后第二次婴儿潮时期(1962年至1976年)出生的约3亿人口将在2022—2036年集中进入老年，2022年后我国老年人口增速将陡然提高。相关研究显示，“十四五”期间，我国60岁及以上老年人口将突破3亿，从轻度老龄化社会转为中度老龄化社会；到“十六五”期间，我国60岁及以上老年人口将突破4亿，进入重度老龄化社会[1]。

3.代际人口严重失衡

我国的老龄化是老年人口快速增加，而出生率下降、少年儿童比例缩小，老年人口占总人口比例不断上升的“底部老龄化”，具有鲜明的代际失衡特点。[2]育龄妇女人数和生育意愿双重下降使我国总和生育率持续下跌。预计到2035年，我国一孩生育率将处于0.55～0.7之间，二孩生育率处于0.35～0.5之间，三孩生育率处于0.15～0.25之间，总和生育率将维持在1.05～1.45的极低水平[1]。

4.未富先老

自进入老龄化社会以来，我国养老保障体系获得了巨大发展，老年人生活满意度大幅提升。但由于人均GDP较低，我国的财政收入和人均养老保障支出远低于发达国家，呈现“未富先老”的特征。面对日趋严峻的老龄化形势，我国对高龄者就业的立场近年发生了根本性转变，逐渐由排斥转变为肯定和促进。中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出要“改善人口老龄化背景下的劳动力供给”，中共十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，为高龄者就业扫清了障碍。但就高龄者就业制度供给而言，仍处于起步阶段。

(二)我国高龄者就业制度需着力解决的问题

1.高龄者福祉与供养能力

对于多数老人而言，年事已高之后退出劳动序列，通过享受养老待遇颐养天年是人之常情。然对于社会而言，则存在供养能力问题。

一方面，在现收现付制的养老资金支付模式下，养老金不过是以正在工作之人所缴付的资金赡养已进入老年之人。若年轻人少而老年人众，则必然出现缴付者少而支取者多的问题，这意味着较少的资金由众多数量的人来分享。此时，老年人福祉必然遭受影响，因为严重降低的养老待遇未必能够保障老年人基本养老需求。若要维持一定的养老待遇，则唯有增加养老资金供给一途，而这必然加重劳动者、企业和社会负担。另一方面，老龄少子时代的高龄者就业制度，应平衡高龄者福祉与劳动者缴付能力及社会供养能力之关系，改变单纯将高龄者视为赡养对象的片面观念，正视在规模庞大、智识深厚的长者身上的年龄红利[3]，重视相当部分老年人(尤其是低龄老年人)参与社会、以自身劳动获得收入、提升老年生活水平的内在需要，重视老年人力资源的利用和开发，实现高龄者福祉与社会供养能力的有机平衡。

2.老有所养与社会可持续发展

文明社会必然是老有所养、老有所乐的社会。因而，老有所养与社会可持续发展并不矛盾。然在老龄少子化背景下，一方面，随着大量高龄人群退出现役劳动序列，受供养人数急遽增加。若要维持较高的养老待遇，则必然需要企业承担更多负担，增加企业成本，因之降低企业竞争力。而企业竞争力下降，必然造成就业岗位的减少，衍生就业困难问题，且使国家在国际竞争中处于不利地位。另一方面，老龄化不仅从供给侧引发经济潜在增长率下降，更从需求侧导致总需求的持久不足乃至持久失业[4]。由于数量众多的人群只能获得基本生活保障，无力也没有欲望购置基本生活品之外的生产生活用品，社会有效需求不高，产品难以打开销路，经济发展内生动力不足，社会的可持续性发展也就难以维系。

因此，我国高龄者就业制度应平衡老有所养与社会发展之关系，既重视老年人获得赡养的权利，着力于为老年人提供基本生活所需之力所能及的支持，又要摆脱福利主义思想，努力开发老年人力资源这一“低成本、高效率”的资源[5]，想方设法减轻企业负担，为社会可持续发展保留空间。把高龄者就业作为补充获取养老资金、拓宽养老资金来源、成功提振消费需求的有效环节综合考虑。

3.高龄者人力资源开发与年轻人工作机会

高龄者就业重视老年人力资源的开发和利用，对于避免人力资源浪费意义重大，但亦可能存在与年轻人竞争工作机会，加剧就业困难的问题。在遭受疫情等影响的经济不景气时期尤其如此。笔者曾多次就此问题与人交流，发现害怕高龄者就业褫夺年轻人工作机会的担心极为普遍，几乎每个参与讨论的人都直觉地担心造成年轻人就业困难。毋庸讳言，此种观点确有一定道理。如果将视线聚焦于局部地区及某个相当短的时期，在就业岗位短时期内难有明显变化的情况下，高龄者大量涌入就业市场，确可能在特定时期、特定领域和特定岗位造成年轻人工作机会丧失。但将就业机会固化，而将就业者之间定义为彼此排斥的关系，明显存在方法论上的错误，也与事实不符。众所周知，就业机会是随经济活动活跃度不断变化的。高龄者就业多了，则整体社会财富必然增加；高龄人群在扩展收入来源后，消费能力随之增强。而消费越旺盛，对于财富的需求就越大，经济发展内生动力也就越强劲，就业岗位因之也越多，也就能为年轻人提供更多的就业机会。

因而，高龄者就业对于经济发展的促进作用不容小觑，高龄者就业不仅不会削减，反而会增加年轻人就业机会。当然，具体就高龄者就业制度而言，仍需平衡高龄人力资源开发与年轻人工作机会之间的关系，既重视老有所为，又防止造成年轻人就业困难和引发代际冲突，通过差异化的薪酬设计、引导不同年龄人士错位就业等形式平衡代际利益。

二、我国现行高龄者就业制度的缺陷

尽管我国已经进入深度老龄化社会，但由于老龄化的时期不长，我国的高龄者就业制度极为零散，且存在不少缺陷，不能为高龄者就业提供强力支撑，对于实现老有所为构成不适当的制约。

(一)对年龄歧视没有基本的制约

为应对老龄化危机，世界上老龄化严重的国家纷纷出台规则，禁止单纯因年龄而区别对待高龄者[6]。比如，美国早在1967年就通过了雇佣中的年龄歧视法案，禁止雇佣中的恣意年龄歧视行为[7]。欧盟于1997年通过《阿姆斯特丹条约》，将年龄歧视明确规定为法定歧视类型，欧洲正义法院(The European Court of Justice)把不得基于年龄的歧视确定为欧盟法律的基本原则，欧洲议会于2000年通过2000/78/CE指令来贯彻落实这一原则[8]。日本于2001年修改《雇佣对策法》规定，雇主应当在招聘和录用时提供与年龄无关的平等就业机会。

基于年龄的歧视性对待构成对老年人工作权的直接侵犯[9]。尽管相关实证分析显示年龄歧视已成为我国就业中最为常见的歧视类型[10]，用人单位不顾招聘岗位与年龄的实际匹配，设置不合理年龄限制的情况比比皆是[11]，但《中华人民共和国劳动法》(下称《劳动法》)并未将年龄歧视规定为歧视类型。我国65岁以上老年人劳动参与率仅为1.8%，远低于主要发达国家[12]。《劳动法》第3条虽然规定劳动者享有平等就业和选择职业的权利，但由于退休制度的存在，高龄者是否享有平等就业和职业选择的权利并不清晰。《劳动法》第15条有最低用工年龄的限制，但没有年龄上限规定。《劳动法》第12条采取封闭式列举模式，仅规定劳动者就业不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。由于无“等”之表述，反年龄歧视在《劳动法》上得不到支持。唯《中华人民共和国就业促进法》(下称《就业促进法》)在列举4种歧视之外，增加了“等”之表述，方使得实践中反年龄歧视具有了通过能动司法获得支持的极小概率。而在司法实践中，大部分法院对于年龄歧视的处理极为消极，基本不加干预[13]。

(二)高龄者就业退出制度与老龄化情势不匹配

我国高龄者就业退出制度制定于20世纪70年代。其时，我国正处于人口生育高峰期，一对夫妻平均生育5～6个孩子，社会呈现出年轻化特征，劳动力供给丰富，就业岗位紧缺，制度上需要高龄者尽快退出劳动岗位，以给年轻人就业提供机会。一方面，在家庭是养老的绝对主力情况下，一对夫妇生育几个孩子的家庭结构足以保障家庭养老的实现；另一方面，由于就业人群众多，养老保险缴纳者众，劳动者即便较早退出劳动岗位亦不存在养老金入不敷出的担忧。故《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(下称“退休、退职《暂行办法》”)规定了极低的退休年龄，全民所有制企事业单位、机关群众团体工人，男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年，即应该退休。退休年龄最低可以降低到男年满50周岁，女年满45周岁(1)参见：《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第1条。。此后数十年，尽管人口结构发生了根本变化，但这一规定一直没有改变。

在老龄少子时代，随着出生率的下降，年轻人口不断减少，劳动力供给不断下降。相关数据显示，2010年至2021年，中国15—29岁低龄劳动力占比从48.28%下降至36.18%，降幅超过12%。我国已不存在低年龄退休的社会基础。而随着我国教育事业的发展，高等教育快速增长，2021年中国高等教育毛入学率达到58%，未来高等教育人口规模将继续保持较快增长[1]。由于年轻人受教育周期不断拉长，进入劳动力市场越来越晚。过低的退休年龄制度造成人力资源的严重浪费，加剧年轻人负担，已到非调整不可的地步。然而，尽管《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要逐步延迟法定退休年龄，但延迟退休制度迟迟未能出台，且“小步调整、弹性实施”的原则亦与迅速发展的老龄化进度明显不同频。较之老龄化国家65岁以上的实际退休年龄，我国不满55岁的实际退休年龄存在10岁以上的差距。

(三)歧视对待再就业者且就业保障制度匮乏

1.区别对待高龄就业者

由于退休年龄过早，越来越多的退休人员具有再就业的强烈愿望。然而，《劳动法》对再就业老年人的法律地位并没有明确规定。《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第21条仅规定：“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。”高龄再就业者能否获得劳动者地位长期处于悬而未决的状态。迟至《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》(法释〔2010〕12号)始对高龄者再就业做出明确规定,第7条规定：“单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。”据此，已经享受养老保险待遇或领取退休金者与用人单位成立劳动关系，只能按平等主体之间的劳务关系处理。由此，形成了区别对待高龄就业者的二元化做法。

对于农民、自由职业者等无固定单位的劳动者而言，由于没有享受养老保险待遇或领取退休金，其就业时可以享受与其他劳动者一样的法律地位，“五险一金”及与岗位相应的劳动保护、职业危害防护等劳动保障措施。而对于曾经拥有固定单位的再就业者而言，由于已经享受养老保险待遇或领取退休金，因此不能享受劳动者待遇。即便接受用人单位的指令和管理，高龄再就业者亦无法享受属于劳动者的基本保障，与用人单位之间的纠纷只能循民事关系解决。高龄者从事同样工作，却不能享受同等待遇，不仅严重违反同工同酬原则，而且打击劳动者再就业的积极性。一份2002—2009年城镇住户调查数据估算显示，仅有7%的城镇职工退休后重新就业[14]。众所周知，由于经历长期职业积累，再就业人群的职业素养和职业技能更高，对其就业积极性之打击造成的人力资源浪费也更严重。

2.企业聘用高龄者无基本保障和遵循

由于身体机能退化，高龄者对新情况的适应开始下降，工作能力和工作效率不断降低，且难以承担要求高体力的工作。因而，高龄者就业主要是发挥老年人余热、避免人力资源浪费。对于用人单位来说，则存在效率不高，用人成本提升的问题。对于再就业人群尤其如此。再就业人群从事的职业主要是对从业经验有一定要求的行业，如教师、医生、会计师等。在这些领域，由于长期的职业积累，高龄者往往具有较高声望、拥有较多人脉，行业地位高，工资也处于较高水平。过高的薪酬极大地阻碍了用人单位的积极性。在老龄化严重的国家，大多规定了相关制度以打消用人单位的顾虑。如日本出台《雇佣对策法》《高龄者雇佣安定法》《短时工劳动法》及《关于完善促进工作方式改革的相关法律案》等，设立“确保老年人雇佣奖励金”，鼓励、奖励企业雇佣老年人，允许企业与老年人签订无固定期限、灵活用工的劳动合同。然而，尽管促进高龄者就业对于提升老年人福祉、促进财富创造意义重大，但《劳动法》等相关法律对于这些用人单位关心的问题均未涉及，与之相反，我国法上的无固定期限合同恰恰是对于用人单位限制更严格的合同，这导致高龄者就业问题没有基本的遵循，用人单位的顾虑得不到消解。

三、我国高龄者就业制度的完善

为应对越来越严峻的老龄化形势，我国迫切需要修改现行法上不合时宜之阻碍老有所为的规定，填补法律漏洞，形成高龄者就业制度体系，助力积极应对人口老龄化国家战略。

(一)明确将年龄歧视规定为歧视类型

我国《宪法》第33条第2款明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”不考虑岗位的适配性而单纯基于年龄因素将适格劳动者排除在聘用机会之外，对于高龄劳动者实施差异化对待，甚至在就业中无依据地设定年龄上限要求，违反公平竞争原则，属典型的歧视行为。虽然相较于种族歧视、性别歧视等歧视类型，年龄歧视有高龄者生理机能退化这一生理学基础，通常而言，主观恶性与社会破坏性相对比较小。但年龄歧视的范围更加广泛，且在传统观念加持下更加具有顽固性。在社会深陷人口老龄化困境的情况下，无处不在的年龄歧视已经成为阻碍老有所为，实现自助养老的严重桎梏。

我国应尽快出台《高龄者平等就业保护法》，将年龄歧视规定为法律禁止的歧视类型，树立价值上的根本遵循。平衡用人单位与高龄就业者之间的关系。既禁止用人单位无正当理由将高龄者排除在聘用资格之外，为老有所为扫清障碍；又允许用人单位在有正当理由(如重体力职业要求岗位、具有较高危险性岗位、有较长聘用期限要求的岗位等)的情况下拒绝聘用高龄求职者。同时，对于无正当理由拒绝聘用高龄就业者的单位，给予通报、警告甚至罚款等处罚，以树立法律权威。

(二)科学设置高龄者职业退出制度

对于达到一定年龄的人而言，退出就业市场安享晚年是颇为正常的情感和期待。但如何科学地设置高龄者职业退出制度仍是一个颇值探讨的命题。

1.职业退出的权利或义务性质

长期以来，关于退休究属权利还是义务，学界存在争议。《宪法》第43条规定：“中华人民共和国劳动者有休息的权利”，故从《宪法》规范之表达来看，职业退出应属于劳动者之权利。从情理上来说，劳动者在身体难以负担的情况下，退出劳动力市场，获取养老保险或领取退休金，是其不可剥夺的基本权利。但从另一角度来说则不然。若认为职业退出系权利，则权利人可以为之，亦可以不为之。换言之，是否退出应由劳动者自主选择。然而，退休、退职《暂行办法》第1条规定，符合退休条件的人“应该退休”，显然将退休作为了一种义务。在1970年代末劳动力供过于求的情况下，强制要求符合退休条件的人退休，显系出于国家就业政策的需要，即通过职业退出为年轻人就业腾出空间，故将其视为义务亦属正常。从劳动者达到退休年龄，单位即通知其退休的实际操作来看，亦主要是将其视为一种义务。

职业退出既是权利，亦是义务，在老龄少子化时期则主要应理解为权利。劳动者的职业退出定性取决于劳动者、用人单位与国家利益之博弈。首先，作为辛苦一生的劳动者，在身体不能支撑的情况下仍不允许其退出，有违现代人权理念，故职业退出是劳动者不可剥夺的基本权利。其次，作为用人单位而言，劳动者工作时间越长，则积累的人脉越多，资历也越老，在论资排辈式的晋升渠道和薪酬设计中就越处于优势。然而，其生产效率和生产能力却未必随薪酬提升。因而，通过职业退出实现更新换代，是单位减轻人力成本，保持效率和活力的有效途径。再次，对于国家来说，职业退出制度能够实现劳动力的迭代更替。在劳动力过剩的情况下，需要通过职业退出实现迭代更新，此时侧重于将职业退出视为一种义务；在劳动力供给不足的情况下，则需要想方设法留住劳动者，此时，应侧重于将退休视为一种权利。老龄少子化时代劳动力供给不断下降，更应强调退休的权利性质。即只要老年人愿意且具有相应能力，就可继续工作。从比较法上来看，越来越多的国家禁止强制退休，即是基于此一原因。比如，按照美国雇佣年龄歧视法案，强制退休在绝大多数场合是非法的[15]；英国也于2011年废除了默认退休年龄[16]。

2.职业退出的合适年龄

职业退出的年龄设计应既有利于实现劳动者价值，又有利于企业和社会可持续性发展。退休、退职《暂行办法》规定极低的职业退出年龄立基于1970年代人口高度年轻化之事实，在当时显然是合适的。然而，四十多年过去，值此当时的年轻人步入老年而新生人口严重不足的时期，极低的职业退出年龄便显得不合时宜。首先，在老龄少子化时代，劳动力本已入不敷出，极低的职业退出年龄加剧劳动力供求的不平衡。其次，随着生活水平的提高与医疗技术水平的提升，自然人保持机体健康的时间不断延长，极低的职业退出年龄无视这一变化，造成劳动力的极大浪费。再次，老龄化社会财政供养人群不断增长，极低的职业退出年龄把越来越多年富力强的人推入财政供养人员之列，加剧财政负担。

合理设置职业退出年龄是积极应对人口老龄化的应有之义。在面对重大变革时，我国素有走一步、看一步，“抱着石头过河”的传统和成功实践。因此，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“小步调整、弹性实施”的原则可以理解。但也应注意到，老龄化不会因采取小步调整的退休制度变革政策而缓步前行，而是会一如既往地快速推进。因而，我国仍应针对老龄化的长期形势科学设置职业退出年龄。从比较法上来看，世界上较早进入老龄化的国家基本将职业退出年龄规定在65岁以上。比如，美国《雇佣年龄歧视法案》规定，虽然强制退休违法，但在劳动者达到65岁以上时，基于更高决策的需要、或善意的职业资格限制，仍可以强制退休。日本《高龄者雇佣安定法》要求企业将退休年龄提高到65岁，并且打造终生劳动制度[17]。考虑到独特的计划生育因素，我国老龄化较之其他国家将更为严峻，因此，我国职业退出的目标年龄应当在65岁以上。

(三)构建高龄者就业制度体系

1.消除对高龄再就业者的歧视性做法

在工作中获得平等对待是劳动者的基本权利。以养老保险的享有或退休金的领取作为判断劳动关系的依据，将劳动者人为地分为两种不同类型，进而剥夺再就业劳动者享受基本劳动保障的权利，明显不具有合理性。比如，在再就业者因工负伤的情况下，即便其超过退休年龄，但所受伤害仍应属于工伤范围。在有关是否成立劳动关系的考量中，法律唯一应予考虑的是，劳动者是否接受用人单位的指令、受用人单位规章制度的约束、与用人单位之间构成管理与被管理关系。若是，则劳动者与用人单位之间不是一种平等关系，应成立劳动关系；反之，则只成立平等主体之间的劳务关系。养老保险的享有与退休金的领取系劳动者个人之事，与劳动性质并无关联，以之作为判别劳动关系标准的做法应予废止。

2.构建适应高龄者就业的保障制度

在老龄化背景下，为充分开发老年人力资源，应构建系统的高龄者就业支持制度，多维度支持高龄者就业。高龄就业者由于经历的不同，需求与年轻人存在较大区别。传统的最低工资保障和“五险一金”制度，对于年轻人来说确有必要，但对于高龄者却未必合适，需要针对性地设计。

(1)针对性设置最低工资制度。最低工资保障作为兜底的民生保障手段，有利于确保低收入群体获得基本的劳动待遇，保障其基本生活水平。对于相当占比再就业的老人来说，由于其享有养老保险或领取退休金，最低工资对生活的保障作用已基本褪化。高龄者工作效率总体较之年轻群体低，故工资水平也应相对降低。因此，对高龄就业者适用最低工资制度面临一定的必要性质疑。在笔者看来，至少就全职聘用的员工而言，仍应享受最低工资保障。一方面，我国相当部分高龄就业者是教育水平较低的农民，实施最低工资保障有利于其获得基本的劳动待遇，对于其实现自助养老具有特殊的意义。另一方面，虽然再就业者无基本生活压力，但仍然具有获得与付出一致的公平报酬需要，最低工资制度仍可以发挥一定的作用。当然，考虑到高龄者就业的特殊性，可以考虑分类设置略低于年轻人的最低工资制度，以鼓励用人单位聘用高龄劳动者。

(2)针对性设计“五险一金”制度。“五险一金”之功能各异，不能一概而论，而应根据具体情况针对性设计。就养老保险而言，高龄者享有养老保险的情况极为复杂。由于城乡二元原因，养老保险原只有城市职工才能享有，近年来国家大力发展新型农村养老保险，农村养老保险覆盖率已达到极高水平，但城乡养老保险待遇存在极大差距。故对于用人单位的养老保险缴纳义务，需视情况设计。对于原已足额享受职工养老保险的劳动者而言，用人单位无缴纳养老保险之义务，此时，用人单位在条件允许的情况下可以为职工补充投保商业养老保险；对于享受新型农村养老保险的劳动者而言，鉴于农村养老保险与职工养老保险的差异，以享受职工养老保险为目标，用人单位仍负有保费缴纳义务，但应减除新型农村养老保险已经覆盖的部分；对于完全没有养老保险的劳动者而言，单位应负担足额缴纳义务。为鼓励聘用高龄劳动者，避免歧视性对待未享受职工养老保险之人，用人单位聘用未享受职工养老保险人员多缴付的费用可用税收优惠、财政补贴等方式解决。医疗保险的情况与养老保险类似，相应地，医疗保险问题亦可循此思路解决。

就失业和生育保险而言，高龄者多已失去生育能力，且对绝大多数高龄者来说，生育已非其使命，因而，无须缴纳生育保险费用。高龄再就业者本已退休，并享受养老保险或领取退休金，因此也不存在失业的问题。其他高龄就业者虽然在保障程度上有差异，但对于年事已高者而言，保障其安享晚年才是人性化的制度安排。换言之，高龄者并不存在就业的强制性义务，其基本生活应由国家和社会予以保障。因此，用人单位无须为劳动者缴纳失业保险。

就工伤保险而言，劳动者就业中最容易遭遇的损害就是工伤，若不要求用人单位缴纳，则在劳动者执业遭受伤害时无法享受到工伤保险待遇，对于劳动者极不公平，亦有违社会主义人道原则。因而，对于工伤保险费用，用人单位负有缴纳义务。即便是灵活就业的老年人，也应允许其自愿参加工伤保险，以对就业者提供基本的保障。

就住房公积金而言，作为住房自有率极高的国家，高龄者的住房问题多已经得到解决。对于多数老人来说，满足基本生活需求是头等大事，购买住房之类大宗商品的意愿不强。且老年人随着年龄的增长，活动能力越来越低，对于居住空间的要求也逐步降低。因此，住房公积金对于高龄就业者而言，实际意义不大，用人单位无须缴纳。

3.构建高龄者就业支持制度

(1)出台高龄者就业激励制度。用人单位是就业者的聘用人，其聘用意愿决定高龄者就业意愿能否变成就业现实。合适的就业支持制度对于实现高龄者就业至关重要。老龄化严重的国家多出台专门制度鼓励用人单位聘用高龄者。如日本设立“促进继续雇佣援助金”“老年人雇佣模范企业援助金”“确保老年人雇佣奖励金”等，对雇佣高龄者就业的单位予以奖励[18]；新加坡推出特别就业补贴计划，向雇主提供相当于雇员月薪一定比例的特别就业补贴，并允许对年满60岁的人实施减薪[19]。我国亦可借鉴这些做法，构建专项支持制度。一方面，构建高龄者职业技能提升制度。建立设立高龄者职业技能培训专门基金，提高就业者的职业技能，为企业聘用高龄者解除后顾之忧。另一方面，构建高龄者就业财政支持制度。为聘用高龄者达到一定比例的用人单位提供补贴，或与聘用高龄者比例挂钩给予一定的税收减免。我国还可以出台专门规定，赋予用人单位对于超过60岁以上的员工减薪的权利。

(2)赋予当事人自主选择用工形式的权利。企业可以视情况与劳动者协商选择成立隶属性较强的劳动关系或协作性较强的劳务关系。企业还可以针对高龄者就业的特点，淡化劳动形式的组织性，开发形式多样的灵活工作制，实现高龄者弹性工龄累计计算，不执行薪资按工作年限递增计划，用人单位关于按工龄累积计算福利和随年限晋级晋职的规定不适用于高龄就业者，以利于单位控制用人成本。

(3)免除用人单位与高龄就业者签订无固定期限劳动合同之义务。即使高龄劳动者在用人单位连续工作超过10年，或已连续订立两次固定期限的劳动合同，但因并不存在保障其在用人单位工作之强制性义务，故用人单位无须订立无固定期限劳动合同。

4.强化高龄就业者权益保护

(1)建立高龄者就业基准比例制度。为解决老年人力资源开发问题，近年来一些老龄化严重的国家出台就业基准比例制度。如日本《高龄者雇佣安定法》和《雇佣对策法》规定，企业有义务取消雇佣的限制条件，让有意愿的员工工作到65岁[20]。企业负有6%比例聘用高龄老人的努力义务。韩国《高龄者就业促进法》规定，制造业企业在300人以上者，聘用之高龄者比例不能低于聘用人员总数的2%。鉴于我国老龄人口高居世界第一，且多为低龄老人之事实，我国亦有必要规定，除新型高科技企业、重体力行业和高度危险行业企业外，聘用人数达到一定规模的，必须聘用一定比例的高龄劳动者。鉴于我国农村老人多数从事服务业之事实，服务业等行业的基准比例可以定得高一些。对于达到基准比例的用人单位可以给以一定税收减免或就业补贴；反之，对于达不到基准比例要求的用人单位，则可给予行政处罚，或要求其承担一定的法律责任。

(2)明确高龄者禁止从事的行业。为保障高龄劳动者基本权益，对于超出劳动者承受能力范围，有可能造成其人身权益严重损害的高温、高空、有毒、有害行业，应严格禁止。

(3)明确高龄就业者最长工作时间限制。鉴于高龄劳动者精神日渐耗弱，身体负担能力较之普通劳动者低这一事实，应严格限制其工作时间，实施最长工作时间控制。笔者认为，对于高龄劳动者，可以以10岁左右为一档，设置低龄、中龄、高龄3个年龄梯度，在现行最长工作时间内适当降低，如分别规定不高于现行最长工作时间的80%、70%、60%。

(4)针对性设计合同解除时用人单位的经济补偿责任。经济补偿金作为劳动关系结束时用人单位给予的经济性资助，是稳定劳动关系预期的有效手段。但在高龄者就业的情况下，相当部分就业者基本保障已经通过退休工资、养老保险等实现，故稳定劳动关系之必要性亦相对克减。且若赋予用人单位过高的解除劳动关系成本，则必然制约其聘用意愿，反不利于促进高龄者就业。笔者认为，在用人单位超出劳动者合理预期的提前解约情况下，用人单位仍应支付一定的经济补偿金，但数额应严格限制。