邻避事件治理的定性比较研究——基于动机-能力框架

汪 波, 梁晓雯

(北京师范大学 政府管理学院, 北京 100875)

党的十九大报告指出:新时代中国社会主要矛盾已转换为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“邻避”(not in my back yard)这一概念最早由美国学者O’ Hare提出,以描述“能够带来整体性社会利益、但对周围居民产生负面影响”[1]的公共设施外部性问题。邻避现象与民生直接紧密联系,邻避事件意指居民出于对环境与健康的保护,反对在其居住区域建设垃圾焚烧处理厂、变电站、化工厂、殡仪馆等具有显著环境负外部性的项目,从而引发的民众集体行动。在马克思历史唯物主义视域下,矛盾既是现代复杂社会与风险社会不可避免的内生张力,也是政府治理体系优化与发展的动力。党的十九大报告提出新时代要建设共建、共治、共享的治理格局,共治共享在邻避事件中意味着地方政府与区域民众应建立双向互动、线上与线下相融合的沟通与回应渠道,以妥善化解潜在冲突,使社会在稳定秩序中有序发展。在国家顶层设计的指引下,本文沿着经验事实-路径-机理-对策的主线索,通过动机-能力框架对邻避事件背后的互动逻辑进行剖析,进而提出完善地方政府回应机制的对策。

一、 理论框架与研究方法

在西方公共行政理论演变过程中,自政治与行政二分法以来,无论是传统公共行政理论,还是新公共管理,或是新公共服务理论,皆从不同角度强调现代政府对民众需求的有效回应。政府回应的相关理论可归纳为三种模式:第一种模式是基于传统公共行政理念的权威管制型回应;第二种是市场服务型回应,新公共管理理论将公民视为顾客,政府作为公共企业通过竞争机制对公民诉求进行有效回应;第三种模式是建立在新公共服务理论基础之上的治理回应,政府应以公共价值为中心,形成政府与公民之间可持续的互动模式。

国内学术界对邻避事件治理进行了一定研究,研究视角主要聚焦于集体行动的机制、策略和后果。在集体行动机制方面,社会变革、社会心理、机会构成行动缘起的多重动力[2];在集体行动策略方面,参与者主要以法律规范作为抗争活动的依据,并利用地方政府维稳体制的压力来吸引社会关注[3];邻避型群体性事件主要包括四种类型,污染类、风险集聚类、污名化类、心理不悦类[4]。行动后果的研究主要涉及邻避事件的行动结果与政策调整。研究发现:在新的政治经济背景下,“地方政府或将更多地通过‘请示授权’的形式满足日益增长的创新需要”[5]。 “上级政府态度和各部门间的联动能力是决定地方政府在政策工具选择中是否具有主动性的关键。”[6]若能得到上级政府的授权与政策支持,地方政府将更为积极主动地通过联动协调机制应对邻避型群体性事件。

在汲取相关研究成果的基础上,本文构建了“动机-能力”框架(见图1),进而采用定性比较分析(QCA)方法,对邻避事件中地方政府的双重回应路径进行探究。定性比较分析方法超越了定性和定量研究的两种方法的局限性,融合了“定性”(案例导向)和“定量”(变量导向)两种分析方法的长处,它不仅关注单一的因果模式,而且关注多元并发因果关系,发现各类影响因素组合对政府回应的差异性影响,挖掘影响政府回应的核心因素。

图1反映了地方政府在动力与能力的驱动下进行双重回应的内在逻辑,主要包括三层逻辑关系。在第一层面,动机构成地方政府回应的意愿驱动力,动机既受到项目利益指向的内生性影响,也受到上级政府立场、事件严重程度与媒体关注度因素所构成的问责压力的外在影响。在第二层面,能力构成地方政府回应的资源约束。政府回应能力既受到自身沟通协调能力的影响,也受到政府部门联动与社会组织动员所构成的资源整合能力的影响。在第三层面,在邻避事件的应对中,地方政府基于多元动机与能力限制,在综合考量判断各种风险因素与发展态势之后作出相应的理性处置决策,主要形成双重回应路径,即渐进型回应和妥协型回应路径。渐进型回应意指地方政府选择渐进性的政策工具来回应邻避事件,通过公共协商进行利益补偿、将项目调整优化后再加以实施。妥协型回应意指地方政府面对邻避事件中民众诉求,选择妥协性政策工具来回应冲突,常见方式为直接停止和取消项目建设,体现出地方政府的妥协与让步。在测量方面,通过“动机-能力”框架中测量维度的细化,将影响因素进行概念化和操作化,进而形成了7个条件变量,见表1。

在案例样本选取方面,通过在中国知网数据库、官方权威网站、百度、新浪微博的多维度搜索,选取了2005—2020年95项具有代表性的邻避事件,进而依据三种属性原则最终选取了20项典型性案例,见表2。所选择的案例应具备三重属性: ①典型性。所选案例应具有显著的代表性,能代表一系列的同类型案例。②全面性。案例不仅在地域上覆盖我国东部、中部与西部区域,而且在类型上基本覆盖了邻避事件的各种范畴, 包括污染类型、 风险集聚类型、 污名化类型。 ③准确性。 通过多渠道的资料收集, 有效保证案例的准确性。

二、地方政府回应的双重路径分析

本文运用全功能多值定性比较分析软件(fm-QCA)对案例数据进行比较分析, 形成复杂方案(complex solution)、简单方案(parsimonious solution)和中间方案(intermediate solution)三种形式的条件组合方案。 本文采取中间方案, 总体来看, 条件组合总覆盖率为1.00, 这表明7个条件变量所构成的条件组合具有较强的解释力。

1. 妥协型回应的路径分析

在妥协型回应路径中,地方政府面对邻避事件中民众的强烈诉求,往往选择直接停止或取消项目等妥协性政策工具,以平息邻避冲突。条件组态分析是基于案例数据分析,对实现预期结果的条件变量进一步探析,寻找影响地方政府选择妥协型回应路径的核心条件和边缘条件,核心条件是与回应结果存在很强因果关系的重要条件,而边缘条件与回应结果的因果关系相对较弱,见表3。

路径一: 妥协型回应=经济效益项目或公共福利项目*无上级政府支持*暴力行为*媒体联动*象征性公民参与*无政府部门联动*无社会组织动员。该组合条件原始覆盖率达到0.41, 这表明该路径能解释41%的案例; 其净覆盖率达到0.33, 在所有路径中为最高, 这表明此路径解释力最强, 为地方政府选择妥协型回应的典型路径。 在相关的案例集中, 四川德阳反对什邡钼铜项目事件、广东茂名反对芳烃项目事件、江苏启东反对制纸排海工程事件、浙江宁波反对PX项目事件符合这一路径。 在此路径中, 地方民众相对激进的抗议行动触动着敏感的维稳神经, 媒体联动已初步形成网络舆情, 地方政府在得不到上级政府明确支持的政策情境中, 直接面临着相对较高的问责风险, 这一系列压力的组合形态使地方政府面临着显著的外部压力势能。 而地方政府的内部系统由于缺乏有效的沟通协调能力和资源整合能力, 其内部动力不足以有效抵御外部压力。 在外部压力显著高于内部能力的势能下, 地方政府往往会选择妥协型回应, 以平息邻避冲突。 这在深层次上体现出刚性维稳思维, 即维稳构成邻避事件治理的首要价值, 即使相关项目具有公共属性, 符合区域长远战略利益与整体利益, 但也要服从于维稳这一“一票否决”的绝对价值。

路径二: 妥协型回应=双重效益项目*无上级政府支持*无暴力行为*媒体联动*象征性公民参与*政府部门联动*无社会组织动员。 北京反对六里屯垃圾焚烧厂事件、上海反对磁悬浮事件构成此妥协型回应路径的代表案例。 该路径的条件组合表明: 即使特定项目符合公共性价值取向, 地方政府也具备一定的内部与外部协调能力, 但全国媒体联动导致问责风险增大, “新媒体所具备的议题设置机制、信息变异机制、情绪激发机制以及社会动员机制, 在一定程度上重塑了风险行动者的话语建构、心理认知、情绪波动以及社会行动”[7], 在此政策情境中, 上级政府支持的匮乏、沟通能力有限导致地方政府作出妥协型回应。

路径三:妥协型回应=公共福利项目*无上级政府支持*媒体联动*象征性公民参与*无政府部门联动*无社会组织动员。此路径的代表案例包括海南海口反对麻风病医院事件、广东化州反对殡仪馆事件等。在反对麻风病医院事件中,民众认为该项目会污染其居住环境,进而影响其房产价值,从而形成了较为强烈的集体行动,地方政府在民众抗议下宣布项目停工。从项目属性来看,该项目为地方重要的民生项目,而且地方政府在项目建设前期组织了宣传活动与答疑,但主要为单向灌输式宣传,缺乏有效的利益补偿机制,并未能从根本有效改变民众的排斥心理。

路径四:妥协型回应=公共福利项目*无上级政府支持*无暴力行为*无媒体联动*无公民参与*无政府部门联动*无社会组织动员。此路径的典型案例为浙江杭州反对老年护理中心事件,区域居民通过联合签名、拉横幅等温和方式进行抗议。这一路径表明:即使地方政府面对着温和的民众抗议,地方政府自身应急处理能力的薄弱,也会导致其选择妥协型回应。从深层动机来看,地方政府作为理性人,对于“经济增长”“招商引资”“财政收入”等经济效益项目的偏好显著高于“改善民生”等公共福利项目的价值偏好,因此,对于公共福利性项目,地方政府在面对民众抗争时,缺乏足够的维持项目的动力,更易倾向选择妥协路径。

路径五:妥协型回应=公共福利项目*无上级政府支持*暴力行为*无媒体联动*无公民参与*政府部门联动*无社会组织动员。此路径的典型案例为四川眉山反对精神病院事件。这一路径的组合条件表明:当舆论场并未形成显著的舆论压力,地方政府积极整合各部门资源以落实项目,但是,当民众集体行动触动地方政府维稳的神经,使得地方政府被问责的风险显著提高,而地方政府又缺乏与公民有效沟通协商的能力,此外,公共福利项目所获取的政绩收益相对较低,因而地方政府选择停止项目建设的方式以避免冲突升级。

路径六:妥协型回应=经济效益项目*无上级政府支持*无暴力行为*无媒体联动*无公民参与*无政府部门联动*社会组织动员。天津抗议PC项目事件符合这一路径。在该事件中,群众采取了温和式的反对方式,该事件并未引发网络媒体与主流媒体的联动报道。地方政府由于缺乏有效沟通能力和政府部门联动能力,决定停止项目施工,这体现出地方政府对风险评估存在着差异性的阈值,地方政府为了规避问责风险,选择快速妥协,以防止事态恶化。

路径七:妥协型回应=经济效益项目*无上级政府支持*无暴力行为*媒体联动*象征性公民参与*无政府部门联动*社会组织动员。安徽蚌埠仇岗村村民反对化工厂事件是这一路径的典型案例。在此案例中,环保社会组织的参与和事件引发的舆情使地方政府面临着较高的外部压力,但是,地方政府对经济效益项目的维护动机能在一定程度上抵御外部压力。在压力型体制下,地方政府最终选择妥协回应的直接原因是上级政府的介入,上级政府的问责压力显著增加了地方政府的问责风险,直接促使地方政府作出停止项目的决策。

2. 渐进型回应的路径分析

渐进型回应意指地方政府选择具有渐进性特征的政策工具来回应邻避事件。一方面,地方政府通过理性协商、利益补偿等方式,抚慰民众情绪,以平息邻避冲突;另一方面,在汲取民众理性意见的基础上将相关项目调整、优化后再加以实施,在稳定的基础上实现民生发展。渐进型回应主要存在着四条典型路径,见表4。

路径一:渐进型回应=双重效益项目*无上级政府支持*媒体联动*切实性公民参与*政府部门联动*无社会组织动员。此路径包括上海反对松江垃圾焚烧厂事件、杭州余杭中泰垃圾焚烧事件、广西红沙核电站事件、广东博罗反对垃圾焚烧厂事件等案例。该路径的原始覆盖率达到0.5,为最高,这表明该路径能最有效地解释渐进型回应背后的逻辑。在双重效益项目的利益驱动下,地方政府的外部沟通协调能力和内部资源整合能力可以在相当程度上消解舆情压力与上级政府的问责风险,因而可通过渐进式方式保障项目持续推进。

路径二:渐进型回应=双重效益项目*上级政府支持*无暴力行动*媒体联动*切实性公民参与*无政府部门联动*无社会组织动员。此路径包括海南乐东反对发电站建设事件、北京反对京沈高铁事件。该路径表明:上级政府的支持赋予了项目建设的正当性与合法性,成为地方政府对抗外部压力的重要支持力量。上级政府的垂直支援显著降低问责风险,在此情境中,即使地方政府自身协同治理能力有限,但仍能够凭借上级政府的支持力量和切实性公民参与来保障项目的实施。

路径三:渐进型回应=经济效益项目*上级政府支持*无暴力行为*媒体联动*切实性公民参与*无政府部门联动*社会组织动员。典型案例为福建厦门反对PX项目事件。这一路径表明:经济效益项目使得地方政府具有相对较强的解决冲突的动机。地方政府在经济效益项目的激励下直面民众抗议与媒体舆情,地方政府从纵向维度获取上级政府的支持,在横向维度与利益相关群体深度沟通,通过项目优化调整,保障项目渐进实施。

路径四:渐进型回应=双重效益项目*上级政府支持*无暴力行动*媒体联动*切实性公民参与*政府部门联动*社会组织动员。广东番禺反对垃圾焚烧厂事件是该路径的典型案例,面对着业主和村民为主体的集体行动与群体抗议,地方政府通过发布会等方式稳定民众情绪,并组织专家、政府职能部门、市民代表、环保组织进行多元对话,进而重新修改垃圾处理的系统规划,并且最终确立了垃圾焚烧厂的选址建设,使项目得以落实,而且,为预防类似事件,广州市政府制定通过了《关于重大民生决策公众征询工作的规定》,将重大民生领域决策过程的公众咨询环节加以制度化与规范化。

三、双重回应路径背后的机理剖析

基于地方政府回应的动机-能力框架,采用多值集定性比较分析方法探究了地方政府选择妥协型回应和渐进型回应的核心-边缘条件,这些条件并非以孤立方式,而是以组合形态方式出现。利益偏好与规避问责风险构成地方政府的双重动机,而沟通协调能力与资源整合能力构成地方政府双重核心能力,地方政府面对邻避事件的差异性回应本质上是利益偏好、规避问责风险、沟通协调能力、资源整合能力四重维度下多重因素合力作用的结果。正如恩格斯所言:“历史是这样创造的:最终的结果总是从许多单个的意志相互冲突中产生出来的,……这样就有无数互相交错的力量,有无数个力的平行四边形,由此就产生出一个合力。”[8]

1. 利益偏好:地方政府利益偏好影响回应动机

在理性选择理论视角下,“在‘市场’和‘政府’,‘私人部门’和‘公共部门’之间,并未划出任何界线。……通过交易经济学方法的或多或少的自然延伸,经济学可以根据交易范例来观察政府过程”[9]。作为公共权力主体的地方政府也在一定程度上符合理性人的主体假设,作为理性人的地方政府既要追求区域发展利益的最大化,又要避免邻避项目而衍生的社会冲突与问责风险。邻避项目的属性与地方政府的利益结构直接联系,进而潜在地影响其回应策略。

邻避项目主要包括两种收益项目,即经济效益项目与公共福利项目。在邻避项目只存在单一效益的政策情境中,由于经济效益项目不仅能更显著地促进GDP增长与财政收益,而且能创造政绩收益,更能契合地方政府的内生利益动机,因此,地方政府针对经济效益项目,选择渐进型回应的动机更强,而对公共福利项目选择妥协型回应的动机水平更高。在邻避项目同时具有经济效益与公共福利双重收益的的情境中,地方政府在地方财政效益和公共政绩的双重吸引下,更倾向于选择渐进型回应。路径分析也清晰地表明:在渐进型回应的四条影响路径中,双重效益项目存在于三条路径,经济效益项目存在于一条路径,而公共福利项目并不构成具有影响渐进型回应的因素,这表明地方政府在项目双重利益的驱动下,具有更为强烈的项目执行意志,倾向于将邻避项目变通、调整、优化后再加以执行。

2. 规避问责风险:压力型体制与风险规避

在我国单一制国家结构形式中,地方权力源于中央政府的权力授予,从而使中国政府体系在一定程度上具有自上而下目标层层分解与层层考核的“压力型体制”的特征,从而构成邻避事件治理的政府生态环境。在压力型体制的生态环境中,问责风险的高低直接影响着地方政府回应路径的选择。从妥协型回应的路径分析来观察,上级政府支持的缺位存在于所有路径,构成妥协型回应的必要条件。尽管民众集体行动与媒体联动构成一定的外部压力,但是,上级政府直接决定着问责的实施与否,构成更为重要的影响因素,因此,在上级政府支持缺位的条件下,地方政府往往倾向于选择妥协型回应以快速平息冲突,既避免矛盾的升级与蔓延,也降低问责风险。与之相反,在渐进型回应路径中,上级政府的支持覆盖了三种典型路径,这表明:即使地方政府在邻避冲突中面临着外部舆论压力,只要能获上级政府的支持,地方政府就会产生更为强烈的项目执行意愿,通过将上级政府的支持转化为项目的正当性与合理性依据,选择渐进型回应路径。

3. 沟通协调能力:沟通协调能力影响回应路径

数字化信息时代显著强化了邻避事件中民众的集体行动能力。在互联网大数据时代的语境中,邻避事件的相关公民可借助于微博、微信、抖音等工具,将原子化的公民个体以低成本的方式联合起来,进而将分散且微弱的个体话语综合为更为明确、更为清晰的整体化民意诉求,这使得地方政府面临着比工业时代更高强度的外部压力与行政风险。地方政府能否有效实施项目受到其沟通协调能力的制约,多元主体之间的利益协调和偏好整合是邻避项目最终终止或得以渐进推进的重要因素。妥协型回应的路径分析发现:在妥协型回应的所有路径中,地方政府只存在无公民参与或象征性公民参与,并未形成切实性公民参与。低效的沟通协调能力使地方政府与民众在二元对峙中形成零和博弈,使冲突强度螺旋递增。与之相反,渐进型回应的路径分析表明:有效的沟通协调能力构成地方政府渐进型回应的必要条件。充分有效的沟通协商能力比地方政府的单方行政命令更具弹性与韧性,“公共讨论会鼓励具有公共精神的理由和建议,它们将有助于促进所有人的利益”[10]。

4. 资源整合能力:横向整合与纵向支援

横向整合与纵向支援能有效促进政府选择渐进型回应。从渐进型回应的两条最具有解释力路径的分析可以看出:上级政府的纵向支持与横向的政府部门联动两组变量常以组合形态出现,这表明地方政府取得上级政府的纵向支持时,可以更积极地应对民众集体行动与媒体联动的压力,通过纵向支援机制来保障项目的正当性与合法性。在横向整合机制中,地方政府即使在面临较高的问责压力情境中,协调有序的联动能力与应急治理能力能够在充分发挥各职能部门优势的基础上,对项目收益进行合理分配,对相关利益受损方进行利益补偿,汲取民众的理性意见,将相关项目调整、优化后再加以实施,在平息冲突的同时实现区域经济社会发展的目标。

四、基于动机-能力框架的政府回应机制的完善

1. 动机层面:刚性维稳思维转向韧性维稳思维

妥协型回应的路径分析发现:地方政府在面对邻避事件时,在不同程度上具有刚性维稳思维。所谓刚性维稳思维衍生于路径分析中群体抗议强度、媒体联动强度、上级问责压力等因素的影响,维稳被视为地方治理绩效评估中“一票否决”的绝对红线,即使相关项目存在公共属性,符合区域长远战略利益与整体利益,但也要服从于维稳这一绝对价值。刚性维稳思维导致地方政府倾向于简单选择妥协方式进行回应,这一思维既源于维持社会刚性稳定的治理目标,也源于问责风险的规避,导致邻避事件治理时常陷入“项目上马-民众反对-政府压制-冲突升级-停建妥协”的循环。但是,简单的妥协型回应并不能从根本上解决邻避事件的治理难题。

邻避事件治理的价值目标既不应是单纯的刚性维稳,也不应无视民众合理诉求,而应在冲突的张力中富有实践艺术地实现社会和谐与经济发展双重价值目标的均衡,并在双重价值的螺旋互动中提升治理效率。在此价值观的引导下,地方政府需从刚性维稳思维转向韧性维稳思维,构建更具韧性的动态稳定机制,形成“分权开放的、动态的、和平而有序的、具有强大自我修复功能”[11]的动力机制。地方政府在面对邻避事件时,应以公共利益为出发点,积极将多元利益相关者纳入政策网络,在开放性治理结构中让各方能量得以释放、缓和、同化,“实现邻避设施建设中风险与收益、整体与局部的均衡协调发展”[12]。面对不同类型的邻避事件,地方政府不仅需要通过政策学习提升危机治理思维,而且需要精准把握不同类型邻避事件的特征,进行针对性地治理,在维护社会稳定的同时保障区域经济社会的有序发展。

2. 风险层面:问责机制的理性分类

“邻避冲突的不断发生是工业社会发展为风险社会的重要表征”[13],邻避冲突事件具有多主体性、突发性、复杂性、不确定性、信息非均衡性等特征,如果上级政府简单直接地将邻避冲突所引发的群体性事件与地方官员行政责任或地方政府绩效相挂钩,这将显著挫伤地方政府处理邻避冲突事件的积极性,甚至促使地方政府转移责任、不作为以规避问责风险。因此,问责机制应理性化,而不是被刚性维稳思维所裹胁。

问责机制的理性化首先意味着对“邻避效应”实质问题的客观分类。邻避事件的本质问题主要存在三种类型:第一种类型是合法性问题,包括项目违法违规开工建设、项目施工主体不具备法定资格、项目未经环境评估等。第二种类型为合理性问题,包括项目规划布局不够科学合理、项目缺乏必要风险评估等。第三种为程序性问题,包括项目信息未向社会及时公布、缺乏有效公民参与等。在明晰问题类型的基础上,上级政府可针对性地对邻避事件进行介入,进而启动问责机制。针对合法性问题,上级政府可以要求停止相关项目,并对地方政府以及相关负责人进行问责。针对合理性问题,上级政府可要求地方对项目进行优化、调整。针对程序性问题,上级政府在基本认可项目的同时,应要求地方政府在信息公开的基础上强化沟通协商,通过利益补偿机制化解基层民众的非理性情绪。

3. 沟通协调能力的优化:全流程协商机制与利益偏好双向转换

沟通协调能力的优化既体现于时间序列,也体现于利益偏好的双向转换。从时间序列来看,邻避事件的生命周期往往经历了危机酝酿期、危机爆发期、危机扩散期、危机处理期、后遗症期这五个阶段。在危机生命周期理论视角下,地方政府应建立邻避事件危机预警机制,在危机酝酿期进行干预,将风险消解于萌芽。邻避事件中民众集体行动的初始动机不在于追求与公权力的对抗,而在于争取协商资格的入场券,因此,地方政府应在项目的初期阶段强化沟通协调,可通过听证会等方式将项目风险、收益、选址等信息及时准确地向民众公开,通过公开透明的沟通过程,缓解信息不对称给民众造成的恐慌情绪,消除邻避冲突的隐患。在方案制定阶段赋予民众表达权,在项目实施阶段赋予民众管理监督权,形成无缝隙全流程的沟通协商机制。“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。……涉及一个地方人民群众利益的事情,要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情,要在这部分群众中广泛商量。”[14]

从利益偏好双向转换来看,路径分析表明:切实性公民参与构成渐进型回应不可缺失的必要条件。切实性公民参与与象征性公民参与两者的根本区别在于:双方的单向偏好是否通过协商形成双向调整,并达成了包容性共识,利益分配的天平是否由“一方全胜、一方全败”的单向思维转向互利双赢的双向思维。“抗争政治的本质是利益诉求”[15],沟通协调能力不单纯是政府听取民众对邻避事件的相关意见,更为重要的是通过偏好双向转换创造共识,使多元冲突的利益诉求在协商场域的缓冲带中相互冲击、交互、调整,通过科学系统的利益协调与救济机制,消解潜在风险,降低邻避冲突事件的破坏性能量,最终形成包容性的整体方案,这“不仅需要党和政府对协商的积极态度和行动,而且需要各相关利益主体的有序参与和协商能力”[16]。

4. 资源整合能力的提升:纵向协同与横向整合

英国学者安德鲁·邓西尔(Andrew Dunsire)提出了“整体性治理”[17](holistic governance)的学术概念。整体政府理论强调立体协同的公共治理,使公共治理从分散走向集中,从碎片化走向一体化。邻避事件治理可通过横向资源整合与纵向资源整合,建立起纵横交错、内外联结的协作网络,系统配置资源,有效提升能力。

从纵向资源整合来看,案例分析表明:横向整合与纵向支援能有效促进地方政府选择渐进型回应,从而实现社会和谐与经济发展双重价值目标的均衡。邻避事件主要处于属地管理的范畴,中央政府与上级政府应当尊重并保障地方政府的应急处置权与近点决策权,并依据项目问题类型,科学有效地介入邻避冲突事件治理。

从横向资源整合来看,邻避事件治理涉及项目审批部门、公安部门、信访部门、市场监管部门、环保部门、土地资源管理部门等多元行政主体,每一行政主体基于各部门资源为实现特定目标进行治理。邻避治理应在党委的统筹领导下,借助于大数据、物联网与人工智能(AI)信息技术,跨越职能部门的组织边界,从“九龙治水”转向协同互嵌的治理网络。

邻避项目是一把“双刃剑”,既产生因项目而利益受损的民众,又存在大量因项目而产生的潜在受益群众。相对于集体行动动机强烈的利益直接受损民众,项目潜在受益民众往往表现为沉默的状态,虽然其能从地方政府主导的公共福利项目中显著受益,但是,出于“搭便车”心理与集体行动成本的考量,潜在受益民众在多主体博弈中往往选择沉默策略,并不会直接而强烈地表达对特定项目的支持。这种相对沉默的诉求实质上构成了特定区域人民利益的重要组成部分,理应成为衡量项目是否实施的不可忽略的重要参数与项目驱动的动力资源。