优化国土空间布局提升高新区城市能级对策研究——重庆涪陵高新区为例

吕萌

重庆市涪陵区规划勘测院 重庆 408000

四川省于1950年初置川东涪陵专区，辖涪陵、南川、丰都、石柱、武隆、长寿、彭水七县，隶川东行署区。伴随重庆直辖，涪陵逐渐迎来西部大开发的拓展机遇。而在发展过程中，既有的老城格局已经无法满足现代生产生活需求。上世纪末，涪陵逐渐明晰建设李渡新城的构想，从而开始组织新老双城的跨越发展格局。从“一主一副”到“一城两区五组团”，新的空间框架使得高新区迎来了全新的发展格局。

高新区的发展始终与当时时代需求紧密结合，三线建设、西部大开发、重庆直辖等重大历史事件及政策对城市的发展产生了深远影响。当前，面临着一带一路、长江经济带、成渝双城经济圈、重庆都市圈等一系列重要的战略机遇，作为长江经济带上的重要节点、成渝地区双城经济圈东部战略支点、重庆大都市区的发展新区，涪陵城市发展又将适应新的时代背景，谋划新的发展框架。抓住时代机遇，意味着能借势国家、区域、重庆的政策，加速涪陵的各项发展。高新区有必要全面审视目前的发展基础，以更广泛的视角辨析时代的核心需求，谋划与时俱进的发展定位和价值取向，调整出符合新趋势的空间格局。

1 现状优势

1.1 经济发展地位突出

涪陵高新区经过多年发展，经济规模及增幅连续多年位居涪陵区各经济板块首位，是三峡库区规模最大、效益最好、创新能力最强的园区，是没有渝东地区这种提法经济发展的重要引擎。2020年，实现地区生产总值452.8亿元；实现规上工业产值1269亿元，占全区的72.8%；实现工业增加值354.4亿元，同比增长9.5%；规模以上工业企业实现利润100.3亿元，同比增长5.5%；高新技术产业占比57.5%，高新技术企业108家，是重庆四大千亿级园区之一。

1.2 区位交通条件优越

涪陵是重庆主城都市区“一区”连接渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群“两群”的重要节点，是“一带一路”、长江经济带、成渝地区双城经济圈、西部陆海新通道区域性重要支撑点，是成渝地区双城经济圈区域性综合交通枢纽，具有承东启西、传递南北的区位优势。高新区西接两江新区和果园港，南临涪陵临港经济区和长江黄金水道，铁公水空交通体系完善。渝利铁路和规划建设中的渝万高铁、渝宜高铁交汇于此、通达全国，南侧龙头港通江达海。规划都市快线C7线，至两江新区顺接轨道快线15号线、26号线，能够高效融入中心城区轨道线网。

1.3 山水景观资源特色鲜明

涪陵是长江上游重要的生态屏障区，拥有好山好水的自然基础，构筑绿色屏障、发展绿色产业、建设绿色家园这三篇大文章是涪陵用好两山论、走深两化路的具体实践。近年来，高新区加大自然资源环境保护力度，积极改善城乡人居环境，依托长江岸线丰富生态资源，以黄草山、大梁山、涞滩河、慧谷湖等为重点，努力打造长江沿岸最美岸线、最美林带、最美湿地；积极构建城市生态骨架，不断改善区域环境质量，保持生态功能稳定，塑造蓝绿交织、清新明亮的城市形态，逐步形成功能明确、特色彰显、职住平衡、宜居宜业宜商新家园。

1.4 人口优势加快积聚

涪陵对周边区县始终保持着一定的人口吸引力，在涪陵安家的心理趋势，成为吸引周边人口的软实力。高新区也依托这种基础，通过不断强化商贸服务和产业经济逐渐固化外来人口。七普数据表明，从重庆市跨区县人口流动情况来看，从周边区县流入涪陵的人口逐年增多，主要来自于垫江、武隆和丰都，吸引了人口回流就业，对涪陵的后续发展奠定了良好的基础。

2 问题思考

2.1 如何参与渝西板块迅速崛起的竞争

渝西地区位于成渝地区双城经济圈的核心发展腹地，受成渝两极双向直接带动辐射的影响力大，一旦保持高速度持续发展，将会与涪陵之间进行更为激烈的区域竞争。高新区如何借助有利于自身的外部因素，寻找与成渝地区双城经济圈政策相当的发展机遇，并进行相应发展调整，是决定未来出路的重要举措。

2.2 相对边缘的高新区如何对接中心城区

沿江高速开通以来，使涪陵老城到重庆中心城区边界的距离缩短到40min，临港经济区受中心城区辐射影响逐渐加强。而涪陵高新区与中心城区距离相对较远，若想有效的支撑区域分工和承担中心城区功能外溢，需要缩短与中心城区的时空距离。

这段逻辑有问题，高新区明显交通区位更好，未来高铁、市域铁路开通后更便利，怎么会边缘化？

2.3 解决单中心蔓延模式

从空间来看，涪陵基本形成了一城两区五组团的发展格局。但从功能内涵来看，城市主要的公共服务功能、商业服务功能与基础设施建设仍集中在老城区，空间拓展上高新区也无法粘连老城区发展，城市功能未获得更多的投放与布局，致使高新区既不能享受到重大设施带来的充足发展动力，又不能较快完善自身配套。

2.4 永久基本农田对城市拓展的限制

涪陵高新区城市建设、基础设施与公共服务设施日渐完善，拓展区域已布设大量的基础设施，是未来土地征收、成片开发的必然区域。然而该区域也是稳定耕地集中分布地区，城镇建设适宜区与农业生产事宜区高度重叠。用城镇开发边界扣除现状城镇建设用地后，拓展区域耕地占比高达46%，无法采取开天窗的形式避让永久基本农田，开天窗后城镇建设用地将无法利用。

2.5 生态环境保护对城市空间发展影响

高新区是涪陵工业化与城镇化的主战场，城镇扩张与产业建设正处于快速阶段，受高程、水系走廊和长江滨江区域等生态敏感性影响，如何平衡保护与发展，成为限制城市空间拓展的主要问题。

3 发展对策与建议

3.1 提升规模能级，谋划新区发展新路径

认真落实《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》赋予涪陵“强化涪陵对渝东北、渝东南带动功能”的定位，抓住用好战略机遇，绘好一张图、融入双城记、建好经济圈，参与区域竞合、功能承担，在融入中强核提能级，扩容提品质、弥补基础设施和公共服务短板，按照“干5年、看10年、谋划30年”的原则，谋划城市发展新战略、城市空间新格局和城市建设新路径，争取城市空间拓展，借势东西向交通大走廊打造，缩短与重庆中心城区的时空距离，承接中心城区部分功能转移，打造中心城区都市区东向万亿产业带，努力在重庆一区两群协同发展中担当更大使命、实现更大作为。

3.2 寻找战略空间，优化城市空间结构

（1）寻找战略空间，依据涪陵城市向西发展的总体思路，结合发展态势和自然资源禀赋，通过资源环境承载能力和国土空间开发适宜性双评价，选择靠近重庆中心城区且发展机遇良好的义和、李渡作为涪陵城镇化、工业化重点拓展区域，城镇开发中注重留白，保持交织空间和弹性空间。

（2）谋划城市空间新结构，按照最终下达的指标规模，打破传统城市拓展方式，谋划城市空间新结构，使高新区与重庆中心城区的时空距离发生跨越式的变化，成为涪陵的主中心，提高区域交通辐射力。在高新区谋划特色化城市空间网络，在城市内部和周边布局功能完整、规模适宜、品质出众的特色坊镇。

3.3 强化交通枢纽，提升城市开放辐射能级

（1）借势西向高速公路，强化连接重庆中心城区功能核心与涪陵高新区的发展廊道，利用沿江高速北线，构建起连接龙盛城市副中心、江北国际机场T3航站楼、中央公园、悦来国际博览中心、蔡家城市副中心等中心城区节点，并可向西延伸至合川、铜梁的发展廊道。

（2）谋划客运铁路，进一步强化与重庆中心城区的联系。规划渝万高铁、渝宜高铁可实现与中心城区间15min的快速通达。同时利用市域铁路C7线和涪陵城市轨道连接江南老城，形成东西向市郊铁路快线，强化与重庆中心城区的联系，形成东西向带形城市的便捷联系通道。

（3）连接龙头港，延展集疏运大通道。利用长江五桥，形成高新区与龙头港的快速联系，依托广涪铁柳路、渝怀铁路接入国家货运铁路大通道襄渝铁路（至西安）、兰渝铁路（至兰州），使得广安、南充、广元、渝东南、黔东北等地区货物可以快速到达高新区。

3.4 加快现代制造业、服务业发展，提升新区产业能级

围绕“1+2+8+N”科技创新和产业创新体系目标，整合优化重大产业平台，推动制造业高质量发展，打造慧谷湖科创小镇，形成产学研一体、产城景融合的高端科技小镇。培育发展现代化服务业，提升商贸物流发展水平。推动农业高质量发展，建设中国（重庆）国际农产品加工产业园，打造全球（泡）榨菜出口基地。以错位发展模式，营造高品质消费空间，发展人文休闲度假康养。

（1）承接产业发展与转移，培育现代制造业集群发展。重庆目前现代产业以七大主导产业与十大战略新兴产业为核心，高新区能依托自身产业基础，通过配套发展、承担核心分工、预控空间等方式，逐步丰富产业门类。同时，根据对重庆产业向区域转移的空间趋势分析，高新区在装备制造、材料、化工及能源方面将有较大的机会承担大都市区分工，也为自身六大支柱产业注入较强的区域发展动力。

（2）继续壮大提升优势支柱产业，提升区域竞争力。涪陵既有六大支柱产业在区县中具有相当大的优势地位。凭借现有的且具有区域竞争力的支柱产业（化工、食品医药、装备制造、材料、能源产业，不含电子信息），继续做大规模、丰富门类、延伸产业链。一方面要促进本地企业产业链的延伸，技术升级及研发创新；另一方面要利用现有的基础积极承接相关产业转移，壮大和完善各产业链条和产业集群。

（3）依托优势基础，提档升级现代服务。商贸服务业从长街铺到大市场，从区域服务到国际平台，应立足长远，借助优越的综合交通条件和长江经济带对外开放机遇，谋求国际平台的愿景，布局相关功能空间。同时，加快建设以第三方物流为主、竞争力强的现代工业物流园区。从争平台、建网络、引企业三方面同时发力，构建起涪陵现代物流的发展框架，构建长江经济带上游重要的区域物流中心。引导物业企业整合重组，打造一批一流物业管理品牌，扎根涪陵、辐射主城及周边区县，快速融入成渝地区双城经济圈，拓展周边省市物管市场。

3.5 深化绿色发展，保障生态资源可持续开发

深入推进长江经济带发展座谈会以及近期多次重要会议精神，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，树立“山水林田湖草是生命共同体”的思想，从系统工程和全局视野寻求新的生态系统治理之道，统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位全地域全过程开展生态文明建设，对三山两江、溪流、湖泊等进行妥善的保护管控。对农田资源谨慎处理，避免城市混乱零散扩张侵占极具特色的农田景观。坚持面上保护、点上开发，避免城镇空间无序拓展。减少污染，保障三峡库区生态安全。结合自然地形，从“渗、蓄、滞、净、用、排”6个方面，打造完善的海绵城市基础设施，结合市政环卫设施尽可能的减少排入两江的面源污染。同时建立对有污染工业的环保监控机制，空间上适度隔离，措施上多用绿色生态防护植被，尽可能减少工业生产对环境的压力。努力筑牢长江上游重要生态屏障，加快建设山清水秀美丽之地。

3.6 立足宜居宜业，营造高品质生产生活空间

满足人民新期待，增强高新区对人的吸引力、凝聚力、竞争力。

（1）传承传统营城理念，对高新区山水营城格局进行再提升，充分利用高低起伏的地形，随形就势、精巧布局，形成“城-郊-野”三圈层布局的整体规划观。

（2）塑造高新区特色城市风貌，提升城市空间艺术性和视觉品质。营造特色化的乡愁空间，依托李渡老镇等保留下来的传统街巷，通过保护和更新的方式，与新建筑融合、协调，加之部分场景还原和情景演绎，留住乡愁记忆，形成特色景观节点。

（3）营造特色化的城市空间，将城市视作一个大园林，以大尺度造园的手法，通过开发强度和建筑高度控制，加强城市空间的立体多样性、平面协调性、风貌整体性和文脉延续性，提升城市的画面感，多视点、多视角都呈现出美丽的画卷，塑造兼具园林内涵和时代精神的城市空间。

（4）营造特色化的建筑空间，在镇、街、坊等特色区域，引导采用中西合璧、以中为主、古今交融的建筑风格，细致做好单体建筑设计和管控，体现地域特色，展示多元包容、传承文化、面向未来的创新风尚。

4 结语

为者常成，行者常至。高新区规划建设必须依靠坚强的基层党组织引领、依托素质过硬的党员队伍落实，认真贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，要高站位规划，高标准建设。构建国土空间规划引领下城市高质量发展的思路框架,可以结合落实国土空间规划新方向、实施新手段，从规划制定实施需要、城市发展需要两个角度融入、体现“五大发展理念”，实现以“高水平规划”引领高质量发展，强化区域创新功能，增强新区高质量发展内生动力；推进区域协调合作，加强新区高质量发展内外联动；推动空间绿色发展，优化新区高质量发展生态环境；促进空间外向发展,提升新区高质量发展开放活力；提高空间宜居品质，推进新区高质量发展成果共享，实现以国土空间规划引领新区经济社会全领域高质量发展。 当前全国国土空间规划纲要工作已经进入攻坚阶段，我们应当抓住机遇，进一步查漏补缺，优化完善相关内容，让高新区规划建设更加科学、合理、可操作，既能指导保护好绿水青山，也要让绿水青山成为金山银山。