青海省低收入人口现状成因及对策分析

☉ 马钰

为深入贯彻习近平总书记关于兜底保障困难群众基本生活的重要指示批示精神，认真落实党中央国务院关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的决策部署，加快健全低收入人口动态监测和常态化救助帮扶机制，推进分层分类的社会救助体系建设，2021年，民政部在全国范围内安排部署了低收入人口摸底排查和精准认定工作。根据民政部相关统计数据，截至2021年底，全国共认定包括特困、低保、低保边缘和支出型贫困对象在内的城乡低收入人口5800万人，占全国总人口的4.1%。其中，青海省摸排认定低收入人口64.6万人，占全省总人口的10.8%。青海省低保对象人数稳中有增，与其他省份形成鲜明对比。

成因分析

家庭收入和支出是认定低收入人口的重要指标，收入低与支出大是低收入人口的重要特点，而青海省城乡居民收入低与支出大的现状是由特殊的省情实际决定的。

（一）经济发展滞后与发展不平衡相叠加。由于地理和历史等多方面原因，青海省经济发展相对落后。2021年，青海省GDP排名全国第30位，人均GDP为全国平均水平的70%。同时，青海省内各地区间经济发展也不平衡，省会西宁对人才、资金等各种资源要素具有强大吸附力，对省内其他地区形成虹吸效应，造成区域发展差距明显，进一步加剧了城乡居民收入差距。“十三五”期间，青海省城乡居民人均可支配收入差距从1.81万元扩大到2.32万元。部分地区为提高农村居民的收入水平，加大了农村地区社会救助覆盖面，导致低收入人口数量增加。

（二）自然环境恶劣与生态环境脆弱相重叠。青海省大部分地区地处高寒、缺氧地带，慢性病、地方病发病率和患病率相对较高，群众看病就医负担较重。东部干旱山区地处黄土高原与青藏高原过渡地带，山大沟深、干旱缺水，虽然已全面实现了脱贫摘帽，但产业培育难度大，农牧民抵御风险能力有待提升。同时，青海地处地球第三极的青藏高原，是“三江之源”“中华水塔”，是北半球乃至全球气候变化的敏感区和启动区，是全球生态系统的调节器和稳定器，生态环境极度脆弱。青海省摒弃以往过度依赖自然资源的发展模式，但一些地区转型发展尚未完成，间接影响到群众增收致富。

（三）人口增长率高与文化素质较低相交织。在青海一些边远地区，仍有相当一部分家庭深受“重男轻女”等传统生育观念影响，人口结构不合理问题较为明显 。其中，少数贫困家庭“等、靠、要”思想严重，脱贫致富内生动力不足，贫困代际传递尚未得到根本扭转。根据2021年底数据，青海省低保家庭平均人口数为3.46人（不含单人保），远高于全国平均水平的2.62人。同时，由于部分地区教育设施相对短缺、师资力量较为薄弱、教学水平不高，教育发展相对滞后，导致部分劳动人口文化素质不高，就业技能较为缺乏，难以通过稳定就业实现持续增收。

（四）收入水平较低与生活成本高企相作用。2021年，青海省城乡居民人均可支配收入分别达到3.77万元和1.36万元，分别占全国城乡居民人均可支配收入的80%和72%，在全国排名分别为第25位和第29位；城乡居民人均消费支出分别达到2.45万元和1.33万元，分别占全国城乡居民人均消费支出的81%和84%，在全国排名分别为第16位和第22位。受疫情冲击、物流成本上涨等多重因素影响，近年来青海省内物价涨幅较大，特别是畜肉类价格在2020年涨幅明显，对于生活在高寒地区，长期以牛、羊等肉类为主食的群众造成了一定影响。

救助体系短板

（一）城乡不平衡问题仍然存在。从城乡角度分析，青海省排查认定的低收入人口中，城乡低收入人口在城乡居民人口中的占比分别为2.92%和15.76%，农村低收入人口占比是城市的5.4倍；城乡低保对象在城乡居民人口中的占比分别为2.41%和8.09%，农村低保对象占比是城市的3.36倍；城乡低保边缘家庭人口在城乡居民人口中的占比分别为1.69%和7.22%，农村低保边缘家庭人口占比是城市的4.27倍。随着青海省城市化进程不断加快，城市辐射带动农村的能力有待进一步增强，城乡发展不平衡、不充分的矛盾短期内仍然存在，进而影响城乡社会救助政策的合理统筹。

（二）相关配套救助政策有待完善。乡村振兴战略全面启动后，民政部门承担了低保对象、特困供养对象、低保边缘对象、支出型贫困对象在内的低收入人口的精准认定和常态化救助帮扶工作。截至目前，青海省对于低保边缘家庭因病因学导致的生活困难，都是通过将其中的重度残疾人、重病患者和大学生等特殊群体参照“单人户”纳入低保的方式开展救助，并辅助以部分的医疗救助和教育救助等专项救助政策，对有效解决低保边缘家庭实际生活困难作用还不充分，针对低保边缘家庭的整体性救助政策有待进一步完善。

（三）部分救助供给与需求脱节。在救助标准设定方面，目前城乡低保标准依然延续参照本地区上年人均可支配收入或人均消费支出增幅的方式设定，低保标准设定的科学性还有待提升。在救助制度设定方面，集中供养存在服务项目较为单一、服务水平有待提升等问题，难以满足部分特困供养对象的需求。同时，部分身体失能低保对象赡、扶养人不能履行赡、扶养义务，但又因不符合政策要求无法享受到集中供养服务。

对策建议

（一）以“智慧民政”建设为引领，持续提高救助对象瞄准精度。加快推进“智慧民政”数字信息化工程，在不断提升现有社会救助信息系统功能基础上，着手搭建低收入人口动态监测信息平台，加强数据横向汇聚和纵向贯通，通过加快推进互联网、大数据、人工智能技术和社会救助工作的深度融合，强化信息平台监测预警能力，进一步提高救助对象瞄准精度，实现困难群众主动发现、精准认定、动态监测、长效帮扶，坚决守住不发生规模性返贫底线，为巩固拓展脱贫攻坚成果作出民政贡献。

（二）以困难群众救助需求为导向，健全社会救助体系。着眼全面建成社会主义现代化强国的新要求，以困难群众救助需求为导向，建立健全以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充的分层分类的救助体系，加快构建以政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局。做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，建立低保等社会救助标准动态调整机制，着力补齐低保边缘家庭救助政策短板，积极发展服务类社会救助，持续开展社会救助创新试点，不断提升救助服务能力和保障水平，切实满足困难群众多样化救助需求，为全面实施乡村振兴战略作出民政贡献。

（三）以低保城乡一体化试点为抓手，逐步推动社会救助城乡统筹。通过积极推进最低生活保障城乡一体化试点工作，在提升农村低保对象补助水平的同时，进一步完善最低生活保障城乡一体化的管理体制和运行机制，着力打破城乡低保在制度、标准、流程等多方面的二元壁垒，并将试点成果适时向低保边缘家庭、支出型贫困家庭拓展，更大程度上实现城乡公共服务的均等化，切实解决社会救助城乡发展不平衡的矛盾，确保城乡困难群众共享改革发展成果，为努力推进共同富裕作出民政贡献。