中美污染场地治理责任分摊制度的比较研究

翁孙哲（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

在我国经济发展过程中，由于土壤受污染而形成的污染场地在不同地区已不同程度存在。污染场地治理费用庞大，如果由政府动用公共财政进行治理，将会对政府造成巨大的负担。2018 年中办国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》明确政府在治理生态环境后可以向责任主体进行追偿，而我国《土壤污染防治法》并没有对此作出规定。在许多情形下，污染场地存在多个责任主体，各责任主体间到底是承担连带责任还是按份责任，也曾引发争论[1]。如果责任主体承担连带责任，能否以及如何向其他责任主体追偿，不仅关系到政府能否进行追偿资金，也关系到污染场地的顺利治理。

由于场地污染造成的身体健康与人身安全问题一度成为美国社会关注的焦点，为治理场地污染，保护民众生命健康和环境安全，美国制定了《超级基金法》,该法成为世界范围内土壤污染治理方面特色鲜明的法律。其规定责任主体的范围较为宽泛，包括：（1）设施或船舶的所有者或经营者；（2）危险废弃物在设施中处置时，该设施的所有者或经营者；（3）通过合同、协议等方式安排来对设施中的危险废弃物进行处理或处置的人或者实体；（4）接受且运输危险废弃物到处理或处置设施中的个人或者实体[2]。根据《超级基金法》101 条（a）款第三项规定，政府也有可能成为与私人一样的责任主体[3]。在司法实践中，贷款人也一度成为责任主体，引起了他们的强烈质疑[4]。

一、现状分析：我国污染场地治理责任分摊制度的得失

（一）我国污染场地治理责任分摊制度的经验

我国《土壤污染防治法》自2019 年1 月1日起施行，该法并没有明确规定数个责任主体之间要承担连带责任。但是，我国原《侵权责任法》第8 条、第10 条、第11 条以及《民法典》第1168 条、第1170 条、第1171 条都明确规定了连带责任。我国新《环境保护法》于2015 年1 月1 日起施行，该法第64 条规定了原《侵权责任法》的规定可以适用于环境污染与生态破坏的场景。《民法典》将生态破坏责任纳入侵权责任编，并且在第1231 条对环境污染责任和生态破坏责任分担的标准作了规定，赋予国家规定的机关或法律规定的组织提起环境公益诉讼，让侵权人承担责任。

一些法院在土壤污染治理责任纠纷的案件中，直接适用连带责任。在“中国生物多样性保护与绿色发展基金会浙江富邦集团有限公司环境污染责任纠纷”①（2018）浙民终1015 号。案中，法院认为“二企业对于实施本案填埋污泥污染环境的行为，并放任污染环境的损害结果进一步扩大，具有主观上的共同认识”，所以依据原《侵权责任法》第8 条承担连带责任。在“柳州市柳北区长塘镇青茅村民委员会与陈行基黄志胜水污染责任纠纷”②（2018）浙民终1015 号。案中，被告之间没有共同故意，但均存在外排废水氨氮、总氮，超标造成原告农田水质污染的后果，依据原《侵权责任法》第11 条承担连带责任。

《民法典》在第519 条规定连带债务人的追偿权。法院在涉及土壤污染的多个责任主体承担连带责任中，也明确了连带责任人可以向其他责任人追偿。在“惠州市惠阳区环境保护局与赵荣燕等环境污染责任纠纷”③（2015）惠中法民一终字第1021 号。案中，法院指明“龙岩市曹溪联合运输有限公司在承担本判项确定的义务后，有权向赵荣燕、厦门金道通货运有限公司追偿。”在“山东省环境保护厅与山东金诚重油化工有限公司等土壤污染责任纠纷”案④（2017）鲁01 民初1467 号。中，在各方主体对两种危险废液的污染范围、污染程度、损害行为及其与损害后果之间的因果关系意见不一的情形下，法院直接让一方责任主体承担80%责任，另一方责任主体承担20%责任。

（二）我国污染场地治理责任分摊制度存在的问题

1.《土壤污染防治法》缺乏对多个责任人责任承担的规定

《土壤污染防治法》缺乏关于数人间责任承担的规定,存在以下局限: 数个责任人基于共同故意或任何一方的行为足以造成全部损害，如果一些责任主体缺乏资金，政府无法让有资金实力的一方承担主体责任，因为其对自身的责任份额持不同意见，会延误污染场地的治理，同时也会增加政府的财政负担。在政府要求数个责任人共同进行治理时，基于对责任性质与责任份额认识上的争议，数个责任人间极易发生推诿与扯皮，影响污染场地治理的成效。

2.关于风险责任的规定不明确

依据《土壤污染防治法》第45 条的规定，虽然在土地使用权人没有排污行为，但在无法认定土壤污染责任人的场合下，其要承担治理修复责任。但是如果土壤污染是在《土壤污染防治法》实施前就已经存在或产生，即使污染的状态持续到该法实施后，那么在无法认定土壤污染责任人的场合下，土地使用权人可以申请土壤污染防治基金来进行治理修复。如此规定能减少土地使用权人的负担，实现公平。但是也存在以下问题，如何理解“无法认定”，是否包括责任主体确定但已经注销或无法查找的情形，这种情形下，土地使用权人并非排污者，甚至其获得土地使用权时没有考虑土壤污染的治理问题。如果土地使用权人没有治理义务，那么土壤污染的问题将会无法解决。因此从土壤污染防治法的立法目的出发，对“无法认定”应做扩张解释，土地使用权人治理后无法向责任人追偿，只能申请防治基金，可能存在无法全部收回治理费用的情形，法律将风险责任配置给土地使用权人。

3.没有具体规定政府与责任主体磋商的效力

我国《生态环境损害赔偿制度改革方案》已经实施，该方案规定了政府与责任主体就责任问题与修复进行磋商，由责任主体进行生态环境损害的修复与治理。该方案实施以来，一些地方已经进行了磋商的具体实践，这些案件中的责任主体数量是以一个居多，即使存在两个以上的责任主体，也是所有责任主体都参与磋商的程序。因此没有考虑到政府与部分责任主体磋商的情形，以及没有参与磋商的责任主体的权利保护问题。如果启动磋商程序，已经参与磋商的责任主体可能承担的治理费用少于其责任比例，那么没有参与磋商的责任主体就可能要承担超过其责任比例的份额。在一些情形下，土壤污染或生态破坏是由多个主体间存在共同过错或者虽没有意思联络，但其行为共同结合造成损害后果，要承担连带责任。因此政府要求没有参与磋商主体承担连带责任，连带责任人能否向已经参与磋商的责任主体寻求分摊？也就是说，磋商能否使磋商主体对抗其他责任主体的分摊请求权。我国原《侵权责任法》和《民法典》规定，法院在分摊责任时，可以考虑排放污染物的种类、排放量等因素确定，没有将磋商作为影响分摊的因素。但是磋商将体现责任主体与政府的合作态度，有利于减少双方浪费在诉讼上的资源，应该将其作为分摊需要考虑的因素。

二、他山之石：美国污染场地治理责任的分摊经验

（一）《超级基金法》中的分摊请求权

美国《超级基金法》113 条（f）款（1）项规定，任何人可以在《超级基金法》107 条（a）款或者106 条下的任何民事诉讼期间或者之后向《超级基金法》下的任何其他责任主体寻求分摊，该诉讼请求权要根据该节和联邦民事程序提起，并由联邦法管辖①AMW Materials Testing，Inc.v.Town of Babylon，（584 F.3d 436，2nd Cir.2009) .。为了解决这些分摊请求权，法院可以适当地使用衡平因素在责任当事人之间进行分摊。但是这节中的规定并没有削减任何人在没有《超级基金法》107 条（a）款或者106 条下的民事诉讼的情形下提起分摊诉讼的权利[5]。根据106 条提起的民事诉讼是指,政府与责任主体达成清理场地的和解,该和解需要提交到法院批准；根据107 条（a）款，联邦政府自己治理后向责任主体提起追偿费用之诉。

污染场地本身可能存在多个责任主体，实践中并没有统一的标准在责任主体间划定责任份额，有法院采用平均分摊法，让每个责任主体承担相同责任的比例；也有法院采用戈尔因素，戈尔因素是在《超级基金法》修正案的草案中出现，由参议员戈尔所提出，但是最终并没有被立法采纳。戈尔因素包括：所涉及的危险废弃物的数量；各方当事人参与到危险废弃物生产、处置、运输、处理、储存中的程度；当事人能够证明他们对于危险废物排放、释放、处置的贡献区别于其他所有污染的能力；所涉及的危险废弃物毒性的程度；在考虑到危险废弃物的特征时当事人对于危险废弃物所施加的注意程度；当事人参与联邦、州和地方政府在阻止任何对公共健康或环境损害的合作程度[6]。法官Ernest C.Torres 提出的4 个要素在关于分摊的案件中也被广泛使用：“①清理费用归因于某一责任主体负有责任的废弃物的程序；②当事人可归责性的程度；③当事人从危险废弃物的处理中获益的程度；④当事人支付其责任份额的能力。”[7]虽然该标准考虑的因素并没有戈尔因素那么周全，但是将当事人从危险废弃物的处理中获益的程度作为考虑的因素具有一定的合理性。

（二）阻却分摊请求权的因素

1.特殊主体免责减少可寻求分摊的对象

（1）善意的未来购买者的免责

美国《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》规定“善意的未来购买者”免责。该规定是为了减轻污染场地的潜在购买者的责任，促进污染场地的交易，提高资源使用的效率。在个人购买土地时，已经知晓污染的存在，但是由于符合特定的标准，遵守特定的程序①这些标准和程序包括：设施的所有者或营运者获得土地前，所有的危险废弃物的处理都已经存在；在获得所有权时，所有适当的调查都已经存在；在发现危险废弃物的当时，所有者或营运者提供了法律所要求的通知；购买方行使了适当的注意，采取合理的措施来阻止排放或阻止危险废弃物继续侵害人类或环境；所有者或营运者完全遵守反应行动；所有者或营运者完全遵守制度控制；所有者或营运者完全遵守信息要求；所有者或营运者对反应费用没有责任或不隶属于对反应行动负责的人。，而能够抗辩。[8]由于所有合理的调查是比较关键的，该法授权环境保护署颁布一项规则来定义所有合理的调查，环保署于2005 年10 月1 日正式颁布了该项规则。免除善意的未来购买者责任，有利于土地资产的交易，盘活土地资源，提高资源配置的效率。

在美国司法实践中，原告提起分摊之诉，被告因“善意的未来购买者”身份获得免责的案例较少。在3000 E.Imperial,L.L.C.v.Robertshaw Controls Co.案中，法院认为，由于购买者Imperial 在发现危险废弃物后不久就清空了地下储油罐，Imperial 已经采取了合理的步骤来阻止危险废弃物的任何继续排放以及阻止其将来的排放，因此其符合善意的未来购买者的免责条件。”[9]在SPS Limited Partnership LLLP v.Sparrows Point,LLC 案中，作为被告之一的善意的未来购买者受到法院支持，因为其在购买场地时已经对场地进行了评估，并与马里兰州环保署与美国环保署达成了和解，已经遵守了相关义务。

（2）与污染源相邻的不动产所有者的免责

《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》规定当土地所有者购买土地后，土地污染是毗邻的土地所有者造成而非由其他人造成时，购买者可以获得责任抗辩，但是需要满足以下等8个条件：“①当事人（购买方）没有引起“贡献”或同意危险废弃物的排放或处理；……③购买方在土地上已经进行了适当的注意，采取合理的步骤来阻止继续排放或将来排放；并且组织或限制人群暴露于危险废弃物；④在购买土地的当时，购买方并不知晓或者没有合理的理由知晓邻近土地被污染；⑤购买方完全遵从环保署对其进行反应行动或者为自然资源的治理提供援助或进入场地提供便利；……。”[8]实践中，如果当事人满足这些条件，就能获得免责。Wilson Rd.Dev.Corp.v.Fronabarger Concreters.②Wilson Rd.Dev.Corp.v.Fronabarger Concreters.971 F.Supp.2d 912 (E.D.Mo.2013).案是司法实践中少有的法院支持与污染源相邻的不动产所有者免责案例：因为在《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》实施以后，当事人为了减少承担《超级基金法》责任的风险，事先都尽量符合上述8 个条件，因而由于违反上述条件而进入司法程序的案件不多。

（3）轻微责任主体的免责

实践中，一些责任主体排放的危险废弃物在数量上相当有限，而《超级基金法》中实行连带责任，但让这些责任主体承担连带责任将会造成巨大的不公。《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》规定,如果责任主体处理液体固体污染物的行为发生在2001 年4 月1 日以前，并且其排放的、固体污染物少于200 磅或者液体污染物少于110 加仑，那么其可以援引轻微责任主体免责的规定主张免责。

但是,即使责任主体排放的液体或固体污染物的数量符合免责标准,但是出现诸如“该危险物质能或已经招致反应措施费用或者自然资源恢复费用的显著部分、或该主体阻止治理行动”等情形时[10]，是不能免责的。

2.责任主体与政府之间和解的阻却效果

如果一些责任主体已经同美国政府达成和解协议，根据《超级基金法》的规定，和解者能免于其他责任主体对其提起的分摊请求权。《超级基金法》规定了以司法同意令形式批准的和解、行政性和解和微量和解。如果美国政府与责任主体协商，由责任主体开展污染场地的治理工作，它们之间达成的和解需要经过法院以司法同意令形式批准，责任主体在治理后可以对其他责任主体寻求分摊。美国环保署代表美国政府进行污染场地的治理，就治理费用可以与责任主体达成行政性和解，如果和解的治理费用超过50 万美元，须获得美国司法部的批准。

同时微量和解条款鼓励政府与责任主体快速和解，如果政府认为符合以下3 个条件便能够与责任主体达成微量和解：（1）和解具有可行性和符合公共利益的前提下，与微量责任主体和解。（2）和解数额只构成场地的治理费用的极小部分。（3）责任主体的物质与设施中的其他物质相比较，下述两者都是最少的：①该责任主体“贡献”的危险物质的数量；②该责任主体“贡献”的物质的毒性或其他危险效果。①Avnet,Inc.v.Allied-Signal,Inc.825.F.SUPP.1132(D.R.L1992).达成和解后，环保署有权要求其他责任主体放弃对该和解者提起分摊之诉，这种放弃具有强制性的，除非环保署发现该种放弃不公平。该条并没有规定废弃物的精确数量以指导环保署来认定微量责任主体，而是由环保署根据具体情况进行自由裁量。此外不论是行政和解还是微量和解，责任主体都需要向政府支付治理费用。

为鼓励和解，责任主体支付的和解数额要可能小于其对污染的“贡献”，在原告寻求分摊的过程中，由于部分被告已经同政府和解，那么没有参与和解的其他所有被告承担的数额要根据和解的情况相应减少，但减少的部分究竟为和解协议确定的数额（实数扣除法）还是参与和解责任主体本来应当承担的责任额（责任比例法），对此实践中有不同的认识。少数法院采用实数扣除法，认为其有利于促进和解，因此更符合立法本意。U.S.V.Cannons Engineering Corp.一案是采用实数扣除法的典型案例。法院认为采用实数扣除法虽然会导致和解者与非和解者之间责任承担的不公平，但是这种不公平分担是为了促进更快地和解，其后果本身是立法计划的一部分。并且即使非和解者承担了超过其责任比例的数额，它们也无权向和解者寻求分摊。②899.F2d 92(1st Cir.1990).在U.S.v.Keystone Sanitation Co.,Inc.案中，共有数百个微量责任主体，但其中46%的责任主体每人仅排放不到千分之一的废弃物。美国政府与近两百位责任主体达成和解，每位责任主体仅需支付一美元。虽然这种和解引起主要责任主体的反对，他们认为这种责任分担并没有建立在比较过错的基础上，但是法院认可了这种和解。

但是更多的法院采用责任比例法，责任比例法相较于实数扣除法，对没有参与和解的责任人更加公平。在实数扣除模式下，没有参与和解的责任人要承担超过其责任比例的份额，这无异于对不参与和解的当事人的惩罚，但是没有参与和解的责任人之所以不愿意和解，其原因就在于没有参与和解的责任人可能对于是否应当承担责任以及责任比例存在不同看法，而希望通过诉讼来解决。若因此多承担责任比例，不符合公平正义，但责任比例法避免了此类不公平的情形。

3.分摊请求权行使主体也应承担部分孤儿份额

在一些情形下，环境损害是由多个污染物混合并经历多年积累后形成的，在这期间，责任主体消失或者注销也是常态。一是经营期限届满并经过清算后的公司注销；二是由于违法被吊销营业执照，从而注销；三是由于破产而注销；四是一人公司的股东死亡，从而使公司无法经营而注销。在这些公司注销以后出现的污染场地的治理责任问题，责任主体已经并不存在。对于由于破产、已经不存在或注销等原因，致使无法确定或寻找该责任主体以及责任主体没有赔偿能力而产生的无法支付赔偿的责任份额，在美国法律上被称之为孤儿份额[11]。在分摊请求权的诉讼中，对于孤儿份额如何分摊，实践中有不同的做法，并存在较大争议。

在United states v.Atlantic research corporation案中，法院直接要求被告承担连带责任，此时孤儿份额就由被告承担。在Gould，Inc.v.A&M Battery &Tire Service 案中，法院认为，原告提起的诉讼为113 条（f）款的分摊请求权，被告仅对他们自己造成的损害份额承担相应的分摊责任[12]。该案是《超级基金法》中原告承担孤儿份额的典型案例。在United States v.Kramer 案中，法院认为：应对在所有责任主体中衡平分摊孤儿份额的做法给予尊重的理念，并且在法律上衡平法上没有理由被排除。①U.S.v.Keystone Sanitation Co.,Inc.在《超级基金法》的关于孤儿份额的承担的司法实践中，孤儿份额在原被告间进行分摊被多数法院认可。

三、分析与启示：对美国污染场地治理责任分摊制度的评价

（一）注重连带责任法理基础的多元化

侵权法领域责任主体承担连带责任是基于以下理由，数个责任主体间基于共同故意或者存在共同过失；数个责任主体之间上不存在共同故意或过失，但其中任何一个主体的行为都足以造成全部损害，或者虽然数个行为中的任何一个都可能成损害，但并非所有责任主体的独立行为均实际造成了损害，而究竟其中哪个或哪几个行为与损害结果有因果关系无法确定②United States v.Kramer,757 F.Supp.397 (D.N.J.1991).。可见，侵权法上的连带责任主要基于主观上的过错以及客观上的行为与损害后果间的关系确定。如前所述，虽然我国原《侵权责任法》等法律本身对数个责任主体造成土壤污染是否承担连带责任规定不明，但是在适用连带责任的场合，法院主要还是依据侵权法有关共同侵权以及无意思联络数人侵权的相关规定。

但是《超级基金法》中的连带责任并不仅仅基于数个责任主体间存在上述侵权的理由，该法中同时规定了行为责任和状态责任。“行为责任是基于污染行为人的行为而承担的责任，它体现了污染者负担原则。”[13]《超级基金法》法中的经营者、安排者都需要承担行为责任。由于《超级基金法》规定了宽泛的责任主体，土地等设施或者存活的所有者，即使没有排放废弃物或者介入到废弃物的生产经营中，但由于其对土地事实上的管领力，有义务去防止土壤受污染，如果没有尽到此种义务，也应承担责任。与行为责任相比，状态责任更是一种消极责任。“状态责任的原理，系基于财政权之社会义务，指责任人在享受物的财产上的利益同时，也应承担物使用造成的风险，所产生之公法上义务”[14]而由土地权利人在一定条件下承担的责任是状态责任。所有者也会基于其身份而承担连带责任，这种连带责任的基础在于公共政策。

（二）注重最终责任承担上的公平

政府要求任何责任主体进行污染场地的治理，或者政府自己进行治理后向其他责任主体提起追偿之诉。自《超级基金法》实施以来，在政府向责任主体追偿治理费用的诉讼中，虽然在个别案件中，法院没有让数个责任主体承担连带责任，但法院适用连带责任是主流趋势[1]。某一责任主体在支付全部赔偿责任后，就超过其责任比例的份额向其他责任主体寻求分摊，责任主体既可能承担最终责任，也可能承担风险责任。承担最终责任就是说每一责任主体都承担与其责任比例相应的份额。而风险责任是指连带责任人在支付全部赔偿后，就超过其自身责任比例的部分，无法向其他责任主体追偿[15]。侵权法上，在受害人与致害人的双方关系结构中，风险责任最终有由致害人承担，较之由受害人承担，更能实现侵权损害填补的功能，也能实现侵权法的威慑功能。

在《超级基金法》的实践中，由于和解能对抗其他责任主体的分摊请求权，那么进行场地修复治理的和解者就不能向前述主体行使分摊请求权，使其可能承担风险责任。这种风险责任具有现实基础，比起由政府用公共资金来承担风险责任，责任主体承担更加符合分配正义，大多数责任主体本身是污染的生产者或与生产者关系密切。如果不承担风险责任，进行场地治理的责任主体就会产生不控制治理费用的逆向激励，使治理费用大大增加，最后由政府买单，不利于节约政府的资金。

在最终责任的承担上，对于孤儿份额，由于已经无法确定其责任主体，需要在分摊诉讼的原告与被告间进行分担，那么不仅分摊请求权人需要承担超过其责任比例的数额，作为被告其他责任主体也可能需要承担超过其责任比例的数额，如果孤儿份额比例不小，对这些主体而言将是不小的负担。但是如前所述，由所有原被告共同承担责任份额比让原告或被告单独承担更能体现分配正义。

（三）注重和解对分摊的影响

美国《超级基金法》规定和解可以免除其他责任主体的分摊请求权，这么做的目的是为了鼓励当事人积极和解，迅速解决争议，但和解会对非和解者产生不利影响，为此需要对非和解者的程序权利进行保障。在我国一些地方的生态环境损害赔偿磋商方案中，不允许赔偿权利人处分，如果存在多个责任主体时，部分责任主体选择磋商，部分责任主体没有进行磋商，我国目前并没有规定磋商对最终责任分担的影响。

四、路径选择：我国污染场地治理分摊制度的完善

（一）应在《土壤污染防治法》中确立分摊制度

如前所述，分摊制度在我国污染场地治理中有所实践，但是为了更好地界定责任，实现公平，应当在《土壤污染防治法》中规定连带责任与分摊制度。在数个行为人造成土壤污染的情形下，应当承认在一些具体情况下，直接让数个责任主体中的任何一个承担连带责任，能够减少政府在认定责任与责任比例上所耗费的时间与资源，也能减少责任人之间的冲突，及时进行土壤污染的治理，保护环境安全。虽然在连带责任中，一些责任人承担超过其责任比例的份额，但是有其合理性，不仅这与其行为间的关系，而且还在于在特定情形下，环境的安全价值高于责任人间承担责任的公平价值。

如果说按份责任主体可以按照排放污染物的种类和排放量承担相应的责任，但是在连带责任下，如何实现责任主体内部的公平也是不容忽视的问题。在连带责任下，任何责任主体支付了全部的治理费用后，应该享有向其他责任主体寻求分摊的权利。美国污染场地责任主体分摊请求权的行使，一方面能减轻其最终责任，同时由于分摊请求权的存在，责任主体也有积极性履行政府要求治理的命令，提高污染场地的治理效率。不仅在美国，德国等国的土壤污染防治法中也规定了分摊请求权。我国还应当在《土壤污染防治法》中列明进行分摊的标准，为各方责任主体提供明确地指引，美国《超级基金法》本身没有规定具体分摊的标准，而戈尔因素没有被立法吸收，但法院还是积极地参考这些因素，因为这些因素可操作性比较强。

《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定了行政磋商制度，政府可以与责任主体就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题进行磋商。如果磋商责任主体明确进行修复，在存在多个责任主体的情形下，进行修复的责任主体若承担多于其责任比例的份额，也应明确赋予其分摊请求权。

（二）明确部分特殊主体可以对抗分摊请求权

通过生态环境损害赔偿磋商由责任主体进行修复，一方面能够有利于政府更快地收回资金，减轻政府的财政压力；另一方面也有利于在政府和责任主体间形成合作的氛围，污染场地修复的顺利开展。但是目前《生态环境损害赔偿制度改革方案》对于磋商规定较为简略，如果在政府修复后进行磋商，为了鼓励双方磋商，责任主体应支付的赔偿是否可以小于其责任比例？但存在多个责任主体的情形下，是否意味着其他责任主体要多承担责任？在我国也存在数个责任主体共同造成污染，他们可能需要承担连带责任。为了更好地吸引责任主体进行磋商，我国同样可以规定已经参与磋商的责任主体，可以对抗没有参与磋商的责任主体分摊请求权的行使。这种情况在我国存在具有客观基础，《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。由于磋商与生态环境损害赔偿诉讼两种程序的独立性，法院可以不考虑磋商的内容，而让责任主体承担连带责任。对于其内部的责任分担，告知其另行起诉。此时已经参与磋商的责任主体就不应再成为被告。

（三）完善所有责任主体对无法受偿份额的分担机制

对于部分责任主体已经不存在的情形下责任承担问题，目前我国法律规定并不完善。虽然我国环保部于2012 年印发的《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》中规定：“造成场地污染的单位已经终止的，由所在地县级以上地方人民政府依法承担相关责任”，《土壤污染防治法》规定此种情况，可以使用土壤污染防治基金。存在多个责任主体时，当其中一个或几个责任主体已经终止，对于已经终止的责任主体的责任份额由谁承担，法律法规并没有明确。多个责任主体共同造成场地污染的情况在我国并不罕见，如果让政府承担这些责任主体的治理费用，实际上是让全体纳税人替这些违法主体买单，会给这些责任主体带来消极的暗示，即污染环境不用担责。并且政府用于治理污染场地的资金本身十分有限，而承担无法受偿份额意味着更大的支出，使原本资金不足的政府在环境治理中“捉襟见肘”，不利于环境损害的治理和生态文明的建设。美国司法对“孤儿份额”的分担已有了许多实例，其中“孤儿份额”在原被告间分担是主流。让所有责任主体承担孤儿份额，客观上有助于所有责任主体相互监督，减少违法排放的可能性。