自然资源资产离任审计的思考

王静芳 宜良县第一人民医院

引言

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。其目的是让领导干部在任职期间能树立正确的科学发展观、政绩观，做好环境保护和资源节约工作，贯彻落实可持续发展战略。做好领导干部自然资源资产离任审计相关工作，能进一步深化、拓展和丰富经济责任审计方式和内容，充分发挥审计在推进生态文明建设中的作用，对于促进领导干部牢固树立生态政绩观，具有十分重要的意义。

一、自然资源资产概念与类型

（一）自然资源资产

当前，领导干部自然资源资产离任审计即将进行试探性工作，那么何为自然资源资产是我们审计人员应学习和掌握的基本要素，否则无法开展审计工作。自然资源资产主要是指那些以自然形态为存在形式的物质资产。作为自然资源资产的主要条件有：第一，稀缺性。自然资源作为自然资源资产的核心要素就是稀缺性，对于那些不具备稀缺性的自然资源来说，从严格意义上讲，不能将其划归到自然资源资产的范畴中。第二，经济性。自然资源具有一定的经济价值，经济价值具有较强的评价性，可以在市场上得以快速实现。第三，明确产权主体。假如产权主体比较模糊，就会使得自然资源资产出现被过度开发的情况，导致各项效益出现了不同程度的流失。第四，产权边界清晰。要想使资产权益的清晰度得到保证，就要真正地实现边界清晰，促使权益得以真正实现。

（二）自然资源资产类型

1.以自然资源资产的实物性为依据来开展划分工作，其所包含的类型有综合性资源资产、矿产资源资产、土地资源资产、生物资源资产等。

2.以自然资源资产的使用性为依据进行划分，其主要的类型有非公益性资源资产、公益性资源资产和准公益性资源资产等。

3.按自然资源资产的主体性质。可分为国家所有、集体所有、私有、共有（混合所有）自然资源资产。

审计人员只有在全面掌握自然资源资产的内涵与分类以及其他属性的基础上，才能顺利开展审计工作，从而把领导干部自然资源资产离任审计工作推向一个新的台阶。

二、领导干部自然资源资产离任审计工作的必要性

随着社会经济的不断发展，经济增长是人类社会发展的必然产物，人们在获取经济利益的同时，一部分人为求得最大化的经济利益，掠夺性地对国家自然资源进行开发、利用和损毁，同时对环境造成严重污染，导致生态平衡和人类生存环境受到不利影响。做好自然资源资产管理工作和环境保护工作，已经成了一种发展的共识。领导干部自然资源资产离任审计工作的开展十分必要，因为在对自然资源进行开发利用或其他项目的立项决策时，能作出重大决策的往往是党政主要领导干部，领导干部对项目决策的科学性与合理性直接关系到自然资源的节约和环境保护。因此，认真落实领导干部自然资源资产离任审计工作，从源头上制止危害自然资源和环境保护的行为发生。

三、当前开展领导干部自然资源资产离任审计工作存在的问题

（一）制度法规不完善

完善健全的法律法规是顺利开展审计工作的重要保障，虽然中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，方案提出，审计试点期间，地方各级党委和政府的重要领导全部都是审计的对象。在开展审计试点工作时，要以生态环境保护工作的重点内容、自然资源资产特征和各地主体功能区定位为依据，对审计工作的重点内容做到不断地明确，注重提升整个组织实施过程的针对性。在审计方案制定的过程中，合理地掌握审计工作的重难点内容和具体工作内容。开展审计工作包含的重点领域比较多，最为常见的有森林资源、水资源和土地资源等，对这些内容给予高度的重视，结合主管部门的指导体系，使用必要的手段来核实相关信息，显著提升审计工作的时效性。有些主管部门的指标管理体系不够健全，受各种客观因素的影响，使得审计工作开展起来困难重重，无法客观公正地评价领导干部任职期间针对生态环境保护责任落实情况和自然资源资产管理情况所取得的成效，不能准确地鉴定领导干部应该承担的责任。当领导干部的行为危害到生态环境安全和自然资源资产管理安全时，国家在制定决策时，无法规依据进行约束，如在审计工作中发现领导干部有违规行为时，没有具体的处理处罚依据，使审计查出的问题难以落实，从而失去审计的意义。

（二）缺乏专业的审计人员、数量及经费受限的问题

1.缺乏熟悉自然资源资产审计人员的问题

我国的审计工作人员多为财务会计及工程造价背景，面对内容广泛的自然资源资产审计是陌生的，不具备合理分析自然资源资产相关信息的能力。出具的审计报告难以客观真实地反映审计的内容，使审计质量受到一定影响。

2.审计人员编制受限、人少事多的问题

我国的自然资源资产种类繁多、涉及面广，审计调查、取证时需要投入大量的人力物力，各级审计机构现有的人员远远不够，加之领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计是相互联系的，不能分离的，一个领导干部离任后，在对经济责任审计时，同时就进行自然资源资产离任审计。但各级党委讨论任免干部是一项保密性很强的工作，即有无计划性和不确定性，在干部任免结果公布之前是无人知晓的，任免结束后，组织部门交办的经济责任审计项目一般总是成批量的，其中有的部门领导任职时间长，最长时间能够达到五年以上，还有的达到了十年之久，使得审计期间的跨度非常大，受业务量增加、人员变化和政策制度改变等因素的影响，加之还存在突击性经济责任审计与计划性安排审计项目冲突，时间紧张，任务繁重，导致自然资源资产离任审计与经济责任审计质量难以保障。

3.审计经费紧缺

对于领导干部自然资源资产离任审计工作来说，属于新出现的工作内容，当前属审计试点期，由于缺乏熟悉业务的审计人员，要想使审计工作顺利开展，提升领导干部自然资源资产离任审计工作的效率，就必然要聘请相关部门的专业技术人员参与审计，外聘人员时就需支付一定报酬，但各级地方审计机关都存在经费不足的问题，严重影响审计机关的工作开展。

（三）自然资源资管理及环境保护标准众多、审计机构缺乏鉴定条件的问题

自然资源资产管理及环境保护工作各行业有各行业的标准，而且标准种类繁多、纷繁复杂，仅环境保护工作就有1269项标准，这些标准的正确与否得由各行业的技术人员或专家鉴定为准，在审计工作中审计机构缺乏应有的鉴定条件，对审计事项难以取证，无法作出正确的评价和认定。如果仅依靠当地行业专家出具的信息数据为取证依据，使得数据信息的真实性和可靠性容易受到质疑，有的数据信息是由被审计单位的相关人员所提供的，审计人员对一些评判检测标准不清，更缺乏应有的检测设备，只能以此作为审计取证依据并进行认定。导致审计质量难以保证，加大审计风险。

（四）责任难以界定、对违规行为处理处罚难的问题

在开展领导干部自然资源资产离任审计工作的过程中，对领导干部在任期间的工作情况进行客观的评价，是审计工作不可缺少的一项重要内容。但在审计工作中存在责任难以界定的问题，当对一个行业的行政领导进行自然资源资产离任审计时，如果发现有违规违纪行为，责任无法认定，因为重大项目实施前均由相关部门专家进行可行性调研及评审，同时当地党委政府及相关审批部门也必须认可，这样项目才能立项实施。当项目竣工验收投入使用后，发现该项目对自然资源资产造成损失和浪费，同时也污染周边环境。如出现此类问题，审计该如何认定，是被审计的行业主要领导还是党委政府领导或者是评审专家及相关审批部门领导，按责任划分这些部门领导都应承担相应责任，如果仅把责任认定为被审计的行业主要领导是不切合实际的，必然导致纷争，审计工作难以进行，相应责任不能界定，就无法进行责任追究和严肃自然资源资产的保护工作。

四、提升自然资源资产离任审计工作效率的策略

（一）制定完善的规章制度

在开展自然资源资产审计工作时，如何量化评估自然资源资产，需要建立起一套科学可行的指标和考核体系。因此健全完善的管理制度是自然资源资产管理工作的重要保障，是审计工作的重要标尺。创建完善的自然资源资产产权管理机制以及相关的规章制度，并对自然资源资产登记制度进行有效的推进，实现各项规章制度的高效创建，为领导干部自然资源资产离任审计工作的有效开展夯实基础。通过对规章制度的积极创建，使得在开展审计工作时，审计人员依据相关制度对自然资源资产管理各项信息数据及保护标准进行核实和认定，对领导干部作出正确客观公正的审计评价，使领导干部在任职期间更加重视生态环境保护，使自然资源资产保护工作成为党委、政府选拔任用领导干部的重要依据之一。

客观评价自然资源资产保护责任履行情况包括是否严格遵守相关法律法规、是否履行自然资源资产保护责任、环保绩效是否达标等。其审查的重点在于违规行为的处罚、资源浪费和环境污染问题。这些问题要得以落实和处理，需尽快建立一套完善的处理处罚法规，使领导干部的违规违纪行为能依法进行处理处罚，从源头上杜绝资源浪费和环境污染行为的发生，领导干部要发挥自身的模范带头作用，遵守法律法规要求，落实生态环境保护和自然资源资产管理职责，使得生态环境保护取得最佳的效果。

（二）加强自然资源资产审计队伍建设和经费保障

人类社会生存和发展的核心物质基础就是自然资源，在新时代，世界各国对自然资源的需求量出现了大幅度的提升，竞争也呈现出白热化的趋势，使得自然资源保护工作越来越重要，实现对自然资源资产经营效益的快速提升。在今后发展的过程中，领导干部自然资源资产离任审计工作会成为一项核心内容，加紧培养专业审计人才迫在眉睫。由于自然资源资产审计涉及统计学、经济学、管理学、社会学、法学、工程学等多方面知识，只使用财务知识很难满足相关的标准。领导干部自然资源资产离任审计要求审计人员的专业胜任能力比常规审计更高、更严格，以自然资源资产审计部门和审计机关为核心，注重对专业技术人才培养，为自然资源资产审计的开展培育后备力量。可通过对审计人员进行专业培训、组织学术研讨会、实践经验交流会等方式来丰富完善审计人员的知识结构，同时招录一部分学自然资源、环境保护专业的大学生和引进专门技术人才，以改变自然资源资产审计人力不足的问题。当前作为试点阶段应采用聘用行业专业人员参与审计，但当地政府必须保证一定的审计工作经费，用于支付专家的审计服务费，只有依靠相关行业的专业人员提供技术支持，审计事实才能认定、从而作出准确的定性，写出技术含量高的审计报告，便于问题的解决和整改落实，为促进领导干部自然资源资产离任审计工作全面发展奠定基础。

（三）加强硬件基础设施建设、确保审计质量

在开展领导干部自然资源资产离任审计工作时，要对环境、资产和资源的工作质量做到客观、公正的评价，采取高效的措施来确保审计工作结论的真实性。在对审计风险进行控制时，要聘请权威学者现场指导，仅依靠单纯的审计人员使用一些常规审计方法实现审计目的是远远不够的，自然资源资产审计时一些特有的审计方法及技术标准鉴定等工作一般还要联合有关专业部门实施，但要让领导干部自然资源资产离任审计工作能得以长足发展，使审计工作逐步规范化、制度化和全面化，长期依靠有关专业部门联合审计不是长久之计，在具备自然资源资产专业技术人员的条件下，还得加强审计的硬件基础设施建设，配备与审计工作相适应的技术检测设备，不断提升审计数据信息的准确度，使得自然资源资产审计工作的权威性和实效性得到不断的提高，规范化和标准化管理自然资源资产审计工作，不断提高审计工作质量，降低审计风险。

（四）明确审计对象、界定领导责任

在审计国有企业领导干部和党政机关主要领导在职期间职责履行情况时，经济责任审计工作发挥着十分重要的作用，能够对其经济责任履行情况做到客观公正的评价和监督。在界定领导干部责任时，领导干部自然资源资产离任审计工作能够对其作出全面客观的审计评价。既然审计的对象是领导干部，那么责任的认定是关键，只有认定了责任，依法进行处理处罚，才能使领导干部在任期间时时紧绷环境保护这根弦。但目前一些相关的切实可行的考核指标及评价体系不尽完善，需要尽快建立健全一套科学可行的自然资源资产审计指标和考核体系，逐步完善自然资源资产离任审计制度及审计的实施办法，对责任的认定有一个明确的标准，使审计工作更趋于真实、准确、处理处罚客观公正，从而保障领导干部自然资源资产离任审计工作深入开展和有成效。

结语

随着社会经济的不断发展，对自然资源资产的合理利用及保护工作越来越重要，自然资源资产离任审计势在必行，而且是今后审计工作中必不可少的一项重要内容，审计工作任重道远，只有建立一套科学完整的自然资源资产管理体系和相应的制度法规，使得领导干部自然资源资产离任审计工作制度变得更加完善，显著提升工作效率和工作水平，促进生态文明建设。