做好农村集体产权制度改革“后半篇文章”的路径探析——以湖北省武穴市魏高邑村为例

余冬林，陈常弋

（1.中南民族大学，湖北 武汉 430070；2.武汉轻工大学，湖北 武汉 430048）

1 推进农村集体产权制度改革意义重大

农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合，实现共同发展的一种经济形态，能够解决农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题，维护农村社会稳定[1]。

习近平总书记指出，解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革[2]。2022年中央一号文件指出，要进一步巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索建立农村集体资产监督管理服务体系，探索新型农村集体经济发展路径[3]。国内学者对农村集体产权制度改革研究也趋于成熟，其中，马池春（2018）认为在农民权利及自由发展能够得到保障的集体产权制度安排下,农村经济社会发展态势一般是正面大于负面;而在农民权利及自由发展受到束缚的集体产权制度安排下,农村经济社会发展一般会出现较多的问题[4]。李军国（2020）认为，改革开放以来，农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大解放和发展了农村社会生产力[5]。田鹏（2021）认为，适应健全社会主义市场经济体制新要求，不断深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制，对于完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力，引领农民逐步实现共同富裕具有深远历史意义[6]。梅雨晴（2018）认为农村集体资产的产权改革是对我国在长期不协调发展情况下形成的制度化城乡二元结构的突破,能够保障农民集体经济组织成员权利,发展农村集体经济[7]。

总的来说，深化农村集体产权制度改革，需进一步完善产权权能，将经营性资产逐步量化到集体经济组织成员，发展壮大新型农村集体经济，对于当前做好“三农”工作、稳定“三农”基本盘，实现农村治理现代化、实现共同富裕，均具有极为重要的意义[8]。

2 中国农村集体产权制度改革在湖北的生动实践

湖北省农村集体产权制度改革起步较早，先后在京山、夷陵、蔡甸等3个县区开展了整体推进试点，积累了成功案例和经验。目前各市州、县已确定开展经营性资产股份合作制改革的试点县、试点村。2017年8月，湖北省委、省政府明确要求，对全省村、组两级集体所有的资源性资产、经营性资产和非经营性资产进行全面清查[9]。2018年，基本明确集体资产所有权归属和集体经济组织成员身份。2020年，基本完成集体经营性资产股份合作制改革，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度和具有湖北特点的集体经济治理体系。近三年，湖北省委、省政府统筹推进疫情防控和“三农”工作，对抓好农村疫情防控、做好“三农”工作进行深入研究，密集出台了一系列重要政策举措。

一是强化政策导向做“加法”，明确发展“硬任务”。将发展村级集体经济纳入实施乡村振兴战略实绩考核内容，压实县级党委主体责任；统筹资金18.85亿元，按每村50万元标准，支持3770个村发展集体经济。

二是开展专项治理做“减法”，优化发展“软环境”。开展集体“三资”监管突出问题专项治理，防止资产流失，为村集体挽回损失3.8亿元。在全国率先整省推进村级化债，减轻债务负担，已化解108.2亿元，占锁定债务总额的53.5%。全面启动清廉村居建设，已建成示范村570个，营造良好的集体经济发展环境。

三是推进产权改革做“乘法”，激活发展“新动能”。全面开展农村集体产权制度改革，成立具有法人资格的村级集体经济组织23778个，给4100万人确认集体成员身份和集体资产收益分配权，形成紧密联系的利益共同体。推广公安、嘉鱼、通山等地经验，在基层党组织领导下清理“问题合同”，盘活土地资源，积极招商引资，实现产业发展、集体增收、农民受益。建立农村产权交易市场55个，推动乡村要素资源规范交易、增值溢价，累计交易金额315亿元，平均溢价率达到2.8%。到2021年，全省农村集体资产达到2132.1亿元，集体经济总收入达到243.9亿元，分别比2017年增加38.3%、25.8%；全省89.3%的村年经营收益达到5万元以上，比2017年提高36个百分点。

3 湖北省武穴市农村集体产权制度改革背景和现状

2017年9月23日，原农业部、中央农办确定100个县市区为全国农村集体产权制度改革试点单位，湖北省蔡甸、武穴、大冶、枝江、南漳占地入选。武穴市相继出台了改革试点方案及配套工作规范，有序推进经营性资产股份合作制改革、赋予农民对集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、多种形式发展集体经济等五个方面进行积极探索，明确试点区域和改革路径，细化推进步骤和时间节点，确保各项试点任务按期保质全面完成。

武穴市石佛寺镇魏高邑村是武穴市农村集体产权制度改革的试点村，石佛寺镇魏高邑村地处武穴市中南部，滨临武山湖，全村有国土面积4.3平方公里，现有8个自然垸10个村民小组583户，总人口2853人。近年来，该村两委在大力推进秀美乡村建设中，积极实施 “生态宜居”工程，将丰富生态、水利建设、农田改造、园林绿化、村民整治与美丽乡村建设融于一体，统一规划，统一施工。先后硬化道路15.6公里，安装路灯362盏，改造私厕、猪圈419个，新修自来水主管道5000米，整修池溏6口，排水沟渠港道8600米，建设垸场污水生态处理设施2座，修建村民文化广场6个，新建园林景观建筑18处，村庄的绿化、亮化、净化，与“田成方，树成行，路相通，渠成网”构成美丽的田园风景。2017年村集体收入达到40万元，村民人均可支配收入达到15075元，是湖北省武穴市“十大秀美乡村”，全国文明村。

作为武穴市首批“农业村”集体产权制度改革试点村，村两委抢抓这一改革契机，迅速组织专班，认真学习相关文件，吃透改革精神，把农村集体产权制度改革当作富民强村的乡村振兴工程来抓。从2017年9月开始，结合本村实际，历时一年的精准谋划，积极探索，大胆尝试，循序推进，紧紧抓住农村集体产权制度改革的“既还权于民，又让集体资产保值增植，增加村民财产性收入”的牛鼻子，激发了广大村民参与改革的内生动力和投身发展村级产业的积极性，为全市“农业村”集体产权制度改革拓展了一条“夯实股份经济，助力产业兴村”的新路径。

4 湖北省武穴市农村集体产权制度改革主要做法

4.1 清产核资，凸显发展新优势

在改革试点进程中，魏高邑村把改革的最终目的“既还权让利于农民，又要大力实施产业兴村”贯穿始终。在实施了“加强组织领导成立改革机构，结合本村实际制定改革方案，充分发动群众宣传到组到户，全面清理集体产权不留边角死角，结果张榜公示提交民主确认，建好登记台账最后建档立制”的“六步工作法”的同时，切实在改革的事前、事中和事后始终做到“四个坚持”和“四个结合”。

一是坚持依法依规与民主决策相结合。依据国家、省、市，加强农村集体资产管理的规定，对清产核资工作实行民主决策，保障农民群众的决策权和监督权。

二是坚持程序规范与全程公开相结合。按照上级统一部署要求，制定符合本村实际情况的清产核资工作方案，对清产核资人员组成，清产核资方法，清产界定和估值情况，报废资产和呆坏账处置情况，保障农民群众的知情权。

三是坚持专业清查与群众参与相结合。由村成立清产核资工作领导小组进行清产核资，吸收老党员、老干部，村民代表等了解村情的人员共同参与清产核资各阶段的工作，保障农民群众参与权。

四是坚持账内清查与账外核实相结合。对固定资产要以账面为基础，账内账外相结合，逐笔逐项清查核实，对资源性资产以村保存的历史资料为基础，采取实地查看与测量相结合的办法进行清查核实。做到数额无误，产权明确，现状清楚，群众认可，确保清产核资结果真实准确。

经过清产核资和第三方评估，截至2022年8月，魏高邑村集体经济总资产原账面为572.23万元，核定数为2250.61万元，较账面值增加了1678.26万元。其中应收款项原账面为150.36万元，核实数为204.13万元，多出53.67万元。经重新丈量清理出经营性资源992.8亩 （山林314.85亩，水面528.18亩，园地149.77亩），凸显出村级集体经济发展的新优势。

4.2 用足政策，释放改革大红利

清产核资释放的新功能和经济发展的新优势势让魏高邑村的农民有本“增收账”，村级集体有本“明白账”。清产核资结果在15天的公示期内，引发了该村群众的热议，许多村民对本村的经济发展总量和今后股份合作的发展优势抱有极大的热情和自信，村两委因势利导，迅速按照改革的既定方案和节点，有条不紊地同步推进“清人分类”“股权设置”“折股量化”和 “股权到人”的一系列工作。

一是股权设置合理化。经村清产核资和集体产权制度改革工作专班、村民代表大会确定，将能够产生经营效益的资源锁定为总股值，请第三方评估出该村资产资源的992.8亩林地、水面、园地总价值为3169.02万元，作为可以量化给股民的资产。

二是界定成员人性化。按照《武穴市农村集体产权制度改革试点工作方案的通知》和《武穴市农村集体经济组织成员身份界定工作指导意见》结合本村实际，依据“尊重历史，兼顾现状，依法依规，群众认可”的原则，统筹考虑回乡能人、返乡创业人员的户籍回迁，以及在校学生、服役士兵、服刑人员等以婚姻取得、出生取得、收养取得、移民取得方式在2018年10月18日前迁入本集体经济组织的；经村民代表大会三分之二及以上代表同意的全部予以承认，并对其成员身份予以确认，并实行“生不增，死不减，进不增，出不减”的静态管理。

三是量化折股科学化。秉承“改革”一要改强集体，二要改富村民的理念，该村将总股值3169.02万元，用倒推法，设5%为“集体股”，95%为“个人股”。共量化集体股150份，个人股2880份，每份股值为10458.8元。

2018年11月7日，武穴市魏高邑股份经济合作社正式挂牌成立，2880名股民都拿到了自己的股权证。村民们喜笑颜开，改革红利得到保障，激发了广大村民的干事创业热情。

4.3 产业兴村，股份经济彰活力

应运而生的魏高邑股份经济合作社在正式挂牌前后，着重蓄力股份合作社的经济实力引领产业发展，从整合资源、盘活资源、拓展资源三个方面夯实经济基础，精准聚力发展村级产业助推产业兴村。

一是整合资源壮大实力。早在农村集体产权制度改革之前，魏高邑村就先后建有1860亩水果基地和1030亩特色水产养殖基地，以及500亩花木苗卉基地，改革中，该村将原有“两水一木”产业重新分别组建为四个分社，使其归属于村股份经济合作社统一运营和管理，成立了“满星园”农产品专业合作社、“邑园春”水果种植销售合作社，“勤俭”水产品养殖合作社和“莫食多”蔬菜生产加工合作社。在股份经济合作社的统筹管理下，实行资源共享、独立经营、包干上缴、盈亏自负的承包方式，壮大了股份经济合作社的经济实力。

二是激活资源注入活力。该村依托背靠武山湖国家湿地公园的区位优势，突出生态农业品牌。利用992.8亩林地、水面和园地大兴旅游观光农业，为村级股份经济合作社注入新的活力。一是大力发展柑桔、葡萄种植业。建立休闲观光园、体验采摘园，实行分散种植，分散生产，总社统一管理。二是大力发展特色养殖业。 建立休闲垂钓园、水上游乐园，实行承包生产统一经营。三是大力培植300亩优果园。打造拳头产品，积极申报魏高邑地理标志产品和注册商标。为产业持续发展注入了新的活力。

三是拓展资源引才聚力。一是吸引能人回乡创业。改革后的魏高邑村股份经济合作社以其还权于民而取信于民，得到了广大农民的积极支持与参与，引发了干部带头参股、农民积极参股、能人回乡参股的热潮。村股份经济合作社发出《给外出方务工经商的村民朋友们一封信》后，一个月内就有10多人回馈了返乡创业的意向。二是建立电子商务平台。村股份经济合作社针对辖区内目前年产柑桔1200万斤和预计2019年将达到1800万斤的实际，组建了电子商务平台，目前网上每日销售量达到了30多万斤。三是打造鄂东农特产品集贸市场。目前该股份经济合作社正在租赁占地20余亩的原吕四档闲置粮站，计划吸收股民参股投资600万元，建设一个集收购、储存、销售为一体的辐射周边三省七县市的农特产品集贸市场，运用市场提升地理标志性产品的品位，创造更大价值。

5 改革进程中存在的困难问题

5.1 改革攻坚不够彻底

面对改革的严峻考验，部分干部出现了“畏难怕乱不敢改”“心存私念不愿改”“等靠观望不想改”“能力不足不会改”等问题，对改革的重要性认识不足，对改革的必要性理解不透，缺乏锐意改革、只争朝夕的精神，缺乏攻坚克难、敢啃“硬骨头”的担当，影响了改革的顺利推开[10]。

5.2 发展创新动力不强

自开展农村集体产权制度改革以来，各试点单位加班加点，无私奉献，确保了改革任务圆满完成，但工作干得多、宣传得少，成绩很好、氛围不够，缺乏打造亮点、敢于创新的精神，没有充分发挥基层群众的创造力。有的地方只是按照上级要求按部就班推进，没有深入思考，结合本地实际，提出金点子、总结好经验，为改革提供源源不断的智慧动力、思想源泉和理论根基不够。改革的落脚点是为百姓谋福祉，为百姓谋利益，所以下一步经济合作社如何规范运营、良好健康发展是改革成败之关键。如何壮大集体经济，造福集体组织成员的功能是摆在我们面前最现实的也是最急迫的问题。

5.3 登记注册效果不佳

湖北省改革试点单位大部分股民领到了股权证书。但到此改革仅仅完成了一半。下一步如何探索建立市场化运作的现代管理机制和财务管理制度、盈余分配方案，最终发展壮大集体经济，实现“大河有水小河满”，让群众得到更多实惠，享受改革的红利，才是摆在我们面前的最大难题。改革后的村大部分由村支部书记担任经济合作社的理事长，其在文化底蕴、战略思维、法制观念、市场规律的把握、现代化运营以及市场风险评估和预防等方面还有欠缺，聘请职业经理人、用市场化的方式合理运作和发展农村集体经济更是需要深入思考的现实问题。

5.4 股权管理机制不全

集体组织成员资格的取得方式有三种，即自然取得、依法取得、民主取得。改革中，提倡采取静态的管理模式，股权可以继承和有条件转让，就会形成股东不是成员，成员不是股东的可能，增加了后期的管理运营难度。再者随着城市化的加快，越来越多的人外出打工，很少甚至不回农村，最终可能导致股东大会形同虚设，影响股民权利和义务的行使。

6 优化武穴市农村集体产权制度改革的对策及建议

6.1 加快顶层设计，完善改革配套，强化政策制度保障

从国家层面来说，需统筹组织实施农村集体经济立法程序，赋予农村经济专业合作社的法人地位，明确组织形式和职能定位。在国家相关法律还未出台前，可以考虑在省级层面进行试点推进，制定出台相关具有指导性的改革意见和相关条例，加强减免税费、注册登记等制度建设，先行先试，以点带面，全面铺开，用政策支撑农村集体产权制度改革平稳有序推进，逐步消除基层干部群众的现有顾虑，使他们能够全身心地投入到当前改革任务中来。

6.2 深化改革措施，转变经营方式，创新运营激励机制

按照“稳政策、稳增产”的思路，推动“农业生产智能化、农业产业生态化、农业产品健康化”，实现“保粮食安全、保农民增收、保农产品供给、保农村稳定”。一是逐步理顺村居与村社专业合作社的关系，有效解决部分村集体中“一套班子、一块牌子、一本账单”的管理模式，村“两委”成员分工明确，各司其职，依照法律法规来进行社会管理，而经济专业合作社只负责所在地域的集体资产运营管理。二是健全和完善内部激励约束机制，健全资产运营机制，可以借鉴先进地区的现代企业相关制度，取长补短，不断培育经济专业合作社的市场竞争力。三是解决好分配与发展、分配与积累的关系。过去是以福利分配为主，随着农业农村现代化的不断推进，需逐步转变至“按股分红”的分配方式，增强经济合作社的组织力和凝聚力。

6.3 构建服务体系，打造现代农业，推进公共服务优质优享

一是逐步理顺农村基层组织的职能，厘清和明晰辖区党支部、村委会和集体经济组织的职能和关系，在实施过程中体现政经分离；指导集体经济组织借鉴现代企业制度，探索推行股权激励，聘请职业经理人，不断提高集体资产经营管理水平，提高集体经济组织的引领力、组织力和市场竞争力，持续增加农民收入，推动集体经济健康发展。二是构建高效率的现代农业服务体系。克服疫情影响，围绕乡村振兴战略，结合地区实际情况，按照“一村一品”“一村一策”的要求，实现以供销合作社为依托，以农民专业合作社为基础，以农村信用合作社为后盾的“三位一体”新型服务联合体建设；加强人才培训，大力提高教育培训质量，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。三是加大对新型集体经济组织扶持力度。按照“建立城乡统一的建设用地市场”的要求，保障产权权能。进一步加大公共财政对农村的投入，加快推进公共服务均等化，为新型集体经济组织发展提供良好的外部环境。

6.4 坚持分类指导，因地制宜，探索集体经济多元发展

结合武穴市实际，实现资金“长效化”，进一步让“扶持资金”变成“长期收益”，大力支持下辖经济专业合作社关于土地、金融和人才的政策措施，因村施策，杜绝照搬照抄、水土不服，鼓励辖区经济社会发展水平较好的村发展二三产业，聚焦跨村“抱团”发展、完善乡村治理[11]。进一步探索“资源+资本”方式，吸引社会资本参与到开发产业项目中来，树立“主人翁”意识，为“按股分红”模式在农村落地落实创造更加有力、便捷的前提条件。加快集体经济发展模式转型升级，大力激活各类发展要素，深度挖掘村级集体经济项目附加值，延伸现有村级集体经济项目的产业链，开发新的多元发展产业链，激活当地集体经济各类发展要素，实现产权同享、产业相融。

结语

目前，我们已经完成了改革的“前半篇”文章，而做好改革的“后半篇”文章也十分重要。武穴市加快推进集体产权制度改革，着力构建 “归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，不断增加农民财产性收入，共享社会发展成果。在改革中改出了股份经济有实力、农民参股有热情、产业发展有方向的强势，蓄势而发，迈出了助力产业兴村新步伐，对于全省农村集体产权制度改革也起到了一定的借鉴意义。改革必须真正让农民成为参与者和受益者，才能增加广大农民的归属感，提升满意度，才能让集体经济组织聚民心、集民意、谋民利。