公共图书馆总分馆发展现状与趋势研究

◎焦姝芬

公共图书馆承担着保障民众文化权益，满足民众文化需求的重要职责，健全合理的公共图书馆服务体系是保障公共文化服务全面覆盖和均等化的基础前提，总分馆体系的发展应用对公共图书馆现有服务覆盖面进行了有效的延伸和拓展。[1]总分馆体系以省市、区县级图书馆为核心总馆，因地制宜扩建乡镇或村级分馆，令各图书馆之间实现有效的资源共享，提高图书馆的服务效能和阅读推广活力，拓展文化服务的受众范围，是具有较高先进性和实践性的图书馆发展模式。[2]

一、公共图书馆总分馆的发展价值

（一）助力公共文化服务体系建设

深化总分馆发展与革新，是我国公共文化服务体系实现长期稳定发展的重要依托。总分馆制下，总馆对各分馆及机构的人力、物力和财力等各类资源加以整合统筹，形成了具有统一性和体系性的公共文化服务组织，通过创新服务方式，令文化服务网络和资源有效延伸至基层地区，图书馆服务效能得以显著提升。

（二）助力公共文化服务均等化目标达成

总分馆发展规划充分考虑到了区域范围内的人口分布和公共文化机构覆盖情况等因素，是公共文化服务实现全覆盖的有效举措。各分馆受总馆统一安排调配，有效解决了公共文化资源分配不均衡等问题，对促进区域内民众享受均等化文化服务效果显著。[3]

（三）助力提高基层图书馆服务能力

总分馆制的建设和发展革新了传统公共文化机构的运营机制，能够有效统筹一定区域内的文化资源，同时也促进和提高了各级公共文化机构的服务质量和效率。

（四）助力财政资金利用效率提升

总分馆制发展对各级图书馆包括财政在内的各类资源进行了统筹规划利用，令公共经费实现了更高水平的利用效益，大大提高了财政资金的利用效率。再加上总分馆建设对社会力量的吸纳，也缓解了财政资金的压力。

二、公共图书馆总分馆发展现状

（一）总分馆制建设现状

当前阶段，国内公共图书馆主要是基于财政分级基础进行多层次性和主体多元化体制建设，省、地市、县、乡镇及其他基层组织是公共图书馆的主要建设主体，不同图书馆的建设主体各不相同，图书馆与其建设主体之间基本呈现一一对应的关系。各级政府会针对本级公共图书馆设立专门管理机构，负责相关发展规划、政策及人事管理等工作，但是这一管理体制和图书馆发展格局逐渐暴露出一些弊端。

第一，由于社区级图书馆无相应政府单位，导致其缺乏公益性的建设主体；第二，在区域范围内，受不同建设主体重视程度、财力等综合因素的影响，公共图书馆之间存在明显的发展不均衡性，硬件设施、书籍馆藏等建设水平均表现出一定差异，且部分省市仍存在公共图书馆尚未纳入总分馆制的问题；第三，对区域范围内各级图书馆之间组建高效的总分馆体系也造成了一定的阻碍；第四，不同图书馆的主要服务覆盖区域不同，由于相对应单位行政级别和财政实力不同，公共服务保障能力也不同，进而使得其主要负责的公共图书馆在服务能力方面表现出显著差异，城乡公共图书馆之间的服务水平差异更为突出；第五，部分地区公共图书馆存在信息壁垒，会重复采购本地区其他图书馆已采购的资源，导致图书馆运营成本增加。[4]

（二）总分馆资源分配现状

首先，总分馆建设对总馆提出了较高的统筹管理能力要求，但是很多在职市县级公共图书馆工作人员仅具备传统专业服务能力，在总分馆建设方面所需的统筹管理、专业技术等能力仍十分欠缺。工作人员专业能力的欠缺使得图书馆总馆进行馆藏资源、物力、财力及人力等资源分配工作的时候，严重缺乏合理性与统筹性，工作效率大大受限，进而在一定程度上提高了总分馆制建设管理的难度，阻碍了总分馆制的进一步深化推进。

其次，尚未建立起健全合理的图书馆总馆、分馆协调机制。总分馆制建设背景下，总馆要统一负责总、分馆的阅读活动策划、资源采购配置、人员调派等工作，但是由于总馆并不具有各分馆、服务点和分馆的人事权和管理权，导致在统一安排建设资源时经常出现各类阻碍问题，不利于公共文化资源的高效合理配置利用。

最后，现有技术服务水平还很难满足所有层级公共图书馆端口需求，统一开展文献资源采购、配送和通借通还的建设目标还很难达成。此外，部分图书馆的硬件设施和软件系统老旧，通借通还系统的搭建和使用均受到影响。[5]

（三）总分馆运营管理现状

当前影响公共图书馆深化推进总分馆建设的重要因素之一是各类长效机制尚未健全，包括建设、运营、管理及考核等机制。第一，部分地区仍未明确总分馆建设的责任主体单位，整体建设方案和战略规划缺乏完善性与具体性。第二，缺乏统一的管理规章制度用于规范督促总分馆制中各单位和部门的日常工作，整体运营缺乏制度依据。第三，在总馆、分馆责任和义务的划分方面，依然存在规范性与明确性不足，内部管理制度和针对分馆的管理制度不健全等问题。[6]第四，很多地区仍未将总分馆建设列入政府重点考核项目，总分馆建设相关考核指标也仍未有效明确。

（四）总分馆社会力量参与现状

建设公共文化服务体系，社会力量是不可或缺的重要推动力，在总分馆发展的过程中社会力量具有重要的价值作用。但与此同时，社会力量参与有限是现阶段我国公共图书馆总分馆建设的短板之一。

一方面，不同地区图书馆分馆建设管理工作中社会力量的参与度差异十分明显。社会力量往往采取捐赠、直接投资等形式参与图书馆分馆的建设运营，但在偏远地区或乡镇地区，社会力量的参与往往十分有限。同时，不同地区已建成的不同图书馆分馆之间在社会化程度方面也表现出了较为显著的差异性。另一方面，不同省市各图书馆总馆、分馆中的志愿者团队和组织数量也存在较大差距。志愿者的数量差距在不同地区的基层分馆中差距更加突出，部分发达地区，乡镇分馆中便具备较多文化志愿者，而一些偏远地区的乡镇级分馆中志愿者规模和数量则很小，甚至并没有志愿者参与到图书馆运营建设中。[7]此外，虽然部分基层分馆有一定数量的志愿者，但其整体能力偏弱，在总分馆发展和文化服务中所能发挥的力量也极为有限。

（五）总分馆政策发展现状

首先，配套政策仍待完善。自2018 年起，国家开始逐步出台图书馆建设相关法律法规和政策文件，但很多地区尚未出台与当地发展实际相适应且有利于推动地方图书馆及总分馆建设的法规条例，或出台的地方性政策法规仍未有效落地。[8]地方性政策法规的不健全限制了公共图书馆的良性发展，进而对总分馆建设造成了一定的制约。与此同时，我国总分馆建设相关政策法规仍相对不足，缺乏宏观层面政策法规标准，且部分省市还未出台总分馆建设发展具体标准要求、实施方案和细则等配套政策。

其次，政策执行过程中存在一定的偏差性。公共图书馆总分馆建设以统筹单独、分散性的公共文化机构及相关资源，高效合理配置各类公共文化资源，推动公共文化服务实现体系化发展为核心目标。但是，很多地区仅仅是利用信息平台实现总分馆之间的通借通还即认为完成了总分馆建设，区域内图书馆文化资源统筹利用工作开展成效却极为不理想。[9]另外，总分馆建设相关政策要求各地区应因地制宜开展本地区总分馆建设，但实际执行中部分地区在实践探索总分馆建设过程中缺乏积极性和创新性，未全面分析本地实际情况和需求，总分馆建设与当地实情缺乏适应性。

三、公共图书馆总分馆发展趋势

（一）规范化与规模化趋势

总分馆建设是图书馆事业的创新发展，是公共文化服务普惠化和均等化目标达成的重要路径。总分馆建设发展应依托现有图书馆布局，以省市图书馆为核心，逐步拓展公共文化服务网络。在总分馆整体规模逐渐扩大的同时，要加强管理工作规范性与专业性，积累总分馆建设发展和管理经验，逐步完善运营管理体系。

首先，要重视增强总馆的专业能力与行政管理权利，提高其辐射能力。由于当前总馆不具备行政管理权力，故而在总分馆发展中其专业能力是决定整体凝聚力的核心。总馆作为总分馆体系业务核心，要负责网络平台搭建维护、资源采购分编等业务，分馆对总馆的技术、管理、服务及资源等具有较高依赖性。[10]总分馆发展过程中，总馆应积极争取管理、总分馆建设、系统开发、资源采购等经费和分馆人员管理权。

其次，要进一步宣传推广浮动馆藏与动态资产权的概念，转变相关单位和人员的思想。在总分馆通借通还模式中，浮动馆藏即书籍文献可随着用户跨馆还书变化馆藏地点，但其产权所有馆仍具有其所有权和处分权，而动态资产权则是指随着书籍文献馆藏地点的变化，其资产权也随之改变。这两个概念的深化推广有利于提高总分馆资源共享效率，为图书馆用户提供更大的便利。通过对馆藏文献流动、利用理念的强化，淡化馆藏概念，有利于进一步加快推动总分馆建设目标的达成。

（二）机制管理趋势

1.加强体制设计改革

首先，要对各级政府与总馆、分馆的关系进行明确，明确政府财政对总分馆发展的支持保障标准，具化总馆和分馆各自的权利与义务，并制定相应的管理制度加以规范。尤其是在经济落后、总分馆发展缓慢地区，应出台相关政策文件对总分馆发展的建设主体加以上移，做好财政支持。

其次，要加快基层图书馆总分馆建设纳入各地区文化发展规划与城市发展战略中。各级政府应针对各地区总分馆发展建设出台具有指导性的相关政策文件，采取宏观政策调控手段，加强对总分馆发展的规范，保障总分馆发展的可持续性。

2.重视市级单位统筹作用的有效发挥

首先，市级政府要负责对总分馆建设方案和要求、服务标准、推进步骤等内容进行制定完善，并遵照相关标准逐步出台当地总分馆发展管理体系、经费统筹管理方法、激励考核实施制度、社会力量参与方案等政策文件，进一步健全总分馆体系。

其次，要加强对基层图书馆的战略指导、资源平台、技术及人才支持，明确县级图书馆在总分馆体系中的定位，令其成为连接市级图书馆和基层服务点、乡镇分馆的枢纽，构建有效联动机制，完善乡镇分馆、基层服务点的服务功能与基础设施，提高基层政府的文化服务保障水平。

（三）机制建设趋势

首先，优化总分馆建设机制。基于国家相关法律政策，统筹规划总分馆建设的目标、责任主体、服务内容与方式、经费保障等内容，明确相关建设要素，依托标准化和制度化的指导文件对总分馆建设机制加以规范，高效推动总分馆服务网络的全面覆盖。另外，对分级建设和财政机制、协同机制加以完善，形成以市级资金为引导，县级经费为保障，乡镇经费为补充支持的经费保障格局。

其次，健全总分馆运营机制。运营机制的健全重点在于明确总馆、分馆之间及各自内部的运营方式和关系，并制定明确的制度准则。既要明确总馆的统筹者定位，制定相应服务规范，利用一体化服务管理系统达成资源共享目标。同时也要为社会力量参与总分馆发展打通通道，为总分馆发展发挥理想补充价值。

再次，规范总分馆管理机制。第一，要确立总馆在总分馆制中的统筹者角色，发挥其管理和统筹功能，分馆负责实践业务开展运营，制定总馆和分馆之间的管理规范。第二，要制定总馆内部业务管理和行政管理制度，增强总馆、分馆内部组织架构、财务管理、读者服务、人员配置等业务的规范合理性，保障图书馆有序运营。

最后，建立考核评估机制。第一，健全第三方评估机制，挖掘总分馆发展问题，有针对性地进行改进优化。第二，构建民众、媒体、政府一体化监督体系，保障总分馆发展要求有效实施。第三，加大总分馆建设工作考核力度，增加相关部门年度考核中总分馆建设比例分值。第四，通过以奖代补机制的应用，进一步推动公共文化服务创新性开展，提高各级单位在总分馆发展中的工作开展动力。

四、结语

随着公共文化服务不断革新，推动深化总分馆制建设发展是实现公共文化服务科学化发展，提高文化服务效益的重要手段。各级部门及各图书馆必须深刻认知总分馆制发展必要性，在现有建设成果的基础上，加强理念改革和发展模式探索创新，不断完善制度，解决实际运营管理中暴露出来的问题，推动总分馆制建设步入科学、持久的发展轨道，创造更高的社会效益。